社群主义视角下社区组织参与治理的困境分析

赵芳芳

摘 要：重心下移、资源下沉、权力下放成为社会治理发展的趋势，社区治理在整个社会治理体系中的地位日益凸显并被不断提升。但是，目前社区组织种类数量相对较少，居民“原子化存在”问题依然突出；社区组织服务功能不健全，与居民需求之间存在结构性矛盾；社区组织参与治理实践经验缺乏，公共服务能力有待加强。公民参与已经成为社会治理创新的重要课题，社区组织作为参与治理的主要载体，应着力思考和解决以上问题，在社区治理和公共服务等方面扮演更重要的角色。

关键词：社群主义；社区组织；参与治理；困境；社会治理创新

中图分类号：C36 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）02-0190-02

随着我国经济快速转型发展，“社会年变化率”增大，社会结构变迁加速，公民权利意识与利益诉求日益增长，必然要求社会治理体制机制做出相应的调整和创新，以适应“变化社会”中新“结构因子”的新诉求，实现治理制度化程度与公民参与热情之间的平衡。因此，创新社会治理，推动社会治理走向法治化、民主化、科学化、制度化、规范化及程序化，成为我国公共行政和公共治理领域的一个重要课题，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。社区作为社会治理的基层单位，在公共价值、规范和共同情感等方面有着天然的优势，其治理水平关系到我国社会治理的基础，其重要地位日益凸现，并被国家从改革层面自上而下不断提升。社群主义关于“公民教育”“共同合作”以及“公民参与”等方面的理念和主张，与当下我国正在进行的社会治理创新及社区参与治理有着相似的价值追求，它所倡导的一些做法及西方国家所经历的成功实践，可以为我们今天的改革创新和参与治理提供很多有益的启示。

一、新常态下社区治理地位不断提升，亟须社区组织发挥更大作用

随着我国经济社会持续深化改革与发展，社会流动与利益分化加剧，社会矛盾和冲突凸显，尤其是群体事件已成为影响我国和谐社会建设的制约因素，过去那种“国家—社会”互动关系的简单二元结构逐渐解体，“公民社会”逐渐发育，以“国家—社会组织—公民”为代表的三元甚至多元互动关系模式逐渐确立并得到长足发展。这一转型必然要求政府社会治理价值和方法的转变，党的十八大报告提出，要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，强调要引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要从各层次各领域扩大公民有序政治参与，强调鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动，要激发社会组织活力，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要建立健全社会组织参与社会事务、维护公共利益、救助困难群众、帮教特殊人群、预防违法犯罪的机制和制度化渠道、发挥社会组织对其成员的行为导引、规则约束、权益维护作用。由此可见，在“协同”“参与”“服务”等一系列“社会治理创新”话语体系下，重心下移、资源下沉、权力下放成为社会治理创新发展的趋势，社区治理在整个国家社会治理中的地位日益凸显并被不断提升。

通过构建社区参与式治理模式来推动社会治理创新是一种自下而上的、体现自治精神的治理方式，是一种低成本的治理方式，也是一种适应现代民主要求的治理方式。社会治理的内容，尤其是医疗、卫生、治安、就业、教育和娱乐等都是需要以社区为依托进行的。作为一种结社形式的社区，是社会治理的一个起点，在公民参与公共政策制定、自主治理公共事务、解决公共问题和提供公共服务等方面发挥着越来越大的作用。同时，良好的社区治理秩序关系到和谐社会的构建，优化和提升社区治理无疑是推进社会治理创新的一个有力抓手，因此社区治理是社会治理的着力点和落脚点。

二、社区组织种类数量相对较少，居民“原子化存在”问题依然突出

正如社群主义所倡导和预料的那样，社团在当今社区治理和公共服务提供中扮演着越来越重要的角色。政府与市场之间会形成一个空隙，是政府不便做而企业又不愿做的地带，非营利组织可以填补这个空隙。比如，美国非营利组织非常发达，统计数据显示，2014年美国有150万个免税的非营利组织为医疗健康、教育、人力资源、文化等提供服务[1]，有效满足了公民参与和公共服务需求。从纵向发展来看，我国社会组织无论是在数量还是种类上都得到长足的发展。截至2015年底，在各级民政部门登记的社会组织共有661 861个，其中民办非企业单位329 122个，另外还有4 762个基金会和327 977个社会团体[2]，社会组织在参与社会治理、促进经济发展、提供公共服务、繁荣社会事业等方面发挥了积极作用，成为我国社会主义现代化建设的重要力量。但从横向对比来看，我国与美国在社会组织发育等方面还存在较大差距。美国社团组织数量众多、种类健全，包括互助组织、宗教组织以及公共和私人慈善组织等，承担了大量的医疗、卫生等社区服务。我国社群发育较晚，在数量、种类和结构上都存在较大不足，难以发挥“公民社会”组织和服务的优势。这其中一个重要制约因素是当前对社会组织发展的支持系统还不成熟，大多数省市在支持社会组织发展方面缺乏制度的整体设计[3]。随着我国经济社会快速发展，社区居民对参与治理、公共服务方面的需求必将更加突出，对社群组织发育现状提出了严峻挑战。尤其是我国人口数量众多，社区居民“原子化”存在的状态依然没有得到根本性的转变，社区组织化程度与居民组织需求之间的矛盾更加凸显。

三、社区组织服务功能不健全，与居民需求之间存在结构性矛盾

除了克服社区居民原子化的存在、组织动员居民参与社区治理不足，邻里组织、互助组织、慈善服务组织和志愿者服务等在社区服务方面具有灵活高效的优势，可以为社区居民提供便捷有效的信息和救助等服务，这就是社群主义所主张的培育公民“公共精神”，以互利互助和社团的形式为公众提供便利和联系。目前我国这种社团形式的“公共精神”尚未得到培育，在政府和市场力量不足的情况下，进一步加剧了居民对社区服务需求的矛盾。例如，目前我国社区教育中对少儿教育的需求增大，但与家長急切的心理和需求相比，少儿教育的供给却存在“结构性不足”和“功能性不足”，地方政府财力紧张而无暇顾及，市场收费较高、排他性较强。从社群主义的角度来看，我国具有少儿教育等功能的社区组织较少，经验不足，难以发挥社区组织在提供少儿教育服务上公益性、普遍性和灵活性的优势，难以像美国社区那样通过公益性的志愿者组织、邻里组织、托儿院等达成这一目标。在社区就业服务方面，美国等西方国家通过就业指导和培训组织、协会、俱乐部、中介组织等社团的参与来为居民就业提供各种信息和服务，从群众自治的层面发挥了社团参与社会治理的功能；我国社区居民对就业和创业相关信息、咨询和培训等服务需求也在不断增加，而社区组织在此方面的参与和服务工作与居民需求之间存在较大差距，也反映出政府相关部门和社区组织职能的缺位，说明我国社区组织在种类和功能等方面与社区治理和居民公共服务需求之间存在结构性矛盾。如何找准痛点、解决矛盾，既是满足社区治理和居民利益的需要，也是社区组织明确角色定位和可持续发展的需要。

四、社区组织参与治理实践经验缺乏，公共服务能力有待加强

公共服务理论研究者们都倾向于这样一个事实：社区治安违法案件中，居民积极参与配合会帮助警察顺利破案。社群主义也是基于这种理念，强调社团在社区治理和服务中的重要性。随着我国经济社会发展及文化生活丰富，社区事务的数量和内容不断增加，社区居民对社区治理和公共服务的期望与要求不断上升，因此对社区组织的发展及相应功能的完善提出了更高更多的现实需求。但长期受我国“管制型”行政体制及“顺民型”公民文化的制约，社区组织在处理与政府部门、社区居民之间的关系上还存在自主性不足、群众认同度不高等问题，“行政化”倾向明显，从而导致了社区组织成了政府部门的“一条腿”，“准行政”事务居多，而组织居民参与治理和提供公共服务方面实践经验不足。虽然近年来我国社会组织在数量上得到长足的发展，在社会治理和公共事务中发挥了一定的作用，但是在社会治理中的实质性参与不足，在社会参与中并未实现真正的平等[4]。以社区治安为例，在依法治国基本方略下，我国社会治安整治活动取得良好的效果，从整体上保证了社会秩序和稳定。然而在政府部门宏观控制的社会治安环境之外，家庭及周围环境的维护却不是政府的优势所在，需要相关社区组织发挥调解功能，诸如邻里矛盾、家庭暴力、婆媳关系等。但当前的现实情况表明，我国的社区组织在家庭及周围环境的维护方面还处于自发和盲目的空白状态，社区居民对此需求较大，对社区组织提供相应服务有所期望。社区组织需要不断明确自身定位，协助政府部门参与治理，而非争当政府的“办事员”，需要不断在参与治理的实践中积累工作经验，提高参与治理和公共服务能力。

参考文献：

[1] 袁晓江.美国洛杉矶地方政府职能探析与借鉴[J].行政管理改革，2015，（4）：78-79.

[2] 潘跃.民政部门登记社会组织共661 861个[N].人民日报，2016-04-15（4）.

[3] 杨丽，赵小平，游斐.社会组织参与社会治理：理论、问题与政策选择[J].北京师范大学学报：社会科学版，2015，（6）：9.

[4] 郭风英.社会组织参与社会治理的责任与困境[J].云南行政学院学报，2015，（4）：158-159.

[责任编辑 杜 娟]