城市建成区土地再开发对策研究

张秀

摘要：分析了现阶段我国城市建成区土地利用的现状及存在的问题，并结合当前我国城市建成区土地再开发面临的主要困境，有针对性地提出了城市建成区土地资源再开发的对策，以提高城市用地效率。

关键词：建成区；内涵挖潜；用地结构；旧城改造；再开发

中图分类号：F293.2 文献标识码：A 文章编号：1674-9944（2017）2-0118-03

1 引言

关于城市建成区土地资源再开发的研究，其实质上就是关于城市土地集约利用的研究。土地是一种稀缺的资源，是人类赖以生活和生产的基础。目前，我国在大力发展城市化建设，但一味盲目地追求城市建成范围的扩大导致城市建设用地不断增加，而土地资源自古以来就是一种稀缺性资源，这种稀缺性与城市发展的急迫需求形成矛盾。同时，城市建成区存在着明显的土地资源的低效率利用。笔者认为，健康的城市发展，不应只注重城市范围的简单扩张，还应重视城市发展的质量，量质并重。因此，如何对城市建成区的土地进行再开发、挖掘城市用地潜力、提高土地利用效率是城市化健康发展的必然选择[1]。

2 现状分析

城市的人口和各项社会经济活动是以城市土地作为载体的，城市化的发展必然要求城市规模的扩大以及城市用地的扩展，但目前我国大部分城市处在无序的城市外延扩展阶段，城市建成区土地利用的低效率现象十分明显。例如，郊区土地资源开发成本低廉，而城市建成区土地再开发成本相对较高，导致我国城市建设占用耕地过多，而没有足够重视城市土地的内涵挖潜。再有，建成区土地利用结构和空间布局不合理，长期忽视城市规划和城市生态环境建设，无法发挥出最大效益，造成旧城区土地浪费严重，利用效率低，产生“城中村”问题，严重影响城市的可持续发展。

3 城市建成区土地利用不合理表现

在我国，城市建成区土地利用不合理现象是非常普遍的，可以说是很多城市的通病。这种不合理主要表现为2个方面：一是建成區土地利用的低效率；二是用地结构和空间布局上存在着不合理。这2个方面都极大地影响着城市功能的发挥。具体来看，我国城市建成区的土地利用主要存在着以下几个问题。

3.1 土地利用效率低 ，待改造的旧城区面积大

城市的土地利用效率主要是由土地的投入-产出效率来进行衡量的，在我国城市化过程中，城市扩展主要依靠向城市边缘区进行扩张，而旧城内部土地资源的利用潜力却没有充分释放出来。很多城市的黄金地段都出现了地均GDP偏低的现象。根据土地的级差收益规律，城市黄金地段本该为商业或商品房所用，但目前却往往被政府部门和经营不善的工厂、企业占据，这造成土地资源的极大浪费[2]。

城市土地利用的低效率还包括很多方面。例如土地利用的不充分，没有重视地上地下空间的共同开发；老城区的开发成本和阻力比向边缘区扩张大的多，所以老城区的开发不够；城中村布局混乱，问题严重等。由于我国城市发展习惯于外延扩张，一味的追求城市面积的扩大，这样必然会引起原有土地资源利用的不够充分，造成土地的浪费。这种城市建设“摊大饼”的现象，导致城市建成区土地利用效率不高，城市的集聚效应得不到充分发挥，极大地影响城市的可持续发展[3]。

3.2 建成区低效利用土地和闲置土地大量存在

在很多城市存量土地中，低效用地的现象很多，特别是在一些老城区，土地利用结构不当及土地利用效率低下的现象非常突出[4]。例如武汉市，一些污染重、扰民大的企业分布在城市的中心区，甚至在城市的住宅区中，土地利用的生态、社会、经济效益都处于较低状态。一些建筑密度低、容积率低的建筑分布在武汉市市区的黄金地段，而经济效益高的商贸、服务业则无法进驻，制约了城市土地的利用效率。

闲置用地体现在城市建成区的新增用地中，由于每年城市都会新购置建设用地，而土地开发的速度跟不上新增城市建成区土地增长的速度，导致有大部分土地闲置，不能及时得到利用，造成土地资源的浪费[5]。

3.3 用地比例结构不合理，难以发挥城市功能

我国城市建成区用地比例结构不合理现象比比皆是，结构不合理主要体现在以下几个方面。

（1）工业用地比例偏大。按照国外的城市规划经验来看，一个城市的工业用地比例一般不超过15%[6]。而在我国，城市工业用地比重偏大现象比比皆是，这样不仅妨碍了城市功能的发挥，同时也降低了城市居民的生活质量。

（2）对外交通用地严重不足。对外交通用地不足，会导致道路功能过多，造成人流和车流挤在一起，严重影响道路的通畅，加剧老城区的居住生活问题，影响老城区的土地利用效率的发挥。

（3）绿地面积所占比例小。在很多城市的建成区内，公共绿地很少，城市的绿化零散且未成系统；供休憩游戏的绿化空间占比很小；道路绿化情况不理想。即便是在很多单位和居住区留有很多空地，但其中绿化地仍然较少。过低的绿化率与过高的居住率导致了居住环境差、居民的生活质量低[7]。

3.4 城市用地空间结构不合理

城市用地空间结构的不合理主要体现在各类用地相互混杂。城市的中心地段往往分布着使用粗放的工业用地，而最应该分布在城市中心的商务区却因为土地被挤占而无法落地在市中心，由此不仅影响了城市中心商务区的建设和发展，也难以体现土地级差经济效益。分布在市区中的居住用地、商业用地等往往不得不与周边的工业用地混杂，居民的生活质量受工业产生的空气污染和噪声污染影响严重，在很大程度上影响了城市的环境效益和社会效益[8]。

4 城市建成区土地资源再开发的对策

城市建成区土地资源的再开发应该以土地利用效益最大化为目标。要想实现城市建成区土地利用效益的最大化，首先要对城市建成区原有土地进行利用潜力的挖掘，充分发挥土地级差经济效益，提高旧城区、老城区以及市中心的土地利用效率，改善低效利用局面。其次，调整城市用地结构及布局，应在满足经济发展的需求下将土地分配到各用地部门，使土地实现在时间上的合理安排，以及在空间上的最佳落实。

4.1 严格把控城市中心区的规划和建设

根据土地的级差收益规律，城市中心区应重点发展金融、商贸、旅游业等第三产业，而不宜过度开发住宅。众所周知，第三产业的土地投资回报率要远远高于第二产业，如此，在寸土寸金的城市中心区更应大力发展第三产业，拓展土地功能、改善城市环境，提高城市的品位和形象，充分挖掘城市中心区土地资源的利用潜力，避免造成国有土地资产的浪费。

首先，要对城市中心区现有的土地不合理利用进行调整，对污染重、效益低的工厂企业用地实施“退二进三”战略实行用地置换，不仅能提高土地利用收益还能改善城市环境。其次，在城市中心区的用地规划中，应着重扩大第三产业用地比重，充分利用地租、地价杠杆调控中心区的土地利用，促进土地资源的合理使用，提高土地利用效率，以第三产业带动城市的发展。第三，对于某些商业发展潜力很大的城市，应加快规划建设中心商务区，充分发挥城市土地的级差效益，大幅提高城市中心土地的利用效率[9～11]。

4.2 合理开发地上、地下空间

目前城市的地面空间上各种建筑拥挤，但地上空间利用效率还不是很高，城市土地利用应由“二维”向“三维”转变。提高建筑的高度，增加居民楼、写字楼、商贸楼的楼层层数，从而提高城市土地的容积率。通过建设高架桥、高架路，缓解城市道路交通压力，通过建设高层停车场以减少地面停车场用地，这种立体的城市用地模式可大大提高城市土地的利用效率，实现土地资源的再开发。

城市土地的地下空间存在诸多利用优势，例如土地使用费、建筑费相比地面来说较低廉，地下空间的开发利用潜力更大，同时还能节约能源和资源。地下空间可开发建设为仓储用地或者商业超市，这样不仅可以节约用地，甚至会避免一些黄金地段的土地浪费[12，13]。

4.3 调整城市各类用地的比例

一个城市的用地比例如果不协调，便不能发挥出土地利用的最大经济效益，甚至会限制城市总体发展。在城市土地资源愈发紧张和环境污染日趋严重的雙重压力下，应对城市发展阶段准确定位的基础上对城市土地资源进行优化配置，调整各类用地比例，具体做法为：减少居住用地、工业用地的比例，扩大城市商务用地、娱乐业用地，大力发展第三产业，增加城市绿化用地、公共基础设施用地，提高城市土地利用集约程度。

4.4 分区调整用地结构

首先，针对中心城区的建设，应以商业、公共设施为主，建设开发为城市的商业中心。在中心城区内实行城市土地有偿使用，使土地利用效益不够高的工业和居住用地在土地的级差地租作用下尽量外迁；其次，作为一个城市的黄金地段，老城区应加快改造。在对老城区进行土地资源再开发时，可以将居住用地和商业用地结合起来进行开发，形成商贸、居住相结合的商贸居住区。这样一来，不仅可以提高老城区的居住质量、缓解老城区人口压力，又能解决老城区土地开发的资金困难问题；再次，应大力促进城市工业区内闲置土地的开发利用，改善工业区土地粗放利用和布局松散的现状，加快工业区配套设施建设，使工业区土地利用发挥出最大的经济效益；最后，针对城市设立的越来越多的各类开发区，首先应限制开发区的盲目扩张，从源头上遏制住土地资源的浪费，其次应促进大量闲置土地的开发整理，以达到土地的充分利用。

4.5 改善道路交通，完善城市基础设施

改善城市的对外交通对于提高城市建成区的土地利用效率来说也是很重要的一个方面，要实现道路交通的顺畅需要做好两个方面的工作：一方面要通过构建合理的城市道路网、提高道路质量来实现；另一方面要调控好交通流量，过于拥挤的公交线路路段需要客运管理部门来做好工作。同时，在城市建设中要足够重视城市绿化和基础设施的建设，这样可以改善城市的人居环境，提高城市土地利用的经济、社会、环境效益，这样才能保证城市化快速发展的可持续性[14，15]。

5 结语

在我国人多地少的基本国情下，城市发展应走精明增长的道路，不能再继续盲目地“摊大饼”，必须由外延扩展向内涵开发、集约利用转变，对城市建成区的土地进行再开发，是促进城市土地充分合理利用，实现城市的可持续发展的必由之路。

参考文献：

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