农业税取消后乡镇政府职能转变路径分析

袁蕊

摘 要：取消农业税后，作为我国基层政权的乡镇政府职能随之需要作出改变。本文从乡镇政府的职能转变出发，指出农业税取消后乡镇政府职能转变过程中存在的问题，从而找到能优化乡镇政府职能转变的路径。

关键词：农业税；乡镇政府职能；职能转变

一、农业税取消要求乡镇政府职能做出转变

（一）农业税取消后乡镇政府原主要职能丧失存在基础

农业税时代，乡镇政府的中心工作是“催粮派款”和“催耕催种”；农业税取消后，收取农业税这一项本属于乡镇政府重中之重的工作，就此消失。传统的农村管理体制、运行体制和干部思想受到了强烈地冲击，鄉镇政府处于抓经济太难、抓稳定太软、抓服务太弱的迷茫困惑状态，群众需要的服务难满足，出现了行政危机和信任危机。

（二）农业税取消后乡镇政府公共服务职能突出

取消农业税的实质是为了减轻农民负担，但事实上，农业税的免征给地方财政带来了巨大的缺口，加上政府政治利益倾向的损害，配套措施的不及时跟进，严重的加重了农民的隐性负担，进而阻碍了农村公共产品和服务的有效供给。

二、农业税取消后乡镇政府职能转变面临的困境

（一）上级政府的影响

1、遥控指挥，不合实际

我国是单一制集权式国家，上级政府和下级政府处于指导与被指导的地位，地方政府的权力都是中央政府赋予的。在乡镇政府的改革过程中，缺乏一个有效沟通过程，中央政府从全局的角度出发进行总体部署，各个省份根据自己的实际情况制定具体规划，县级政府负责落实，乡镇政府出于被动改革的地位。

2、中央政策“一刀切”

我国地域辽阔，有3万多个乡镇，乡镇之间的经济社会发展情况极不平衡，因此，中央在制定政策的过程中难免出现“一刀切”的状况，这样就会导致一些乡镇政府，甚至是有些县级政府在遵循上级政府统一规划的过程中，为完成政策指标不得不变相地采取相应的对策。因此，对不同情况的乡镇采取相同的政策必然会让一部分乡镇政府不满。

（二）乡镇政府内部的问题

1、机构设置不合理

1998年的政府机构改革第一次提出转变政府职能，直到今天职能转变仍不到位，党政不分、政企不分、政事不分，政府职能还存在“缺位”、“错位”和“越位”，部门之间职能重叠，层次多，或部门结构不合理。除此之外，还有许多机构冗员居高不下，人员超编，冗员增多，政府规模大，行政成本过高。

2、乡镇公务员综合素质不高

公务员的素质的高低在一定程度上制约了农村经济社会的发展，主要表现在：首先，理论修养不足，思想观念落后。由于理论认识不足，传统的“官本位”思想严重，对于政府职能转变的内涵和重要性认识不够，一般还停留在感性认识层面，尚未上升到理性认识；其次，民主政治意识不强。由于受传统政治的影响，许多乡镇干部的官僚主义严重，权力观念错误，对于新兴的政府职能认识不清，公共服务意识尚未完全树立。

3、职能转变缺乏经费保障

根据国家统计局农调队的测算，“在农村税费改革之前，全国乡镇一级每年需要3700亿元才能维持合法生存。若按总支出的70%计算，每年至少也需要指出2590亿元；而资金来源只有750亿元，收支相抵后每年仍相差1840亿元。[6]

这就导致农业税取消后，乡镇政府的财政收入萎缩，支配资金锐减，同时加大了财政支出的压力，从而影响了各级政府的正常运转。

（三）农村社会的阻碍

1、村委会的影响

村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织，乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予知道、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项，村民委员会协助乡、镇人民政府开展工作。

2、农民群众的阻碍

乡村的主体是农民，农民的状况好坏将直接影响乡村治理的成败。由于我国长期封建专制的历史和自给自足的自然经济，使大多数农民的平等意识、民主精神和政治参与的诉求都极其薄弱，而小生产的意识和依附心理却相当浓烈。

三、农业税取消背景下对乡镇政府职能转变路径的维护和优化

（一）加快乡镇政府职能转变

1、适时下放权力，适时引导

乡镇政府的职能转变是一种自上而下的推动，这种动力是外生的，主要是来自中央政府，在很大程度上，乡镇政府是处于改革客体地位的，各级政府尤其是中央政府的政策引导与财政支持就会成为农村政治发展的前提。否则，若没有上一级政府的驱动力，乡镇政府的职能转变只能止于政策这一层面。

2、理顺各级关系，分清责任

各级政府之间有着必然的联系，这就要求各级政府明确自己的角色定位，按照加强基层党组织和政权建设的要求，在保证政令畅通的前提下，通过立法和建立健全各种制度，进一步规范上下级关系，明确上下级的职责范围、权限，保障乡镇政府在法律和制度规定的范围内行使职权，从而增强政府的自主性，改变依附上级的状况，使之能全面落实乡镇的职责权限，进一步完善乡镇职能转变。

（二）加大乡镇政府内部自身的转变力度

1、精简机构，突出宏观管理

一方面，精简乡镇机构。农业税取消后，财政上的困境致使乡镇政府内部的设置和运作必须进行重新构建，提升乡村公益服务水平，还有利于降低行政成本，减轻精简机构带来的压力。另一方面，做好人员清退和精简分流工作。公开、透明分流方案的制定及分流人员名单的确定，根据民主测评结果及其公平、公正、公开的原则，一律实行聘任竞争上岗，接受群众的全程监督。

2、加强学习培训，提高乡镇公务员素质

首先，加强理论学习。通过理论学习，对公务员进行深入的思想政治教育，引导他们在一些重大原则问题上分清是非，划清基本界限，最大限度地调动他们的积极性。其次，坚持“以人为本”观念，增强服务意识。无论是乡镇干部还是普通老百姓，都应该树立民本位观念，坚持“以人为本”。最后，加强职业道德修养，提高职业道德素质。淡化权力思想，对待工作要有耐心和信心，主动、积极地服务于农民、农村、基层，为全面推进新农村建设发展做出贡献。

3、搞活地区经济，规范经济制度

首先，明确政府职责，加大国民收入再分配向农村倾斜的力度。政府作为主体，应当根据事权赋予相应的财权，从而抑制政府“事权下移、财权上移”，增加农民负担的现象。其次，规范转移制度。各级政府应该根据不同地区的人口、经济、政治、社会、文化和自然条件等因素，确定不同的财政转移支付标准，避免平均主义，应当因地而异。最后，发展乡镇经济。乡镇政府应积极推行非农产业发展战略，在原有乡镇企业发展的基础上，引进外资，加大招商引资力度，促进乡镇工业发展；同时发挥区位优势，因地制宜发展农业，形成有地区特色的种植、养殖等产业。

（三）农村社会的管理

1、加强社会管理，维护农村稳定

乡镇政府必须认真贯彻党的路线、方针和政策，执行好上级政府的命令，及时完成上级交给的工作任务。在完善农村义务教育的基础上，尽最大可能帮助那些确实需要帮助的弱势群体。另外，乡镇政府要把维护稳定作为一项重要任务，要推进社会治安综合治理，防范处置突发危机事件，建立健全相关应急机制，确保人民生命财产安全。

2、推进基层民主，促进农村和谐

乡镇政府要积极推动农村基层民主建设，期间政府应该指导而不是干预村民自治，对于各村的村务活动不直接插手，要给村民更大的自主空间，使村民们能够通过制度化的途径，有效控制和监督政府，保證政府对人民负责。

3、合理处理好与村委会的关系

乡镇政府应该合理处理好与村委会的关系，重新转变思想观念，维护村委会自治的权力，并帮助他们更好地实现村民自治。村委会也应该积极配合乡镇政府的工作，在做好本职工作的前提下，努力发展本村委会，力使本村委会跟上政府的整体发展。

结 语

农业税取消不仅需要规范乡镇政府的行为，调整乡镇政府与农民关系的局部改革，而且需要触及国家分配政策和政治体制的整体改革。只有将取消农业税与乡镇政府职能转换紧密结合起来，赋予乡镇政府新的定位，积极推进我国乡镇政府向公共服务型转变，设身处地地为农民考虑，政府才能得到农民真正的认同，这样才更有利于中国梦的实现。

参考文献

[1]钱振明. 乡镇行政运行系统的运行机制及其优化[J].中国行政管理.2000（12）.

[2]金太军. 政府职能梳理与重构[M].广东人民出版社.2002.

[3]吴理财. 治理转型中的乡镇政府——乡镇改革研究[M].华中师范大学.2006.

[4]崔文. 完善农村公共产品供给机制促进新农村建设[J].前沿论坛，2006 （5）.

[5]王丽娅. 对农村公共产品供给制度的研究[J].新农村建设：乡村治理与乡镇政府改革.中国经济出版社.2006.

[6]中国（海南）改革发挥在那研究院. 新农村建设：乡村治理与乡镇政府改革[M].北京.中国经济出版社，2006.