1920年代东北地方政府的铁路政策及其成效

佟 银 霞

(长春师范大学 历史文化学院，吉林 长春 130032)

1920年代东北地方政府的铁路政策及其成效

佟 银 霞

(长春师范大学 历史文化学院，吉林 长春 130032)

1920年代，为应对日俄系列化的铁路经济侵略和强化对东北边疆地区的管控；同时，也是基于军事运输，保证东北地方政府拥有独立近代化交通系统，进而带动东北边疆的整体开发，张作霖、张学良父子为主导的东北地方政府变被动为主动，努力于铁路新交通政策的实施，并取得了举世瞩目的成就。其成效：一是打破了日俄对东北铁路建设和运输的垄断，东北近代化铁路交通系统形成；二是巩固了奉系军阀的统治地位，加强了东三省之间的联系，形成政治、经济一体化的局面；三是加快了东北地区城市化进程。

1920年代；东北地方政府；铁路政策

从清末到民初，中国政府和东北地方当局为挽路权，变被动为主动，致力于铁路新交通政策的推行。然而真正出台铁路政策和实施自建铁路计划，却是1920年代才开始。但因民初东北政局动荡，军阀混战，加之日俄经济政治势力增长，且1931年后的14年里东北又沦为日本的殖民地，使得此间东北地方当局在路权上的主动性被遮蔽。学界过往研究于史料挖掘上尚有所不足之处，特别是清末民初许多重要期刊尚未得到利用，由此造成的研究多从清末民初日奉关系入手，进而对铁路政策和建设过程予以否定。据此，笔者主要以清末民初重要报刊为中心，从新式交通运输与区域社会变迁的视角，探究1920年代东北地方政府的铁路政策及成效，以丰富我们对奉系时期新建设的认识。

一、铁路政策出台的缘由及计划制定

1920年代，东北地方政府策划实施自建铁路计划，主要基于以下三点原因：

首先，缓解区域内日、俄两强系列化的铁路经济侵略。东北地区处在东北亚地区的中心位置，近代以来成为国际列强尤其日俄两国争夺的焦点，列强为了强化政治渗透、资本输出和掠夺能力，纷纷在东北全境展开以修筑铁路为中心的交通设施建设。1898年，俄国利用对日干涉交还辽有功，首先获得了在东北修筑铁路的特权。但日俄战争俄国战败，日本继承俄国在东北特权的一部分，形成日俄平分南北之均势。东北铁路的战略价值顿时凸显。铁路不仅成为分隔俄日各自势力范围的边界地带，更成为日俄两国展开经济对抗、军事对峙的战略依凭。就经济对抗而言，自俄国将南满交出之后，转而重点建设中东铁路和海参崴港口。对经中东铁路运到海参崴的货物实行非常优惠的运输政策，这使得东北北部的特产货物有九成经过中东铁路流入海参崴。对此，日本无日不在筹思抵制中东路的方法，而有效的办法则是修建铁路。日本首相田中义一曾评论道，铁路为战胜之保险公司[1]41-47。为此，日本积极夺取东北铁路的建筑权。据调查，1925年，日本在东三省经营的各种公司资本总额达94 295万元，其中用于铁路事业资本占半数，为44 400万元[2]11-13。与之相反，至1921年，中国于东北自有铁路仅58公里，只占东北铁路的0.8%[3]122。对此，一部分坚持维护国家利益的官员逐步意识到，在东北地区日俄侵略势力逐渐扩大的情况下，单纯回避日俄的筑路要求是达不到抵制目的的。必须积极应对，变被动为主动，寻求一个对中国主权相对损失较小的方式。而“经营边防尤以建筑铁路为嚆矢，造筑边省铁道为自启国防之锁钥”[4]6-17，故欲强国唯铁路政策为先。

第二，既可保证东北地方政府拥有属于独立控制的近代化交通网络，亦可带动东北边疆的整体开发。争夺东北铁路运输不仅使日俄获得了巨大经济效益，还控制了东北当局重要的运输活动，最突出的为制约东北军军事调动。就当时情况看，吉林和黑龙江两省的铁路被苏俄控制，吉黑两省的驻军只能使用中东路军运，且最南只能到长春，还得缴纳一定的运费。长春以南的运输被日本控制。整个东北只有奉天通往山海关有自己的京奉路，奉天以东、彰武以北就得依靠南满铁路。每当东北军进行军队调动时，日本满铁除要求支付运费外，还提出一些附加条件。如，奉军在得到日本驻奉天总领事和关东军司令部批准后才能乘车，要临时解除武装，奉军的军用物资必须得到关东军司令部批准后才给运输，日本方面随时可以拒绝奉军运输等[3]126。因此，对东北当局来说，以南满铁路为代表的日本殖民化铁路就是一个欲吞不能、欲驱不成的“吸血管”。特别是郭松龄事件发生后，吉黑军增援沈阳的困难更使东北地方当局感到国营铁路不能直达吉黑的危险。虽有吉长、吉敦等线，亦不能急救。显然，若要在东北局势中占有一定话语权，就必须设法挽回既丧失的交通利权，建设属于东北独立控制的近代化交通网络，“造成中国铁路坚申不拔之势，能屹然独立，不受外人之牵制摇动”[5]11-31，亦可带动东北边疆的整体开发。

第三，利用有利国内外环境，强化对东北边疆地区的管控。1920年代，国际环境发生一些变化。从日本来看，自日俄战争以后，日本相继提出灭亡中国的二十一条，此后20年间，日本明劫暗掠，无不在积极进行中，但屡遭中国人民的反抗。华盛顿会议以后，日本因受九国公约的束缚，在东北的发展不免稍感迟滞。日本遂改策略，“对华外交一切问题均愿于平稳之中求得”，其于铁路问题即持此种精神[6]22-25。而俄国国内政局难定，无余力对外。其他各国则以九国公约的订立，暂时归于协调[7]205。从东北来看，此间除郭松龄反奉时的局部战乱外，地方政权相对稳定。五四运动后，民气激昂，对东北地方政府有一定刺激，咸感有自办铁路的必要。然而，1920年代东北形势也颇让地方政府纠结。除铁路矛盾和冲突外，商租权、领事裁判权等问题不断引起日奉关系持续紧张。而东北交通环境差，派系斗争严重，再加上频年用兵关内，军需浩繁。北洋政府甚至把国有铁路收入和铁路借款挪用于军政开支。在这种背景下，不采用新的举措，很难改变管控滞后的问题。张作霖本身也意识到东三省之破产在即[2]。因此，东北地方政府形成了一个以制定新的铁路政策来强化地区管控的思路，当然更是基于扭转民初东北城市颓势、振兴东北经济的需要。

但因民初张作霖和孟恩远等忙于军阀混战，直到1922年奉直战后东北三省宣布自治，实现财政自主，才使自主筑路变成现实，东北铁道政策应时而起[8]1-10。1924年东北各交通事业的最高决策机关——东北交通委员会成立，其“交涉与计划之经过情形，非前交通部之所得与闻”[9]14-22，权限有管理东北的铁道、电政和航业的绝对权，故完全为东北的铁道部兼交通部，只有关系外交的事件才由国民政府直接处理[10]22-32。委员会内设委员长1人和委员15人，均由东三省省长、各路局长兼任。交通委员会一经成立、就立即着手拟定完全国有铁路政策以及纵贯东三省的东西铁路干线计划。东部干线由奉天至吉林，西部干线由奉天至齐齐哈尔，两干线皆以沈阳为枢纽，以北宁路为联络中心，成交叉形状。1928、1930年在此基础上，自建铁路网计划不断完善。至1930年9月，交通委员会最后确定了东北自建铁路网三大干线计划。计划铁路干支线共计近60条，总里程长达8 000多公里。但这只是交通委员会的短期规划，长期计划修筑的路线多至一百多条，里程共17 000多公里[11]。铁路网计划的出台，可看出东北地方政府“总览交通行政，期以最近期内完成东北铁路网，树立交通自由之基”[12]374，铁路政策亦进入实施阶段。

二、铁路政策的实施

东北铁路政策的第一方面是改善各路运输业务，增强运输效力。客货运输发达与否，关系铁路事业的兴衰，而车辆尤为重要。东北国有各路车辆缺乏。尤其冬季，各线货运非常紧张，以致各站货物堆积如山，商人损失不小[13]1-39。再者车辆老化，东北各路的机车年龄平均皆在10年以上，有的机车多系外国旧货。至于客运设备，多因经济关系因陋就简，如货场、候车室的建筑非常简陋。车内则空气秽浊，旅客拥挤，人皆感受旅行之苦[14]72-80。为此，东北地方政府积极进行各路运输业务的改善。首先是增加运输车辆，改善运输环境。如，沈海路本有机车30余辆，客货车300余辆。为增加机车的牵引力，特向英国斯可达厂订购机车24辆装置使用。北宁路决定购置每个能拖1 200吨的大型机车40台。为招徕营业，北宁路甚至对各级车辆重新装饰，一时间各路业务，顿形活跃，颇有应接不暇之势[15]。其次，增加各路运输业务。如，将东北邮件及食盐等改由国有铁路运输[16]15-18。东北交通委员会还统一及改良东北十大铁路客货运输事项[17]4-6。推行代收货款、到付货运及提倡移民垦荒。如北宁铁路为促进移民事业与吸收移民运输起见，特发售低廉运价的出关小票。其他各铁路也在运费上实行诸多优惠。交通委员会对此也极为支持，1926年颁布《东北开垦难民输送规定》，规定在移民返乡之季，东北各路实行票价减免50%—60%的优惠[18]288。

东北铁路政策的第二方面是减少客运、货运价格，自建工厂以提高营业收入。当时国有各路货物运输税目繁多，沿路经行税关即须停候查验。商人因浪费金钱及耽误时间多裹足不前。而南满线向无杂捐，故商人趋之若鹜。为挽利权，东北地方政府积极减除各项苛捐杂税。如，客运方面减价二三成，凡持有垦农证的只收十分之三成；货运方面，北宁、齐克、洮昂、四洮各路运往营口的货物运费减三成，通过税减七成[19]334-342。此法一经推行，商民以运价低廉，遂舍南满而就北宁[20]62-73。同时，实行特别会计制度，规定凡铁路之盈余尽作铁路本身之维持、改善或作添设新线之用，概不得挪作他用。并奖励扶助民有铁路的发展[5]11-31。为减少经营成本，提高自身营业收入，与铁路有关系的重要工厂、公司逐渐创办。如，东北铁工厂、东北交通用品制造厂以及炼钢轨公司、枕木及洋灰公司等。其中东北交通用品制造厂除供给交通机关需用外，凡机关需用品，如制服、皮鞋、帽子等亦均承制[21]1-4。

东北铁路政策的第三方面是东北国有铁路实行境内联运。当时东北境内各路经营方法不一，有为省有者，有为借外款合筑者，有为商办者，且各自为政而不相为谋，以致运输不便。为优化铁路运输，东北交通委员会集中力量推进东北铁路间的联运，尤其是在东西干线上，实行四路联运。因东北各路都采用四尺八寸半的标准轨间，联运起来很方便。所以北宁、四洮、洮昂、齐克西四路的联运在1929年12月就已实行。东部各路在1930年前有北宁与沈海及吉海两路间联运。其中，最早联运的是沈海和吉海铁路，并在宣传中打出了“民有、民筑、民享的沈海吉海两铁路实行联运了”、“假如你是中国人，你就应乘中国车”的标语[22]。因为东北国有铁路运费低廉，中国客商遂转其运输方向，满铁因之受到打击。以大豆杂粮每30吨一车为标准，由吉敦蛟河运至沈阳计532公里，运费大洋364元。如由吉敦吉长南满至沈阳，计536公里，运费大洋534元，以由中国铁路运输为廉[23]17-23。

东北铁路政策的第四方面是葫芦岛筑港计划的实施。葫芦岛筑港计划滥觞于1908年。然因清末民初中国政局动荡，葫芦岛工事几经开工停顿。1923年，东北当局又做筑港计划，曾向外国资本团磋商未成，嗣后，又拟筑为军港，亦未成功。至1928年，铁道部长孙科巡视北宁、平汉、平绥等路时，与东北当局磋商开港事宜，决定由北宁路局拟定辟港计划书，提交中央政治会议通过。1930年1月，东北地方当局“认为北宁路本身缺乏良港以供货物之吞吐，断难与大连之南满路相竞争，而葫芦岛开港在经济上可作北宁路干线之培养线。”[24]33-44鉴于此，葫芦岛有立即开办的必要，东北地方当局决定由高纪毅以北宁铁路局名义与荷兰治港工程公司订立合约，并在北宁路营业盈余项下，按月保留五十万元为经营葫芦岛工程专款之用，并添设港务处专营港务事宜[25]36-42，建筑费为1 500万元，期5年完成，定1930年4月1日动工。对此，高纪毅曾用“望眼欲穿”、“急欲实现”来形容对葫芦岛筑港的心理[26]1，4。张学良在撰写的葫芦岛开港纪念碑碑文中寄语到，“二十载经营未就之伟业，行将观厥成功”[27]。在葫芦岛筑港期间，日本方面表现出了极大的不安，积极进行干预和抵制[28]58-67，并竭力造谣说中国人绝无能力辟港[29]73-84。虽然日本多方刁难，但并没有削弱东北地方政府修筑葫芦岛的计划，反而因为日本的反对，使东北地方政府修建葫芦岛更加迫切。但与东北地方政府期待相反，葫芦岛筑港工程并不顺利，其原因：一是荷兰治港公司在承包工程期间，时常不按合同行事，与港务处纠纷不断；二是“九一八”事变后锦州沦陷，工程被迫停工，“工程大概已完成五分之一，共计投入资金374万美元。”[30]681

三、铁路政策的成效

1920年代，东北地方政府积极推行新的铁路政策和实施筑路计划，使东北铁路之权由外人操纵演变为日、俄、中三国分别控制的局面，可以说是东北铁道史的一个创举，亦对东北区域发展产生重要影响。

首先，打破了日俄对东北铁路的垄断，促进东北近代化铁路交通系统形成。东北地方政府铁路政策的实施及自建铁路投资数量的增多，打破了列强长期控制东北铁路干线投资权和垄断运输的局面。如打通铁路的修建，东可以平行南满，北可以联结四洮、洮昂，南可以通达连山湾，则辽吉黑三省无论于经济方面、军事方面都可以脱离日俄之牵制[31]。此外，造成南满路日形衰落，收入锐减。据统计，从1929年4月1日至1930年1月底止，南满路的收入为7 410万元，较上年同期减少2 667万元。这也是南满路收入减少前所未有的记录[16]15-18，日本遂有创业以来之大不振之叹！[10]22-32英国领事也以个人之感想而评论到，“观张大元帅时代之东三省为三个势力而分立。而今日之东三省政治势力，则集中于张长官一身，于此足证张派之善能活动……将来在东三省之外国人贸易权，亦能因此而渐渐被中华商人所夺回，不卜可知。”[32]东北近代化铁路交通系统形成。1920—1931年，东北铁路营业里程由3 651.4公里增到6 254.9公里，共有干支线43条，这10年间共增加2 603.5公里。其中，东北地方政府倡导和主持修建的铁路营业里程共计1 521.7公里，占1931年东北铁路营业里程总长的25%[3]122，且大多数是运输干线，这在中国各省区也是罕见的。同时，这些铁路纵横交错于东北三省，“辽宁之沈阳、洮南、四平街，吉林省之永吉、长春、滨江，黑龙江省之齐齐哈尔、北安镇均为铁路之中心。而分别以葫芦岛、大连、营口、罗津为出口，以山海关、满洲里、黑河、温泉、绥芬、虎林为门户。北部以中东路为主干，南部以南满路为主干，东北部以图佳路、滨黑路为主干，西南部以奉山路、锦古路为主干。而分布其支线于东北全境。”[33]

其次，巩固了奉系军阀的统治地位，加强了东三省之间的联系，形成政治、经济一体化的局面。铁路政策使奉系在此间的斗争中增加了实力。从奉系自身看，一是增加收入。张作霖接手奉天之初，奉省财政不堪入目，除负债1 000多万元之外，每年尚亏欠200—300万元[34]113。东北铁路政策实施后，各路营业收入不断增加。到1930年，东北境内由交通委员会直辖的北宁、四洮等九大路线，运送旅客达1 200多万人次，运输货物4 000多万吨，收入共计现大洋6 489万元[35]261。另据东北交通委员会路政处调查，1929年，东北国有铁路的营业以北宁路为最好，客货运输的总收入达3 671万元，呈现该路前所未有的记录[16]15-18。二是兵源方面，铁路政策的实施便利了关内移民进入东北，增加了东北人口数量。1920年，东北人口数为2 000万人，至1930年，东北的人口数量达到了3 000万人[19]334-342。人口数量的增加给奉军的扩张提供了大量的兵源。三是军队运输方面，自建铁路的修筑，使张作霖摆脱了日本关东军和满铁的控制，可以随时随地调动军队、运输军用物资。在平吉没有通车以前，从北平至吉林的运输需由南满铁路转运而行，东三路联运实行以后，由北平开车，经过北宁路到沈阳，转沈海路到海龙，再转吉海路到吉林，所费时间不过36小时，所经铁路完全为我国国有铁路[36]358-359。

随着奉系实力的扩大，张作霖在政治上的势力也日渐扩张。先是与冯德麟联手驱逐段芝贵，以鲍贵卿督吉，以孙烈臣督黑，统一了黑吉辽三省，实行所谓“奉人治奉”。于是，东三省军政权完全统于张氏一人之手[37]37-38。但从另一方面，东三省的统一则加强了辽吉黑三省之间的联系，形成政治、经济一体化的局面。如铁路政策的实施加强了奉系对沿线的政治控制，尤其是西干线中的打通、洮昂、齐昂路开通后，奉系对东北与内蒙交界地带和北满的控制具有更加便利的条件。

第三，加快东北地区城市化进程。纵观东北铁路发展史，早期铁路大多修建于1898年之前，1903年日俄战争以前已正式完成，开始通车。由此至1923年间共20余年无快速发展。但此20年中，东北地方日渐开辟，内地农民移垦不断增加，物产丰富，贸易众多，外人投资建设事业亦见增长。境内原有铁路仅中东、南满、安奉、吉长、四洮及北宁关外一段，总计仅四千余公里，各路行车能力有限。而1920年代东北地方政府铁路政策及自建铁路计划的实施，给东北社会带来了历史性突变，在事实上促进了东北地区城市化进程。从土地、人口及贸易三项看，1908年东北有铁路2 100英里，至1928年则有3 400英里，路线增加不及50%，但开垦荒地亩数从1908年至1928年大约增加64%[38]13-28；区域人口总量大幅提升，1912—1930年，各省迁入东北的人口数约有1 000万，其中留住人口达554.3万人；因商品输出量的增加带动了区域贸易的发展，1920—1928年，东北贸易出超额由2 000万海关两上升到1.3亿海关两[18]289，318。

此外，林业经济、牧业经济商品率大大提高，以煤炭为中心的矿业生产迅速实现了大规模工业化。到1931年，“东省重要城市及铁路附近地点，多已完全工业化，或开始向工业化发展”[39]。城市整体发展也沿着铁路向内陆推进，新的经济发展区逐步形成，如东四路中的沈海、吉敦、吉海三路，成为辽宁、吉林东部经济开发的主干。铁路线不仅是交通线，更是文化传播的国际线。欧洲及日本的电影文化、报业文化、建筑文化、宗教文化、饮食文化不断由国外传入与融合，造就了大批具有区域性特色文化城市的产生，如哈尔滨、长春、大连等，形成铁路沿线特殊的城市景观。新的城镇不断激增，特别是西四路的开通，使发展缓慢的东北西部焕然一新，出现一些新的农村和城镇。随着人口增加，农村地域演化为小城镇，小城镇发展为中等城市，大城市结构更加复杂，城市化进程进一步加快。

总之，1920年代，在中国国势衰落中，东北地方政府在奉系主导下，为挽路权，提出并实行了自己建设铁路和港口的政策，“始渐有所谓我国铁路之统系”[40]53-64。可以说，“这是中国努力建设时代，尤其铁路方面”[41]9-19。而中国中央政府和东北地方当局致力于实行发展东北铁路的政策，使日本南满路的垄断地位受到挑战，日本最终发动九一八事变，用武力手段彻底解决“满蒙问题”。

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[责任编辑：赵红]

NortheastLocalGovernment’sRailwayPolicyandEffectin1920s

TONG Yin-xia

(School of History and Culture,Changchun Normal University,Changchun 130032，China)

In 1920s，to deal with Japan and Russia’s serialization of railway economy and strengthen the control in Northeast border areas，meanwhile，based on purpose of military transportation and assurance of Northeast Local Government possessed independent control of modern traffic system，even could drive integrated development in Northeast border areas， Zhang Zuolin and Zhang Xueliang played the leading role in local government action from passive to active，applying themselves to new railway traffic system，and made world-famous traffic construction achievements. First，they broke the railway construction and transportation that Japan and Russia did to Northeast，formed modern Northeast railway traffic system. Second，they consolidated their ruling position by Fengxi Warlord，strengthened connection in three Northeast provinces，created the situation of political and economic integration. Third，they sped up the process of Northeast urbanization.

1920s；Northeast Local Government；Railway Policy

10.16164/j.cnki.22-1062/c.2017.06.027

2017-03-23

吉林省社会科学基金项目(2017BS50)；吉林省社会科学基金项目(2015BS70)；长春师范学院人文社会科学基金项目(长师院社科合字[2012]专05号)。

佟银霞(1976-)，女，吉林梅河口人，长春师范大学历史文化学院讲师，历史学博士。

K257.23

A

1001-6201(2017)06-0143-06