公共政策视角下旧城改造的思变

杨意志

摘 要：城市功能为适应经济社会发展的需求离不开对旧城的改造，这其中最主要的环节之一就是房屋拆迁。如何安排与部署拆迁工作对顺利完成城市功能更新有着直接的影响。在新型城镇化建设的今天，城市功能的更新赋予旧城改造以人为本、和谐有序的发展的要求。从公共政策视角下看成都曹家巷房屋拆迁，对比新旧两种模式，发现效率与公平的矛盾、法律法规的缺失使得这种新模式在实际运行中出现违背新型城镇化建设要求的偏差。阿瑟·奥肯于《平等与效率》中分析了效率与公平动态平衡机制，为我们解决新模式中出现的矛盾提供了方向。

关键词：旧城改造；房屋拆迁模式；公共政策；公众参与

中图分类号：F299.2 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2015）11-0115-03

城市作为一个区域经济发展的发动机，对支撑其产业发展的规划与建筑的需求非常之高。我们可以看到，城市的功能与更新，涉及整个城市的方方面面，要照顾不同的需求。抛开规划、设计、建造等技术层面的关系，从组织的角度讲，旧城改造就是一件关乎民生的大事。截止2014年底，中国的城镇化率为53%，预计到本世纪中叶将达到75%。除了那些新建的小城镇和开发区，原来的城市也要求不断的进行规划与建设以适应新的城市发展需求，这其中涉及旧城改造的方面就非常多。就我国一、二线大城市而言，其旧城区普遍显现住宅狭窄、房屋失修、布局错乱、公共设施缺乏、地下管线老化、交通线路紊乱等缺点，给旧城区居民的日常生活带来困扰。对于居住小区而言，这其中除了合理的布局以外，房屋建筑功能的加强显得尤为重要，这引起老百姓普遍非常关注[1]。因而老百姓参与其中保持了很高积极性。旧城改造房屋拆迁过程中，政府是必不可少的重要角色，如何利用有效的公共政策将房屋拆迁进行有利的引导，是值得思考的问题，下面以成都曹家巷拆迁模式为例，引出对公共视角下旧城改造房屋拆迁的思变。

一、曹家巷旧城改造中房屋拆迁现状分析

曹家巷位于成都市中心北一环内，无论是交通还是通达度，具有极佳的地理区位优势，占地约120亩，共3542户家庭，约14500人生活在里面。然而多年来，曹家巷内部的整体居住环境确令人堪忧。早在2000年初曹家巷所在区政府就组织过对片区进行系统改造的调研工作但由于该片区人口众多，且需要改造的项目繁多，工程造价过高，如果投资难以回收成本，所以很多投资者都止步于此。因此，曹家巷的旧城改造一直迟迟未动，直到2012年2月，“北改”工程的启动使得该片区的改造看到了希望。这一工程的规划决策，全面体现了公众参与的基本理念，也是全新的旧城拆迁改造运行模式，即如何改由政府制定，改不改由群众举手表决。这种旧城改造的模式是以群众自治的方式进行的，我们简称为“自治改造”。

自治改造模式是由群众进行前期的决策的模式，主要通过群众内部的宣传协调来达到推行拆迁改造实施的目的。与单纯政府、企业主导的拆迁模式不同，推动改造进行的主体是群众，公众参与的程度非常之高。与商业开发、公共服务等改造项目不同，曹家巷改造的目的主要是为了改善居住环境、提高住房质量、完善建筑功能和增加市政实施。城市政府提供改造的规划方案指导，方案的设计充分考虑群众的意愿。这其中的信息反馈渠道是自造委，它的作用还有组织宣传协调工作和对改造进行监督。

总的来讲，自治改造模式的实施步骤一共分为五步，第一步：曹家巷的居民以投票形式选举出最具代表性的居民，组成曹家巷居民自治改造委员会服务于整个片区的改造工作；第二步：自改委的成员通过调研，与群众充分沟通，得到待改造的群众的诉求与意愿；第三步：以群众的意愿为根据，制定拆迁、安置、返迁方案，并请有资质的项目公司制定规划相关方案，然后报省、市政府批准；第四步：批准以后，自改委必须得到与改造方案相关的每一户的同意，即100%的住户完全签署以后才能组织实施改造；第五步：实施改造完成，自改委组织居民返迁新的曹家巷居住区。

二、成都曹家巷自治模拟拆迁模式问题分析

（一）曹家巷自治改造模式同政府主导模式的对比

曹家巷案例的实践中可以看出，自治改造模式是以居民自愿提出房屋改造为基础，政府部门在这个过程中，只是提出协助，按照居民的意愿帮助其完成改造。政府在宏观上只是起到一个总体控制和指导作用，因而这种拆迁模式是能最大程度的避免因为房屋拆迁同居民的直接矛盾[2]。在新型城镇化发展的要求下，这种拆迁模式有值得推广和借鉴的地方。

通过上表的对比，阐明了政府主导模式与曹家巷自治改造模式的不同点，如：前者中政府全程参与并起主导作用，后者中政府起辅助作用；前者是政府直接征收规划土地后，对规划范围内的房屋进行改造，后者是预先规划，提出规划远景和实施细则，然后等待居民申请之后才加以改造；前者拆迁补偿安置方案是由政府部门按照相关规定一手制定，后者体现公众参与，能最大程度的满足居民的补偿需求。从上表中可以看出，无论是政府与民居角色的变化、拆迁程序、手段、运作机制、机构还是根本原则都有很大的不同，朝着民主化的方向发展，极大程度的提高了公众参与程度，将曹家巷被拆迁人的主导地位大幅提升。但由于被拆迁人是复杂群体的集合，掺杂不同的利益诉求，拆迁政策的刚性不能很好的处理这种复杂性以至于问题颇多。

（二）新模式运行中出现的问题

首先，被拆迁者反映不同利益诉求，达成统一需要自改委付出极大的协调努力。其一，被拆迁者的认知水平和利益诉求不一致，在决策过程中难以达成一致性政策，给公共政策的出台造成很大的阻碍。有的被拆迁者认为拆迁后的房屋户型设计不合理，提出自己的要求，比如需要从一套一的户型改为一套二，而迫于户型面积的大小限定无法实现。有一些待改善者和商品房住户，产权不清或无产权商户要求得到商铺补偿。有一些被拆迁者以前在路边搭棚占地经商，现在要求补偿一间商铺。其二，对于拆迁补偿“一把尺子量到底”的原则，“尺子”本身并不明晰，使得不同被拆迁人理解不一。由于被拆迁者原有房屋面积不同，由小补到大的积极踊跃，而本来就很大的，却因为没有得到更大的房屋面积补偿闹情绪。这样的情况，致使被拆迁者在这部补偿单一化使得矛盾难以调和。加上被拆迁者的利益诉求不一致，这两点构成了对公共政策通过并执行的障碍，如何突破这个障碍成为公共政策有效率地落实的关键[3]。

其次，群众在协商过程中，存在违法行，商业性拆迁，问题种种，相关法律法规欠缺。自治改造模式有着不同的运作方式，但这种让群众去做群众的工作过程中，在法律法规层面缺少相应的支持，存在自改委员在做群众工作时行为不规范的情况。协商结果满足100%的拆迁意向，但拆迁意愿书不完全受法律保护。一旦发生纠纷，后果不堪设想。为此，国家和地方政府应该法律层面上对自治改造中的行为规范逐步完善，特别是一些涉及公民人身安全的行为进行妥善的立法保护[4]。

最后，“双百”原则：100%签约，100天完成签约，完美主义难以达成。一项公共政策的落实要兼顾效率和公平，100%签约代表了所有被拆迁者都同意拆迁，达到最公平的效果，而规定在100天完成签约代表了整个决策过程富有很高的效率。然而，效率与公平在决策的过程中往往是此消彼长的情况。要100%签约，就必然要花大量的时间去协商和做被拆迁者的工作，100天的时间就难以保证；要100天完成，而时间的紧迫性难以所有的被拆迁者都达到签约的目的。

三、完善曹家巷自治改造拆迁模式的对策

（一）完善自治改造委员会工作机制

在自治改造模式中，自改委在居民内部负责对整个被拆迁群体进行调研，代表居民向城市人民政府传达合理诉求，并代表居民同相关项目公司达成委托协议。自治改造委员会并非不是法人，不能够独立承担相应的民事责任。这种一部分群众去做另一部分群众工作的模式虽然很多地方更容易沟通，但毕竟群众个体之间利益不同，认知水平不一致，加上群众之间很多行为缺乏相应的法律和规范的约束，同时存在着一些不可避免的不良后果。比如很多居民在不愿意拆迁的时候，群众就会找到他们去上班的单位谈话。在谈判的时候，逼着别人不准走，必须要谈出一个结果，还有强行限制他人人身自由等情况出现。所以自改委在做群众工作的同时，要有一定的法律意识，需要建立一套科学合理的工作机制，规范自己的行为。因而，政府除了明确自改委相应权利与义务，通过相关部门的指导帮助其制定相应的行为准则与规范[5]。

（二）健全自治改造拆迁模式的法律法规，完善拆迁配套政策

自治改造拆迁模式是以往模式上一次全新的尝试，它在操作层面上具有很强的适用性，可是缺乏相关法规的规范与支持。一旦发生纠纷，后果不堪设想。为此，对于这种模式的立法规范与保护是下一步需要采取的措施。首先，将基于公共利益与商业利益的改造加以区分，划定房屋拆迁的具体执行区间[6]。这种区间的界定可以从根本上划定国家征收的范围。而法院在办理这种涉及公共利益和商业利益的房屋拆迁具体审理案件时才有充分的依据。当国家征收制度的具体涵义和操作规程明确，才有利于建立公民房屋所有的财产权保护制度。其次，要鲜明地划分出政府在拆迁中的作用与角色[7]。最后，在曹家巷案例中，虽然政府帮助曹家巷的居民改善居住状况，不能忽略确保补偿标准合理性。

（三）“双百”原则透视公共政策的效率与公平

“双百”原则是指100%签约，100天完成签约。这种过于绝对的原则将效率与公平的矛盾显化。以公共政策的角度来讲，任何绝对的原则无疑是失去效率的缘由，效率与公平必须是统筹兼顾地统一于公共利益之中。强调绝对的公平，失去效率，是对公共利益的莫大损害。二者的统一机制需建立在动态平衡机制之上，从公共政策的角度出发，建立起一种统一和谐的机制才有利于解决公平和效率的矛盾[8]。这种动态平衡机制的运行如同一个旋转的陀螺，当它旋转则呈现出两端收缩变小，中部膨胀的现象，这就是效率与公平的良性互动达到的平衡。这一陀螺原理解释了正确处理公平和效率的关系是发挥公共政策的激励、协调、约束功能的关键。其中，激励功能加速旋转提高效率，约束功能收紧两极实现公平，调节功能膨胀中部实现平衡。因此，在曹家巷旧城改造房屋拆迁的过程中，“双百”原则显然不能很好的处理效率与公平的矛盾。

而事实上，到100天期满，仍然有27户居民不签约。这使得签约期被迫延长一个月之久。过后，陆续有15户原本不肯签约的居民改变了决定，使得99.6%的居民签约。这说明要兼顾公平必然要以失去效率为代价，但毕竟大多数被拆迁者等待着拆迁后改善居住的愿望是强烈的，不能因为小部分不愿意拆迁的人就搁置了大部分人的需求。最后，有12户没有签约，但他们都集中在马鞍南苑的商品楼房里。为此，政府在自改委的建议下决定保留这栋楼房，从而使得其他地方的项目能够按时开始。这样的做法，无疑是对没有签约的居民个体权利的尊重，同时保证了大多数人要求改造的愿望，在坚持“一把尺子量到底”的原则下，将效率与公平合理的统一于公共利益之中。

四、总结

面临旧城改造房屋拆迁的问题，公共政策视角下的公平和效率必须建立在动态平衡的基础上。新的模式出现，伴随的相关法律法规应该完善，才能使其在不背离新型城镇化要求的前提下有效运行。就效率与公平这对矛盾而言，应该统一于以人为本、和谐发展的原则之中。要效率还是要公平，如何兼顾二者，其前提是二者带来的价值大小，都基于公共政策对于效率和公平的价值判断。社会进步、经济发展伴随着城市的变迁，他们也不断丰富着效率与公平的价值内涵。因而，公共政策的决策是一个动态的、历史的过程，不是一蹴而就的，拆迁模式也只有基于我们从人出发的基本理念才能符合这个时代的要求。

参考文献：

〔1〕穆静荣.浅析我国在城市拆迁改造中所存在的问题[J].时代经贸，2012（3）：12-14.

〔2〕罗星佐.有动员无组织：熟人社会中的集体行动——对一起农村群体事件的分析[J].江苏行政学院学报，2013（5）：66-72.

〔3〕刘东亮.拆迁乱象的根源分析与制度重整[J].中国法学，2013（8）：136-148.

〔4〕鲍海君.拆迁危机的制度根源及其对策[J].武汉大学学报，2009（11）：6-9.

〔5〕陈中强.成都阳光拆迀模式的形成及特点[J].中国房地产，2011（2）：77-78.

〔6〕宋双.司法强制搬迁执行立法问题研究[J]..东北师大学报（哲学社会科学版），2015（2）：31-35.

〔7〕彭小兵，谭亚.城市拆迁中的利益冲突与公共利益界定——方法与路径[J].公共管理学报，2009，6（2）：76-84.

〔8〕[美]阿瑟·奥肯.平等与效率[M].北京：华夏出版社，1999.

（责任编辑 徐阳）