俄罗斯新一轮强力机构改革的争议与逻辑

宋博

在俄罗斯行政体系中，由总统直接管理，在调查、司法或武器使用方面拥有较大权力的政府部门被称作强力机构。一般认为，俄强力机构包括三大系统的政府部门：安全情报系统的联邦安全局、保卫局、对外情报局；军事民防系统的国防部、紧急情况部；内务司法系统的内务部、移民局、药品管制局、侦查委员会、总检察院等。这些强力机构是俄维护国家安全和社会稳定的重要保障，它们的设置与改革关系到俄罗斯的发展走向。

新一轮改革的肇始和方向争议

2016年9月，俄媒体透露了政府拟进行新一轮强力机构改革的消息。根据相关消息，这是一轮旨在强化集中度的大改革，涉及面很广：将在联邦安全局的基础上组建国家安全部，同时整合对外情报局和联邦保卫局的部分机构成立新联邦保卫局。联邦保卫局的其余机构将并入总统办公厅安全局。国家安全部将增加权限，负责查办所有涉及国家利益的涉密案件，有权对其他强力机构进行程序监督，负责所有联邦政府机构的安全问题。侦查委员会将并入总检察院。长期未调整的军事民防系统也有大动作，紧急情况部将被分拆后并入国防部和内务部。

但同年10月，曾长期担任总统办公厅主任的谢尔盖·伊万诺夫明确否认政府有成立国家安全部的计划，并指出，俄强力机构改革的方向是实现情报和反间谍业务的分离，而不是寻求更大的集中度。显然，在强力机构的改革方向上，官方和媒体的观点有很大差异。而2016年底明朗化的俄强力机构调整却呈现出更加复杂的态势：内务司法系统确实得到加强，联邦移民局和联邦药品管制局并入内务部。安全系统则面临更多限制，2016年俄安全机构的预算遭到削减。2017年1月普京总统向国家杜马提交的法律修正案明确限制安全系统工作人员在经商、拥有海外财产及管制药品方面的特权。更复杂的是，2016年4月隶属内务部的内务部队被独立出来，组建了国家近卫军部队。这支拥有30多万官兵和1600余部装甲车辆的部队不再隶属于既有的任何一个强力系统，而是成为普京直接掌控的国安力量。

从拆分到整合的改革历程

俄罗斯有着维持庞大强力机构的历史传统。原苏联国家安全委员会，即闻名世界的克格勃，曾是世界上最强大的强力机构，集情报、边防、保卫、司法、技侦、刑侦和反腐职能于一身。苏联解体以后，新一代俄罗斯政治精英担忧苏共势力可能会借克格勃之躯“卷土重来”，在俄独立伊始即启动对安全系统的改革。这轮改革的思路是将集权式的大部制强力机构拆分成以单一功能为主的局级机构，尤其重点“照顾”庞大的克格勃系统。结果是克格勃被拆分为联邦安全局、对外情报局、联邦保卫局、联邦边防局、联邦通讯和信息局等多个机构。

但随着俄国内民族矛盾的激化和国际形势的变化，这些只有单一功能的强力机构在打击国际恐怖活动和民族分裂势力过程中显得越力不从心。从1999年到2004年，俄境内每年都会发生两起以上致多人死亡的严重恐袭事件，其中莫斯科轴承厂文化宫和别斯兰中学绑架事件更是举世震惊，暴露了俄强力机构配合乏力、保密不足和效率低下等问题。

同时，内务司法与安全情报系统之间的不平衡状态也威胁到俄国内政治稳定。苏联解体时，相对于近乎被肢解的安全系统，以内务部为核心的内务司法系统保持了机构和队伍的稳定。内务部下属的内务部队作为重要军事力量，频繁参与处理俄境内重大冲突，成为政府维持秩序的有力抓手。内务系统官员手中的权力也不断扩大，以至于卷入经济纠纷甚至权力争斗。2000年代初曝光的多起地方官员被杀事件，被媒体披露是内务系统官员介入地方权争所致。内务系统也是当时腐败最严重的机构。为了避受到其干扰，普京当年打击寡头是绕开内务部门，动用联邦税警局和安全局采取行动的。

2002年起，克格勃出身的普京逐渐巩固了自己的总统权力，其对俄强力机构的重新整合也提上议程。2003年至2004年，经过长期酝酿和准备，俄开始第二轮强力机构改革。普京认同克格勃式的组织能力与效率，在改革之初即明确要把现有的强力机构整合进新的国家安全部。同时，为提高案件侦破效率，普京还酝酿整合各个强力机构的刑侦功能，成立联邦调查局。

但由于强力机构长期分立已形成部门利益集团，社会精英对于苏联克格勃的负面感受也一时难消，普京的方案遭到国防部和内务部的强烈抵制，也受到国家杜马议员们的广泛质疑，成立国家安全部和联邦调查局的设想均最終流产。这一轮改革的结果是不完整的：安全系统得到部分集中和加强，联邦安全局兼并了联邦边防局、联邦通讯和信息局，增加了反腐败和打击有组织犯罪的职能。内务系统则受到削弱，内务部解散了腐败缠身的打击有组织犯罪和反腐败局，把消防局移交给紧急情况部，境内户籍和移民管理事务移交给新成立的联邦移民局，毒品打击事务移交给了新成立的联邦药品管制局（该局骨干人员来自打击寡头行动贡献最大的联邦税警局）。改革后，内务系统继续被削弱：2003年和2010年，俄国内掀起两轮主要针对内务系统的反腐行动。2007年，内务部的重案调查权被转给总检察院的侦查委员会，后者在2011年起成为独立机构。第二轮改革虽未实现最高决策者的初衷，但增强了强力部门的行动力和公信度。

维稳与再平衡之间的取舍

梳理俄强力机构改革历程不难看出，有关改革取决于两种因素的变化：安全环境和机构平衡。

安全环境是俄强力机构立足的根本，上轮改革主要推动力便是俄社会对强力机构反恐不力的不满。2014年以来，俄国内安全环境发生很大变化。首先是政治反对派衰落，无法挑战当局。车臣等地区趋于平静，分离势力基本被消灭。其次是俄周边的地缘政治环境急剧恶化，乌克兰危机迫使俄在西部边境部署重兵与西方对峙。第三，俄主动参与叙利亚战事，使自己成为国际恐怖组织重点攻击的对象。在这样的复杂背景下，俄决策者既要保持足够的武装治安力量维护内外两个大局的稳定，又要克制过多投放正规军力的冲动以免过度损耗国力和刺激西方。因此，增强俄准军事武装的实力和灵活度成为合理选择。成立国民近卫军可以利用单列的预算尽快实现装备现代化（目前该军种现代化程度已在俄军队中位列第一），同时还可避开俄相关法律对内务部队不得参与境外军事行动的限制，增强俄在乌克兰和叙利亚开展行动的灵活度。

机构不平衡问题是俄强力机构之间矛盾的根源所在。第二轮改革强化了安全系统，削弱了内务系统。但经过多年累积，安全系统也逐渐陷入权限过大而产生的腐败泥潭，相关案件屡禁不止。联邦安全局官员甚至介入到俄国有资产私有化交易中，利用手中权力打压竞购者。安全系统还曾企图挤压其他强力机构以垄断权力。2015年2月发生的反对派领袖涅姆佐夫遇刺案暴露了安全系统与其他强力部门的矛盾，受到俄舆论广泛指责。因此，安全系统在新一轮改革中成为再平衡的对象，内务部拿回了一些过去被分离出去的机构，集中度和权限重新得到加强，而安全机构的特权则受到了限制，一些出身安全系统的高官（如总统办公厅主任和杜马主席）被调整职务。

距离2018年俄总统大选还有一年时间，不排除俄强力机构改革还会有新举措出台，当然这要取决于安全环境和机构平衡两大因素是否还会发生新的变化。

（作者为中国人民大学国家发展与战略研究院博士后）