公私合作（PPP）模式在我国实践中的问题及其对策研究

2017-03-21郭英华崔莹莹

经济研究导刊 2017年2期

关键词：中国

郭英华++崔莹莹

摘要：公私合作（PPP）模式在国际上很早就已经出现，但1992年才正式将其概念定义并采用。公私合作（PPP）模式在美国、加拿大、欧盟和日本等国家逐渐发展并推广，联合国、世界银行、OECD等国际组织亦将公私合作模式的理念和实践经验在全球范围内大力推行倡导。该模式在我国的道路、交通、医疗、水电气等公用事业各方面亦发挥了巨大的作用，促进了我国公用事业的发展。然而，在公私合作模式运用过程中政府角色不明确、私营垄断、风险分担不合理、主体义务不明确、法律稀缺等问题也逐渐显现出来。比照国外公私合作模式的发展，完善我国公私合作模式，健全法律框架，合理风险分担，明确主体义务，促进公私合作模式良性发展势在必行。

关键词：公私合作模式；实践问题；中国

中图分类号：F294.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）02-0044-04

一、公私合作（PPP）模式的兴起与发展

公私合作（PPP）模式（以下简称PPP模式），其全称为Public Private Partnership，是在公共事业服务方式中，除国家公共部门供给、市场供给或第三方供给这三种供给方式外，另一种非常重要的公共产品供给方式。在20世纪70年代末，西方各国普遍面临财政压力，传统官僚体制低效以及回应公众能力降低等一系列内部问题不断出现，一些理论研究者开始正视西方国家政府管理的弊端，提出“新公共管理”等理论主张，PPP模式理论基础产生并逐渐成熟，将私人部门的资本和管理技术引入，并在公共基础设施的建设中发挥重要作用。

英国是最早正式采用PPP模式的国家。20世纪90年代，英国政府率先启动了鼓励私人投资行动计划，全力推动PPP模式在公路、医院、学校、监狱、供水、污水處理、能源供应、电信和运输、公有住房等各个领域应用，目前交通运输领域的项目最多，其次是卫生、国防以及教育领域。随后，越来越多的国家也开始广泛采用PPP模式。例如，智利在国家平衡基础设施投资和公用事业急需改善的背景下启用PPP模式，该模式的运用提高了智力基础设施现代化程度，并使其获得充足的资金投资到社会发展计划中；葡萄牙于1997年启动PPP模式，并将其应用在公路网的建设上，使葡萄牙公路工程发展迅速。此外，葡萄牙还将PPP模式应用到医院的建设和运营、修建铁路和城市地铁。巴西则于2004年12月才通过“公私合营（PPP）模式”法案，该法对国家管理部门执行PPP模式下的工程招投标和签订工程合同做出了具体的规定。同时巴西当时还将已经列入2004—2007年四年发展规划中的23项公路、铁路、港口和灌溉工程作为PPP模式的首批招标项目，总投资达130.67亿雷亚尔。

各国对PPP模式的定义有一定区别。加拿大PPP国家委员会将PPP定义为公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系，建立在双方各自经验的基础上，通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制，最好地满足事先清晰界定的公共需求；美国PPP国家委员会认为PPP是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公用物品提供方式，它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求；欧盟委员会则将其定义为公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务。从各国或组织对PPP模式的定义来看，可以将其定义分为广义的和狭义的两种。广义上看PPP模式，是指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，是一系列项目融资模式的总称；狭义的PPP模式则更加强调合作过程中的风险分担机制和价值增值。

纵观实践的发展，PPP模式从本质上看是国家公共部门为提高公共事业运作绩效而采取的新的尝试，通过引入私有资本和私有管理技术，并与私立部门建立长期合作关系，以促进完善公共事业的长期顺利发展。为了适应社会公共事业发展多样化需求，PPP模式包含ROT、TOT、BTOT、BOT、BOO等多种合作方式，其中私人部门参与的程度越大，所要承担的风险也越大。PPP模式发展至今突显了其具备的优势，不但有利于在公共事业中引用非公有资本的先进技术和管理经验，还可以更好地为社会和公共利益服务；PPP模式的实施运用要求私人部门与公共部门在合同定力之初就有交流和接触，这既利于节约实施费用又有利于节省准备时间，从而减少公共产品或服务在市场中的价格等等。因此，引用PPP模式在我国公共服务事业中发展是有其可行性的。

二、公私合作（PPP）模式在我国的适用

目前为止，我国已经在多数领域对PPP模式进行了很多有益的尝试，如BOT、TOT等方式在我国基础设施建设方面已经得到了较为熟练的应用。我国香港对于PPP模式的运用经验也极为丰富，从红■海底隧道到大榄隧道，再到大陆人所熟悉的香港迪斯尼公园，都是香港运用PPP模式的项目。我国财政部财政科学研究所在2011年也已在保障房的PPP模式方面做过一些初步的探讨，并在2013年底对基础设施建设方面进行PPP模式的全面推广。目前，财政部正在从制度、机构、项目和能力建设等多方面着手，开始大力推广PPP模式。

在新形势下大力推广运用PPP模式，是支持新型城镇化建设的重要手段，是改进政府公共服务的重要举措，也是建立现代财政制度的内在要求。PPP模式作为一种新型的项目融资模式，可以使民营资本更多更积极参与到项目活动中，从而使项目活动能够提高效率降低风险；PPP模式还可以在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下，提高城市公共事业服务质量。然而，PPP模式在我国运用不断趋于娴熟的过程中，也带来了诸多问题。

1.政府的主导地位增加了公私合作的变数

私营企业通过PPP模式参与到公共事业项目中后，政府和私营企业之间成为一种合同关系，该合同作用的发挥关键在于缔约双方对这种合同可执行性的认可度。政府在这种PPP模式项目合作过程中由服务直接提供者变成了决策者、合作者和规制者，同时政府又是根据法律对合作各方进行规制的执法者。PPP模式参与者之间的双重关系使得私营部门在跟政府部门进行合作的过程中处于相对弱势地位，政府对私营合作伙伴选择具有主导作用。

由于政府在PPP模式中起着主导作用，因此政府与私营部门订立的合作协议能否从始至终有效执行和遵守，受地方政府换届、中央和地方政策的冲突、市场环境变化等因素的影响变数很大。在很多早期的PPP模式项目中，缺乏资金的政府和缺乏项目的私营部门很容易达成合作协议，但却事先并未进行充分的可行性研究和市场预测，协议中订立的服务购买价格和购买量等关键问题也没有完全建立在风险分担、公平合理的基础之上。因而，当政府部门发生变动，政策连续性无法维持的情况下，政府难以兑现协议中各种承诺的风险，为PPP模式项目的成功完成带来了极大的风险变数。

2.公私合作蜕变为私营垄断将限制竞争

在我国，由于公共服务行业长期采用区域性垂直一体化结构，地方管理部门所属企业对公共事业服务项目的整个运行过程包括生产、销售、运输等环节，在其所属区域内享有极大的独家垄断经营权。

面对这一现象，各地方政府将某个公共事业项目运用的全程全部移交给私营部门，特别是其全部运作，即将垄断环节捆绑销售。这一做法虽然可以降低交易成本，但是在一个垄断企业拥有垂直一体化的优势、潜在竞争进入产额又必须运用其网络的状况下，特许经营权获得者采取抵制或者歧视的政策，阻止其他进入者，也就不可能吸引竞争者进入，实现公平竞争。因此，应当避免政府部门或者私营企业以公私合作为借口形成新的垄断来侵害公共利益。

3.合同订立时风险分担结构不合理

风险分担结构的合理性往往决定着PPP项目合同运作的顺利成功。由于急需经济的发展，我国政府部门往往注重于吸引外资，筹建公私合作项目，而忽视了公私合作项目立项时所必须面对的风险分担问题，这也是现下许多公私合作案例多数以失败告终的原因。

风险分担在PPP項目合同履行过程中起着关键性的作用。一项PPP项目，之所以吸引私人资金的注入，就在于其利益对双方主体的可观性，而利益的多少取决于风险分担的合理性。政府部门、私人企业等相关主体只有在订立合同时更加注重项目的风险分担结构，才能使PPP项目更具有可操作性，合同的履行才能更接近于成功。

4.轻视市场引入主体标准及主体义务

在PPP项目实施的过程中，私人部门是主要的实施主体，但是大量实践案例表明，私人部门的综合能力和社会责任能力还存在诸多问题。因此，在进行市场引入机制的时候，应当着重注意私人部门的主体资格，如企业的综合能力、资金流动、设备置用状态等等。

另外，在PPP项目实施过程中还存在主体义务承担不足的问题。这多体现于政府公共部门过于急求短期化的成功，超越法律政策权限或自身的承受能力，授予私人部门过多的权力导致的。如2000年因污水排入松花江而轰动一时的“汇津事件”，这与公共部门没有充分考虑长期合作带来的压力而拖欠污水处理费有着重大的关系。同时，私人部门对自身社会责任的轻视，也是导致PPP项目合作失败的原因之一。双方主体对自身义务的轻视，直接导致的是公共利益的巨大受损。

5.法律规范及严格监管的稀缺

我国目前关于公私合作的立法有建设部的《市政公用事业特许经营管理办法》，以及在其后陆续设立的各地方政府部门的管理规定，另外在一些基本法律如《中华人民共和国商业银行法》等也有涉及，但是其对于国内民间投资的促进力度与外国投资相比有着明显的不足，并且在范围和深度上缺乏号召力，同时也缺少得力的举措和有力的鼓励措施相配备。同时，在法律规范上，我国也相对缺乏国家级法律法规的规范，多数为部委级、地方政府级的相关规章。这种立法现状不仅不利于我国对PPP模式的统一管理，而且还增加了对PPP模式的立法费用和精力，甚至还会出现立法矛盾，加大司法审判的难度。

在对PPP项目实施的全过程中，我国对于公众参与的重视程度与国外相比也较弱。PPP项目直接关系到国家公共利益，其实施的成败结果最后的承担者是社会公众，但是我国公众参与PPP项目的渠道却甚少。除对PPP项目实施社会监督，还需要司法监督、立法监督、业内监督等等监督机制的加强。因此，建立严格有效的监督管理机制对促进我国PPP模式的健康发展是十分必要的。

三、公私合作（PPP）模式在我国的完善

1.建立健全我国公私合作（PPP）模式法律框架

针对PPP模式在实践中的问题，结合我国国情，除制定一些单项立法和地方法规之外，还需要国家统一法律的规范。现行的关于PPP模式的相关立法多为单项立法和地方法规，这些立法虽然能够最大限度地有效解决一些特殊问题，但是由于该种立法过多，导致相同问题不同解决的杂乱现象，不但加大了立法的费用和精力，还使得法律的权威性在公众眼里大打折扣。因此，制定一部国家统一的高位阶的法律规范对于统一管理PPP模式运行，完善PPP模式法律框架是极为必要的。韩国、日本、菲律宾、巴西等国都采用了国家统一立法的方式，这也证明了这一方式有其可行性。在法律框架完善的同时，政府政策也要同步进行。一方面，要通过制定完善的政策，实现相应法律法规、政策制度之间的协调一致；另一方面，在公私合作过程中出现各种新问题、新情况时，由于法律的滞后性不能及时调整，政府政策则可以为此提供政策依据。而这就要求政府要分清自身角色，其在合作过程中的各项决策应遵循经济规律，并满足社会公平的要求；规制机构的设置和规制行为的依据必须以法律为基础，保证公私合作过程中双方在法律上的公平和平等。另外，除考虑我国国情外，还应当考虑国际PPP模式的立法情况，将PPP模式运行的国际惯例合理引用到我国的法律体系之中，做到与国际化接轨，以更有利地促进我国PPP模式的良性发展。

当然，在有效的法律规制框架体系下，亦需要相应的监督管理机制加以配合。良好的监管机制，不但要将PPP项目的执行者——私人部门严格监督，同时还要将PPP项目的最终支持者——公共部门也纳入监管范围之内。PPP项目的可持续性需要政府部门保证私人企业资产的安全性、可得利润的合理性，这就要求利益双方都进入监督管理的过程中，以督促双方主体正确行使权力，积极履行义务，这样才能使得PPP项目的实施顺利成功。

2.明确公私合作（PPP）模式主体资格及其权利义务

由于PPP模式所参与的项目多为公共事业管理，因此，在订立合同前政府公共部门应当明确私人部门的主体资格，防止PPP项目在实施过程中由于主体资格的不适格导致项目实施的落空，这也会使得公共部门甚至公共事业的发展得不到公众满意的评价。根据不同项目，私人部门主体资格的考量因素也有所不同，但在宏观方面所需具备的条件大致相同，如稳定的资本基础、先进的专业技术、完备的组织体系、完整的配套设施、良好的社会信誉等等。另一方面，公共部门亦要审查自身资格是否适当，不能超越权限与第三方订立PPP项目合同，因为其危害后果将是导致风险负担全加于私人部门，不利于PPP项目的可持续性发展，更不利于公共利益的保护。

在PPP项目实施的过程中，双方主体在有效行使自己的权利的同时，还应当注重自身所承担的义务。在享有权利方面，着重要强调的是私人部门的权利，而这其中最基本、最重要的权利是私人部门的特许经营权。私人部门所享有的特许经营权包括收益权、转让权、受补偿权和请求帮助权，这些权利有助于私人企业在项目合作过程中保障资本和利益的安全性。但为了项目的可持续进行和公共利益的保护，对私人部门的特许经营权还须进行一定的限制，如权利处分的限制、市场垄断的限制和自由定价的限制等等。在主体承担义务方面，对双方主体的义务应当明确，尤其是对于政府公共部门的义务。比如，政府公共部门应当承担订立合同时的审慎义务；因过错变更或解除合同后的补偿义务；提供协助并保障私主体权益的义务等等。而私人部门也应注意相应的义务，如订立合同时的诚实义务、公平提供服务的义务、保持持续经营的义务、接受监督的义务等等。

3.对公私合作（PPP）模式的准确适用与风险防范

在充分了解PPP模式的特性和优劣势基础上，要准确把握PPP模式的适用范围和适用方法，使其在我国得到合理优化的适用。在新型城镇化不断推广的情况下，PPP模式的外延在中国得到了无限延伸，最为典型的就是片区开发。然而，PPP模式的推陈出新固然是好的，但与此同时应当特别慎重，应当立足于PPP模式的本质特征，搭建合理的项目结构，构建稳定长久的公私合作关系。PPP模式项目因投资大、周期长、牵涉公共利益，有一定的准入门槛，对地方政府和私营部门的合作能力、财政能力和专业技术能力有很高的要求。如果政府和私营部门合作双方不能就PPP模式项目的合作协议达成充分的一致，也没有审慎考察对方的项目经验能力和履约能力，就极有可能使项目陷入僵化的局面。一项成功的PPP模式项目极度需要扎实、全面的前期工作，特别是财务测算和协议文本准备。因此，只有通过前期工作理清项目全部、确定能实现各方共赢的条件，才能使协议谈判和签署阶段顺利完成，分配项目风险、分担责任权利，从而为项目长期、稳定有效运行打下坚实基础。

我国的PPP模式还处于初步实践的阶段，在实践过程中需要充分了解PPP模式的特性和内在逻辑，充分认识PPP模式的难度和复杂性，因此，在实施各类PPP模式项目的过程中，既要为PPP模式项目铺好前行的道路，也要为PPP模式所带来的风险做好充分的准备。我们应当意识到，这样一种新型模式的存在往往是优势与风险并存的，我们在利用好其优势的同时，也要做好风险防范工作。

PPP模式不是一种具体的公共部门与私人部门的合作模式，而是一种总的概括性的原则、理念，其包含多种不同的公共部门与私人部门合作方式，而其中的风险分担也因合作方式的不同而不同。PPP模式的具体应用能否得到有效的回报的最重要因素就是风险分担是否合理。PPP模式的适用是一种新的尝试，因此，在政府和私人部门订立合同时不能预见到全部的风险，设计并构架合理的风险分担机制此时就显得尤为重要。政府公共部门和私人部分所要承担的风险各有不同，如公共部门多承担不良政策、政治对立、公众反对等风险，而私人部门则通常承担项目后期设计变更、项目融资风险、项目服务水平等风险。另外，还会有一些难以预测的风险，这就为政府公共部门和私人部门在订立合同时带来了难题。因此，建立科学有效的风险分担机制，避免主观确定风险分担，对PPP项目的顺利实施有着重要作用。

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