缅甸克钦、果敢难民问题对中国边疆安全的影响与对策思考

（大理大学法学院，云南大理 671003）

缅甸克钦、果敢难民问题对中国边疆安全的影响与对策思考

陆云

（大理大学法学院，云南大理 671003）

中缅边境近年最大难民潮主要来自克钦、果敢地区，涉及中国政治利益、经济利益、国家安全利益和人道主义等问题。通过调查研究,分析和阐述该地区难民问题对中国边疆的政治、经济、社会公共安全、边疆公共卫生安全,以及跨境民族的民族认同和国家认同等方面的主要影响，提出了应对之策。

克钦，果敢；难民问题；中国边疆安全

中缅边境自缅甸2009年“8.08”果敢事件①至2016年“11.20”武装冲突②，难民潮此起彼伏。仅2013年克钦战事就集聚了十余万难民。近年最大难民潮主要有缅甸政府军与缅甸克钦族、果敢族的武装冲突所引发的克钦难民潮和果敢难民潮，主要由居住在缅北的克钦族和果敢族武装与缅甸政府的军事冲突引发。中缅边境克钦、果敢难民问题涉及中国政治利益、经济利益、国家安全利益和人道主义等问题；涉及民族历史、民族感情与外交原则等错综复杂的国际政治问题，牵涉中国边疆稳定与“走出去”战略，对中国边疆安全产生着重大影响。

一、缅甸克钦、果敢地区难民问题对中国边疆安全的影响

（一）对中国边疆政治安全的影响

中缅边境缅甸难民问题牵涉到中缅两国政府关系，同时也涉及中国与缅甸少数民族地方政权的关系，还涉及到中国的国际关系问题。纵观缅甸及周边国家面临的难民问题，缅甸难民问题相比较而言是一个更加棘手的政治问题。从中缅边境缅甸难民问题的发展趋势来看，难民问题解决形势前景不定，不容乐观。由于中缅边境缅甸一方武装冲突频繁、长期持续存在，突发性与不确定性强，缺少明显征兆，往往以“迅雷不及掩耳之势”爆发或突现，由此导致的难民问题来势凶猛，难民数量庞大且影响波及面广，战火下的难民数字也难以统计精确。难民统计信息不透明，统计不易和管控困难，极易被外界和民众所误解，造成中国西南边疆局势不稳定的错误印象。事实上缅甸难民问题不是由缅甸政府单方面行为造成，而是缅甸政府与缅甸各种非国家行为体（如各少数民族地方政权及其武装）冲突引发的结果，双方武装冲突的来源及其行为发生方式往往具有不确定的特点，因此，在冲突发生前，很难对难民问题发生的时间、地点、人数及其危害程度等进行有效预测并制定相应的预防措施。中国政府对中缅边境难民问题如果处理不善，既有可能引发国内民众的不满，也有可能影响到中国与缅甸的外交关系，同时给以美国为首的西方国家借口国际法中的难民“不推回”人道主义原则，染指中缅边境缅甸难民问题，责难中国处理缅甸难民的政策，影响到中国在国际上“负责任大国”的形象。

（二）对中国边疆经济安全的影响

中缅边境作为中国经缅甸进入南亚和西亚的重要经商通道，对外贸易自秦汉以来已有2 000多年历史。历史上的“博南古道”就是从四川成都和宜宾出发，经云南大理、保山、腾冲、德宏进入缅甸和印度的经商古道，又称中国古代“南方丝绸之路”。中缅边境上的贸易是古代中国联系西亚的文明通道，也是现代中国全面开放和向西开放的主要战略支点之一。长期以来，中缅边境上边民互市往来频繁，小额贸易、地方贸易、边境贸易有力地促进了中缅边境地区的经济发展、社会稳定和民族融合，对两国和中缅边境地区发展至关重要。缅甸难民潮涌入对中国边境地区经济发展环境产生严重影响。自中国与缅甸联邦建交以来，中缅贸易多以边贸形式进行，由于战乱及其引发的难民潮涌入，中缅双方连续性的经济来往受到严重阻碍，双方贸易交往急剧减少甚至停滞，边民互市、边境贸易严重受损。以中国那邦镇为例：早在1961年始，中国云南省盈江县那邦镇对岸的缅甸克钦独立军就与缅甸中央政府军发生武装冲突，双方持续了33年之久的战火直到1994年签署停火协定才停歇。但自2011年6月起，克钦邦又再度燃起战火，连续几年来紧张的缅北形势，将中国改革开放以来国家级二类开放口岸盈江繁荣的外贸形势打入低谷，在缅北隆隆的炮声中，盈江县那邦镇从一个曾经的重要贸易口岸，急剧转变为克钦难民逃到中国的一个难民中转站〔1〕。难民潮涌入不仅对中国边境贸易、旅游业等行业影响较大，对中国边境地区本已脆弱的经济发展也带来严重冲击，特别是在当前全球经济低迷，中国经济调整转型、增速放缓形势下，国内就业形势严峻，大量低成本劳动力的涌入，对当地就业市场也造成严重冲击，骤然加大云南边境地区本地居民的就业、生存压力，有可能加剧当地的社会矛盾。

缅北少数民族与缅甸政府持续多年的武装冲突使中缅边境地区笼罩在战争阴影之下，中缅边境地区贸易环境处于极度不安全状态中。边境贸易受到拖累，有的长期止步不前或者进展缓慢。每当战事一起，大批缅甸难民涌向中国口岸，使口岸安全受到严重影响，有时不得不紧急关闭口岸，极度影响两国边民的正常生活交往和边境贸易往来，阻碍了双边正常经济往来，双边经济贸易皆受损，使中缅边境上的贸易缺乏稳定性，充满不安全性和脆弱性，从而影响到中缅边境地区的正常生产生活和经济文化发展，也严重影响中国西南对外开放环境。目前中国在缅海外投资安全，实际上受到缅甸政府、民族地方武装和缅甸难民问题的三重影响。缅甸建国后，缅北少数民族地区相对自治和独立，缅甸政府和民族地方武装控制区分别都与中国建立和发展了双边关系。近年中国向西南开放和“一带一路”战略的前期建设，在缅北河流上游进行的水电站、采矿业和林业大规模建设投资，以及对中国能源安全具有重要意义的中缅能源管道项目，这些项目多位于缅甸克钦邦等少数民族聚集区。缅北战火及其引发的难民问题，对中国在缅甸的项目投资和建设产生重大的影响，一些大宗贸易往来和大型项目长期难以持续推进，投资安全和回报得不到应有的和平环境保障，严重影响中国“一带一路”和平发展愿景在缅甸的实施，影响中国在缅甸投资的软环境。缅北长期以来陷入战争状态，导致难民潮不断涌入中国，中国如果过多顾虑缅甸政府的因素，对流入中国境内的缅甸克钦、果敢等少数民族难民处置不当，有可能激起缅甸少数民族民众和缅甸民族地方武装的不满，进而影响中国在缅投资项目的安全，对中国国家利益影响颇大。

（三）对中国边疆社会公共安全的影响

中缅边境地区位于两国交界处，长期以来一直都是多国人员复杂交汇、黄赌毒枪抢等问题长期或明或暗地存在的地方，社会公共安全极易受到外来冲击。缅北地区的武装冲突和长期战事导致的难民潮，使得中缅边境地区的社会极其不安全，社会治安压力剧增。入境难民人群间杂出现违法活动，导致非法政治活动和涉外刑事案件倍增、治安案件频发，使中缅边境社会公共安全形势日趋复杂，缅甸克钦、果敢地区战火引发的难民问题，引发毒品、枪支携带者入境加剧等一系列边疆安全连环问题，严重威胁我国西南边境安全与稳定。中缅边境沿线地区是跨境民族众多的多民族聚居区，缅甸难民大量涌入中国，牵涉到我国西南边疆防御境内外“三股势力”渗透、截堵打击走私贩毒等跨国犯罪、维护国家“走出去”战略，保障“一带一路”战略顺利实施等一系列关乎国家总体安全的重要现实问题。

每当缅北战事爆发，就会有大批缅甸难民迁移聚集到中缅边境线上或者进入中缅边境上中国的市县地区。中缅边境线缅方一侧的缅甸难民，无论其是否进入中国境内，都会对中国边境地区的社会公共安全产生威胁或冲击。特别是进入中国国境的缅甸难民，有相当一部分会滞留中国，就地谋生，他们当中的大多数文化素质和技能水平较低，大都只能从事一些简单的短期临时工作，如搬运货物、餐馆打杂等。这些滞留中国打工的难民因国籍问题难以解决，属非法移民，其生活质量低下且难以保障；许多缅甸难民子女因身份问题面临正规教育的缺失。凡此种种，难以避免其中一些缅甸难民迫于生活走投无路，不得不进行贩毒、卖淫等非法活动，或以坑蒙拐骗、偷盗、抢劫等违法犯罪行为维持生活，甚至常常引发入室盗窃抢劫、杀人等恶性刑事案件，给中国边境地区带来巨大的安全隐患，由此极易引发社会矛盾，对边境地区社会公共安全构成潜在的严重威胁。当前缅甸政局极其不确定，若冲突不断发生，难民不断增加，中缅边境线上枪支贩卖和走私贩毒情况有可能加剧。从笔者调研的情况来看，中缅边境境外毒品种植、加工和走私问题仍很突出，尤其是在缅甸政府军与缅北民族武装冲突激化的形势下，中缅边境是国际贩毒集团从“金三角”境外走私毒品的主要通道，贩毒分子有可能利用中国边防管控力量疲于应付难民潮问题之机，大肆实施毒品走私贩运，使中国边境毒情形势更趋复杂，非法武装、分裂势力和反华势力有可能在边境地区形成一个新的暴恐温床和大本营，给中国的边境治安带来严重冲击，对中国边疆社会公共安全构成严重威胁。

（四）对中国边疆公共卫生安全的影响

中缅边境两侧都属两国经济文化发展落后地区，重大传染性疾病特别是艾滋病疫情防控等公共卫生安全形势十分严峻。中缅边境的缅甸一侧地区，基本上属缅甸少数民族地方武装的管辖区，这些地区因几十年战乱，缺乏最基本的医疗卫生服务系统。目前中缅边境地区是近年中国云南省新增艾滋病病毒感染者和病人的主要地区。据云南省防治艾滋病局发布的全省艾滋病动态：截至2016年 10月31日，全省累计报告现存活艾滋病病毒感染者和病人93 437例；边境外籍人员报告艾滋病病毒感染者和病人数逐年增多，2016年1-10月报告922例（较2015年同期增加11%，增加91例）〔2〕。此外，疟疾、登革热等重大传染性疾病在境外的缅甸北部山区有着广泛的疫区分布。数量庞大的缅甸难民大量涌入，对中缅边境公共卫生安全形成潜在威胁，中缅边境疾病防控能力面临严峻挑战。汹涌而来的难民，使中缅边境地区公共卫生环境受到严重影响。难民大量涌入产生的大量生活垃圾、有可能携带的传染病毒，对中缅边境地区公共卫生环境形成巨大压力。从笔者对云南省镇康县、盈江县、畹町市大部分难民的调查来看，大多数难民来自缅甸北部经济文化发展落后地区，他们的健康卫生和环境保护意识几乎是空白。笔者在对云南省盈江县、镇康县、畹町市等地的实地调研中了解到：中国政府秉承着人道主义精神，中国边境市、县人民医院对部分在缅北冲突中受伤的缅甸籍难民进行了救治；对逃亡到中国的身体健康状况严重下降的难民，中国地方政府医疗卫生机构不得不对他们进行医疗救助，并为每一位入境的难民免费提供了伤寒、痢疾等疾病的疫苗注射。大量难民涌入，严重挤占了中国边境地方政府相当一部分医疗卫生资源。

（五）中国跨境民族“民族认同”与“国家认同”的统一性面临挑战

中缅边境是多民族多宗教地区，有多个民族跨国境居住，各个跨境民族在民族属性上属同宗同源，有着共同的祖先，历史上长期相互通婚互市，彼此之间密切往来从未间断，有着较强的民族认同。在全球化浪潮和第三次民族主义浪潮汹涌的背景下，特定条件下，民族意识往往会优先于国家意识，如果一国对待同一民族的民族政策出现问题，就会导致部分边民外迁至边境另一侧国家的同一民族处投亲靠友以求“避难”。如缅甸克钦族与中国境内的景颇族是跨国境居住于两个不同国家的同一个民族，他们都公认同一个祖先宁官娃，认为都是其后代，由于同根同源，仅以边境线相隔，历史以来相互通婚、通商互市、探亲访友、共同庆祝自己的民族节日，在共同的重大节日“目瑙纵歌”节期间，双方互邀互派代表团参加节日。虽然是作为在中缅边境两侧生活的两国人，相互之间却很难割离族群认同。目前中国境内的景颇族就有很多亲戚在缅甸克钦邦居住。近几年，缅甸克钦族与中国景颇族族内通婚的情况十分普遍。缅甸因战乱导致许多克钦邦女孩越过边境跑到中国云南逃避战乱，她们中的很多人与中国景颇族小伙子通婚而定居下来。按克钦—景颇族的民族历史文化传统，缅甸克钦族与中国景颇族是“一家人”，只要任何一方有难，另一方都要及时伸出援助之手。特别是其传统的“墨优—达玛”婚姻制度，将景颇族牢固地维系在了一个大亲属圈内。2013年，因缅甸政府军对克钦独立军大打出手，大量克钦难民涌向中缅边境，中国境内景颇族采取了既不给中国政府增添外交麻烦，又能够适当消除缅甸克钦族对中国境内景颇族埋怨、敌视情绪的做法，即到口岸隔着国界给予缅甸境内的克钦族同胞语言声援，呼吁缅政府军停止对克钦族的进攻。但应对此次事件，中国边防部门不得不动用大量人员，在边境口岸劝堵返回，以避免引发外交事端。

二、中缅边境克钦、果敢难民问题的应对思考

（一）从总体国家安全观高度重视中缅边境克钦、果敢难民问题

“十八大”以来习近平主席提出中国新安全观“总体国家安全观”。2014年亚信峰会上，习主席代表中国政府积极倡导“共建和平、稳定与合作的新亚洲”〔3〕。针对中缅边境难民问题对中国总体国家安全及中国内政外交日益增大的影响，必须从总体国家安全观的高度重视难民问题，将难民问题纳入国家安全体系中高度重视，统一治理。必须正视中缅边境难民问题涉及我国的国家利益，包括中国政府的大国形象、国家战略和海外投资利益，关乎中国“一带一路”战略的实施。中国政府是“一带一路”战略核心利益相关者，因此也是中缅边境缅甸难民事务治理中确定的利益相关者，治理难民问题，对中国政府而言，既具有权力和合法性，又具有现实紧迫性。当前中缅边境的难民问题，使我国边境多民族地区社会秩序承受着巨大的压力，已引起国际社会和各级政府的高度关注。好在截至目前，缅甸难民的涌入对中国边境地区的影响尚在可控范围内，还没有引起中国边境地区的社会秩序失调。但在民族和解前景不确定的缅甸，中缅边境难民问题同样具有不确定性，情况会更加复杂。因此，正视和处理好中缅边境难民问题，未雨绸缪，高度重视，积极应对，对于推进我国边疆安全治理体系与治理能力现代化建设，维护我国西南边境安全稳定，增强中缅两国边境安全与和平发展具有重要意义。

（二）从中央到地方统筹兼顾，综合应对中缅边境克钦、果敢难民问题

正视难民的存在是解决难民问题的前提和基础。当前，处理中缅边境难民问题最为急迫的是相关政府部门需要正视难民问题、积极提升妥善处理突发难民潮的应对能力。成立难民救助安置工作专门机构，是正视难民问题的关键举措。新中国成立以来，曾经为安置印支难民，国务院成立了安置难民办公室，云南、广西、广东、海南、福建、江西等省区都设立了安置难民的机构。随着我国对外开放的深入和日益融入全球人员流动，难民问题已日益受到重视，也逐渐纳入国家治理的范畴。但是，近年中缅边境地区十几万缅甸难民的“大军压境”，以及大量难民涌入中国边境云南境内，中国边境地区政府在应对难民危机中的困难和压力，已经显示出应对中缅边境难民危机，不可能是某一个省区或某一个部门孤军奋战就可以完成的，需要中央政府加大人力与资金的投入，加强从中央到地方省级各部门的协调工作。难民问题涉及到社会管理的方方面面，应由外事、公安边防、武警部队、民政、安全、教育、司法等诸多部门，相互协调、相互配合进行。同时，应当加强加大难民问题治理方面的资金保障，如果地方政府和相关部门总是处在资金匮乏的状态，那会使得难民治理工作难以展开。因此，中央政府应从国家层面支持地方政府，积极履行联合国《关于难民地位的公约》规定的人道主义义务。一旦缅甸难民进入云南边境地区，难民的生产生活等多方面问题仍然需要中国政府解决，也需要联合国难民署的协调与帮助。中国政府为了安置进入中国境内的缅甸难民作出了大量投入和努力。如近年缅甸内战导致大量难民涌入中国，云南省临沧地区为了安置缅甸难民，仅难民的饮食费用一项就花了近300万美元，整个云南边境沿线为应对缅甸难民涌入，不得不投入大量人力、财力、物力。因此，中央财政应尽全力支持，以减轻作为少数民族贫困地区的云南中缅边境地方政府的财政压力。

（三）通过国际合作共同解决难民问题

对中缅边境难民问题，中国应积极争取国际社会的支持，在难民救助上，争取国际社会的资金援助；在处置难民问题上，争取国际难民署的支持与协调；在难民的长期安置上，争取国际社会的广泛支持。联合国难民署，是联合国设置的专门处理国际难民事务的机构，主要负责组织、协调和援助难民事务。要从根源上解决好中缅边境难民问题，应充分发挥联合国难民署的建设性作用，积极争取联合国难民署的合作、协调、支持、帮助，共同应对和处理好中缅边境难民问题，这是建立和完善我国难民政策和机制的根本路径。

（四）加强对国际救助和非政府组织的引导

中国作为一个负责任的大国，对于中缅边境难民问题治理，未来将面临更多的人道主义责任。目前，国际社会和非政府组织对中国（云南）边境难民的救助是自发的，甚至是盲目的，缺乏针对性和足够的号召力。中国（云南）边境地方政府可以将国际社会和非政府组织的救助渠道公开化和透明化，并加以积极引导，在有效引导中获得难民救助的主动权和话语权，并获得难民救助的知识和经验，为中国在国际社会上的舆论话语和国际形象争取到更多的“分值”。

（五）在动态变化的难民问题治理中妥善平衡各方利益诉求

中国政府一贯坚持保护和援助难民的非政治性宗旨，反对把意识形态方面的争论带进难民领域。中国政府在中缅边境难民问题治理中，要面对复杂的多方面的利益相关者诉求，而且这些诉求之间可能存在利益的相互冲突。这就要求中国政府在中缅边境难民问题治理中，坚持人道主义精神，平衡诉求各方的利益，关切我国自身的核心利益和长远利益，从动态变化的各方利益相关者关系中，寻求综合性的和妥善的难民问题的治理之策。

〔1〕杨志锦.缅甸政府堵住通道致中缅边境上亿贸易停滞〔EB∕OL〕.（2013-01-17）.http：∕∕news.china.com∕focus∕mbzs∕gd∕11134678∕20130117∕17636741.html.

〔2〕刘昶荣.截至2016年10月云南省染艾93437例，性传播占92.6%〔EB∕OL〕.（2016-11-30）.http：∕∕news.cyol.com∕content∕2016-11∕30∕content_14789360.htm.

〔3〕新华网.2014上海亚信峰会习近平主旨演讲阐述亚洲新安全观（全文）〔EB∕OL〕.（2014-05-21）.http：∕∕www. guancha.cn∕politics∕2014-05-21_231364.shtml.

The Influence of Burmese Kachin and Kokang Refugee Issue on China's Borderland Security and the Countermeasures

Lu Yun
（College of Law,Dali University,Dali,Yunnan 671003,China）

The biggest refugee flows in China-Myanmar border are mainly from Kachin and Kokang areas,which is related to China's political interests,economic interests,national security interests and humanitarian issues.Through inverstigations,this paper analyzes the influence of refugee problems in these areas on China's border policy,economy,pubulic security,public health security and national identity of cross-border ethnic groups,as well as puts forward the countermeasures.

Kachin;Kokang;refugee problem;China border security

10.3969∕j.issn.2096-2266.2017.01.003

C957

A

2096-2266（2017）01-0010-05

（责任编辑 张玉皎）

2016-12-05

2016-12-12

陆云，教授，博士，主要从事马克思主义民族理论与政策、边疆安全研究.

①2009年8月8日，缅甸政府军以果敢枪械修理厂制毒为借口，挑起与果敢同盟军的武装冲突事件，由此造成全果敢地区3万多难民逃入中国镇康县南伞、耿马县孟定等边境一线避难。

②2016年11月20日，缅甸政府军与克钦独立军、果敢同盟军、德昂民族解放军等少数民族地方武装在缅甸北部靠近中国的地区发生军事冲突，导致部分缅甸边境民众为躲避战乱进入中国境内。