小农水无效供给的生成机理与治理路径
2017-03-15杜威漩
杜威漩
（河南科技大学 经济学院， 河南 洛阳 471023）
小农水无效供给的生成机理与治理路径
杜威漩
（河南科技大学 经济学院， 河南 洛阳 471023）
小农水无效供给生成的逻辑在于制度环境变迁导致小农水供给主体功能弱化；小农水供给主体功能弱化导致小农水供给机制失效；小农水供给机制失效导致小农水供给无效。据此，打造小农水“建”“管”“用”一体化供给平台、塑造小农水“建”“管”“用”一体化供给机制、构建小农水“建”“管”“用”一体化供给机制得以有效运作的资金保障体系是化解小农水无效供给的基本治理路径。
小农水； 供给机制； 制度环境； 管护机制
在小型农田水利基础设施（简称小农水，后文同）①本文研究的小农水特指那些公益性、公共性较强，一直由村庄基层组织或基层水管单位作为其主要治理主体的小农水。治理领域，自2011年中央一号文件颁布和实施以来，国家投入力度不断加大，小农水供给不断增多，对改善农业基本生产条件、不断促进农业农村发展发挥了巨大作用。然而，在不断增加的小农水供给中却存在诸多无效供给，小农水供给绩效并未完全和真正释放，例如，中看不中用的“小农水”[1]、“合格”工程成摆设[2]、河南唐河缺水的稻田[3]、渠江边的“人为”干旱[4]、陕西岐山“生锈”的机井[5]等案例无不折射出小农水供给的无效性。小农水供给为何无效？如何化解小农水无效供给以实现农田水利资源优化配置？这是我国当前亟需解决的重大“三农”问题之一。
从已有文献资料看，小农水供给问题研究可从政府供给、基层组织供给、农民合作供给等三个主要方面进行梳理。（1）关于政府供给，多数研究者强调各级政府在小农水建设中的投资主体地位[6-7]；此外，也有不少研究者强调小农水供给主体应是政府引导下的多元主体[8-9]。（2）关于基层组织供给，已有研究可概括为两个方面：一方面是WUA（农民用水协会）问题研究，部分研究者认为WUA在小农水供给中发挥着积极作用[11-12]，与此同时，也有不少研究者发现WUA在我国水土不服[13]、农民实际上极少参与WUA的运转[14-15]、农民对WUA的总体评价并不理想[16]；另一方面是乡村基层组织（乡村正式基层组织）问题研究，大多数学者认为小农水供给须依靠乡村基层组织体系而不是所谓的WUA[17-18]，然而，农村家庭承包制实施特别是农村税费改革以来，乡村基层组织在小农水供给中的作用却不断减弱，“一事一议”实际运行中村庄基层组织经常遭遇的“三难”[19]尴尬就是例证。（3）关于农民合作供给，多数研究者认为小农水运行与“三农”密不可分，其有效供给需农民合作参与，其中，影响农民合作参与小农水供给的影响因素问题得到了较为广泛的研究[20-22]。
综上，已有研究广泛涉及到了小农水政府供给、基层组织供给及农民合作供给等问题，这为本文研究奠定了基础，但已有研究中仍存在进一步发掘的巨大空间：（1）政府在小农水建设中的投资主体地位已得到研究者们的认可，除此之外，政府在小农水供给中还应发挥什么样的作用？（2）在目前WUA水土不服、乡村基层组织作用减弱的情况下，应如何重构小农水有效供给的基层组织载体？（3）在目前村庄传统合作资源逐步丧失、农民“原子化”倾向日益增强、农民不善合或不能合状况日趋严重[23-24]的背景下，应以什么样的机制来实现农民在小农水供给中的合作参与？（4）小农水供给是一个由“建”（投资建设）“管”（管理维护）“用”（灌溉供水）三个环节构成的完整体系，“建”“管”“用”之间有机协同是小农水有效供给的题中应有之义，那么，如何实现小农水“建”“管”“用”协同共治？基于以上研究空间，本文拟通过典型案例对小农水无效供给问题进行研究：首先界定小农水无效供给的内涵；其次案例分析小农水无效供给的成因；最后提出化解小农水无效供给的路径。
一、小农水无效供给的内涵界定
（一）供给及小农水供给
通常而言，供给是指达到一定质量标准的物品或劳务由供给主体（生产者、厂商、要素所有者等主体）提供给需求主体的行为，是供给主体在一定时期内、一定价格水平上愿意且能够提供的物品或劳务的数量，包括三层基本含义：（1）从供给主体的角度看，供给是供给主体的供给意愿与供给能力的有机统一;（2）从供给客体的角度看，供给主体提供的物品或劳务是价值和使用价值的有机统一;（3）从供给主、客体之间相互联系的角度看，供给是供给主体（谁来供给）、供给客体（供给什么）及供给机制（如何供给）的有机统一。
相应地，所谓小农水供给是指达到一定质量标准（正常发挥灌排功能）的小农水被提供出来以供农民从事农业生产活动之用的行为。进一步地，小农水运行体系由“建”“管”“用”三个基本环节构成，其中，“建”是小农水运行的基础，没有“建”则无所谓“管”更谈不上“用”；“管”在小农水运行中扮演承上启下的中介角色，是链接“建”和“用”的纽带，“管”的效果直接决定“用”的效果及持续性；“用”则是“建”和“管”的综合体现，因此，要使小农水被提供出来并正常发挥作用，必须以“建”“管”“用”三者各自的正常运行及三者之间的有机统一为前提和保证。依据上述小农水运行体系的内涵，结合我国小农水运行的历史及现实状况，小农水供给的内涵可具体分解为以下三个方面（如表1所示）：（1）“建”：即小农水项目被建设完成，具体由“建”的主体、客体、机制三部分构成，其中，“建”的主体主要由政府+村庄基层组织（包括村委会、WUA等）+农民等构成；“建”的客体则是指小农水项目本身；“建”的机制主要包括政府投资建设机制*政府直接投资建设小农水项目主要发生在农村税费改革特别是2011年中央一号文件颁布之后。及村庄基层组织筹工筹劳建设机制*农村税费改革前，村庄基层组织通过“三项提留”（村庄基层组织提取的公积金、公益金和管理费）及“两工”（农村义务工和劳动积累工）筹资筹劳于小农水建设；农村税费改革后，村庄基层组织通过“一事一议”筹工筹劳于小农水建设。两个方面。（2）“管”：即小农水项目的日常管理和维修养护，具体由“管”的主体、客体、机制三部分构成，其中，“管”的主体主要由基层水管单位+村庄基层组织+农民等构成；“管”的客体指小农水项目本身；“管”的机制主要包括基层水管单位对跨村小农水的直接管护机制及村庄基层组织的动员管护机制（即村庄基层组织动员农民参与村庄范围内的小农水管护机制）两个方面。（3）“用”：就小农水供给而言，“用”主要指灌溉服务的提供，具体由“用”的主体、客体、机制三部分构成，其中，“用”的主体专指基层水管单位这一灌溉服务供给主体；“用”的客体指灌溉服务本身；“用”的机制主要是指灌溉服务供求衔接机制。
表1 小农水供给内涵
（二）无效供给及小农水无效供给
供给存在于与需求的相互联系、相互作用，因此，仅从供给本身无法看出其是否有效，只有通过与需求的相互联系才能作出合理判断。具体而言，若供给主体提供的物品或劳务能够满足需求主体的正常需要即对需求主体而言具有使用价值，那么这种供给就是有效的；反之，若供给主体提供的物品或劳务不能满足需求主体的正常需要即对需求主体而言不具有使用价值，那么这种供给则是无效的。一般而言，无效供给包括两种状况：
（1）供给不足型无效供给，即S
相应地，若建成的小农水项目能够满足农民对灌溉服务的正常需要即对农民灌溉需求而言具有使用价值，那么小农水供给就是有效的；反之，若建成的小农水项目无法满足农民对灌溉服务的正常需要即对农民灌溉需求而言不具有使用价值，那么小农水供给则是无效的。依据小农水供给内涵，本文把小农水无效供给具体分解为三类（如表2所示）：小农水无效供给Ⅰ——“建”的原因导致的小农水供给不能满足小农水需求的状况；小农水无效供给Ⅱ——“管”的原因导致的小农水供给不能满足小农水需求的状况；小农水无效供给Ⅲ——“用”的原因导致的小农水供给不能满足小农水需求的状况。在每一类小农水无效供给中又包含两种状况：（1）供给不足型小农水无效供给，即S小农水
表2 小农水无效供给内涵及分类
二、小农水无效供给的生成机理及案例分析
（一）小农水无效供给的生成机理
从行为的角度看，小农水供给无非是农民、村庄基层组织、基层水管单位、政府等供给主体不同供给行为的集合。依据新制度经济学派观点，对于小农水不同供给主体的不同行为，不仅需要从行为主体自身的因素去理解，更需要在一定制度背景下去把握。就小农水供给主体而言，一旦相关制度环境发生变迁，小农水供给主体的行为（及功能）必将发生改变，在特定制度环境变迁路径下，小农水无效供给现象就可能出现。总体而言，我国较为完整而有效的小农水供给体系形成于人民公社时期，农村家庭承包制实施至今，小农水供给的外部制度环境发生了较为显著变迁，小农水无效供给现象开始出现和加剧，其内在逻辑如下：制度环境变迁导致了小农水供给主体功能（能力和意愿）弱化；小农水供给主体功能弱化导致了小农水供给机制失效；小农水供给机制失效导致了小农水供给无效。
就农民主体而言，农村家庭承包制实施后，一方面，原集体经营的农地被农民（农户）承包经营，农民开始成为农业领域中独立的微观经济主体；另一方面，农村家庭承包制实施后特别是农村税费改革后，农村集体主义生存空间受到严重压抑，村庄基层组织的内聚力也遇到了空前困境甚至被裂解的危局，所有这些极大地强化了农民的利益主义价值观[25]。这样，农民对自身物质利益的关注不断增强，而对村庄公共事务的关注却日益淡漠;其组织化参与小农水供给的意愿不断弱化,其组织化参与小农水供给机制不断失效。农民组织化参与小农水建设（小农水项目布局设计、质量监督及施工建设）机制的失效导致小农水无效供给Ⅰ的形成；农民组织化参与小农水管护机制的失效导致小农水无效供给Ⅱ的形成；农民组织化参与灌溉管理活动机制的失效导致小农水无效供给Ⅲ的形成。
就村庄基层组织而言，农村家庭承包制实施后，村庄基层组织通过“三项提留”及“两工”等方式动员农民参与小农水供给（建设、管护及灌溉管理活动），但此时的农业生产经营权已被转移给农民，村庄基层组织的经济基础弱化，村庄基层组织的管理权威开始下降，其动员农民参与小农水供给的能力开始减弱,机制开始失效；农村税费改革之后，“三项提留”和“两工”等被取消，村庄基层组织的日常运行经费主要源自地方财政转移支付及“一事一议”筹集，然而，地方（特别是经济落后地区）财政转移支付十分有限，“一事一议”又常遭遇“三难”困境，村庄基层组织日常运行经费短缺,村干部工资及误工补助时常不能足额兑现，这种状况导致村庄基层组织的动员能力和意愿进一步减弱,机制进一步失效。村庄基层组织动员农民参与小农水建设机制的失效导致了小农水无效供给Ⅰ的形成；村庄基层组织动员农民参与小农水管护机制的失效导致了小农水无效供给Ⅱ的形成；村庄基层组织动员农民参与灌溉管理活动机制的失效导致了小农水无效供给Ⅲ的形成。
就基层水管单位而言，农村家庭承包制实施后，基层水管单位开始推行经费包干、承包经营、供水收费制以逐步向企业单位过渡[26]，其结果是：基层水管单位的事业经费开始减少，而一直偏低的灌溉水价使得基层水管单位的水费收入非常有限，基层水管单位运行经费短缺，其小农水管护和灌溉供水功能开始弱化,机制开始失效；农村税费改革之后，灌溉水费不再由村庄基层组织代收而由基层水管单位直接收取，这样，基层水管单位在灌溉水费收取过程中开始面临更高的交易成本，其灌溉水费收取难度进一步加大，其运行经费短缺状况进一步加剧，其小农水管护和灌溉供水功能进一步弱化,机制进一步失效。基层水管单位小农水管护和灌溉供水机制的失效导致了小农水无效供给Ⅱ和小农水无效供给Ⅲ的形成。就政府主体而言，农村税费改革后特别是2011年中央一号文件颁布和实施之后，政府对小农水建设的投资力度不断加大，但在政府投资的小农水项目建设中，设计布局不合理、质量监督失范折射出政府主体建设功能的缺漏及建设机制（即小农水项目设计布局及质量监督机制）的失效，政府主体建设机制失效导致了小农水无效供给Ⅰ的形成。
（二）小农水无效供给的案例分析
其一，小农水无效供给Ⅰ的生成。在“中看不中用的‘小农水’”这一案例中，山东淄博高青县的“小农水”中看不中用的主要原因之一在于项目布局的不合理。从项目布局看，在高青县青城、木李两个乡镇的小农水项目中，不少地下管道出水口被设在地尾（农田地势较低的一端），这样即便是出水口能够放出水，水也很难流到几十米外的地头（农田地势较高的一端）。此外，还有一些出水口被建在了路边，这样即使有水也没法浇地，由于长期没用，不少出水口的水泥墩子已发生倾斜甚至倒伏。据村民们反映，这批小农水项目当初布局时并没有征询过他们的意见。在“‘合格’工程成摆设”这一案例中，山西省襄汾县陶寺乡的小农水项目被建成“摆设工程”的主要原因之一在于小农水项目质量监督机制的缺失。据襄汾县农业综合开发办有关负责人反映，他们是根据经验对小农水项目进行的验收——目测没问题就验收（合格），此外，据村民们反映，机井打好的72小时抽水试验并未严格进行，在这种缺乏有效监督的验收模式下，“‘合格’工程成摆设”的怪象也就不难理解了。在以上两个案例中，小农水项目“不中用”和“摆设”均说明，尽管这些小农水项目被建成和通过验收，但因其不能满足农民的正常灌溉需求，缺乏应有的使用价值，其供给显然属于供给不足型小农水无效供给（S小农水 其二，小农水无效供给Ⅱ的生成。在“河南唐河缺水的稻田”这一案例中，由于缺乏明确的管理责任主体（村民在反映小农水问题时说的最多的三个字是“没人管”），致使建成的机井无法使用、建成的井房遭到毁坏，其正常灌溉功能难以发挥，结果导致“稻田缺水”。在“渠江边的‘人为’干旱”这一案例中，由于经费不足致使小农水难以得到应有的管护，小农水正常灌溉功能难以发挥，结果导致干旱的农田无法得到有效灌溉。在以上两个案例中，无论“缺水的稻田”还是“人为的干旱”，均说明建成的小农水项目不能满足农民的正常灌溉需求，缺乏应有的使用价值，因此其供给属于供给不足型小农水无效供给（S小农水 其三，小农水无效供给Ⅲ的生成。在“陕西岐山‘生锈’的机井”这一案例中，陕西省岐山县机井为何“生锈”（长期闲置不用）？岐山县北三抽水管理站的站长给出的答案是：农民没有需求——浇一亩地要花费七八十元他们浇不起；抽水站没有收益——农民浇一亩小麦大概需要100方左右的水，抽这100方左右的水要耗电400度左右，这样每亩地浇水一次约80元的收费，抽水站并不赚钱。这样，农民和抽水站各有各的经济账，最终导致农民不愿浇地、抽水站不愿抽水的双重不情愿局面的出现，结果导致机井的“生锈”。此外，机井“生锈”的关键原因还在于现在农业经营体制发生了变化，高扬程抽水站是个大泵量的，在一家一户分散经营的情况下，水抽上去之后单个农户用不了也用不起那么多水，而抽水站又是上世纪70年代建的，当时建的时候农业还不是一家一户的分散经营体制。在该案例中，机井的“生锈”说明了建成的小农水项目与农民的灌溉需求不相适应——农民不愿使用抽水站提供的灌溉水,抽水站也不愿供水，因此其供给显然属于供给过剩型小农水无效供给（S小农水>D小农水）。进一步地，这些小农水项目的无效供给是因使用环节供求衔接失灵所致，因此，该案例中的小农水无效供给属于小农水无效供给Ⅲ。 综上不难发现，小农水供给主体的“缺位”及管护经费的不足直接导致了小农水的无效供给。（1）就小农水无效供给Ⅰ而言，农民主体的“缺位”在很大程度上导致了小农水项目设计布局的不合理及质量监督的失范，因为小农水项目设计布局中农民意见的缺失不仅会导致建成的小农水项目不能满足农民的实际需求，而且也往往导致政府在小农水项目质量监督中同时扮演“运动员”和“裁判员”双重角色的局面，进而导致了小农水项目监督的失范。（2）就小农水无效供给Ⅱ而言，管护主体的“缺位”、管护经费的不足使得小农水项目缺乏应有的管护，进而导致小农水项目的正常灌溉功能丧失，小农水供给不能满足小农水的实际需求。（3）就小农水无效供给Ⅲ而言，管护主体特别是日常管理主体的“缺位”使得小农水需求的个体性、分散性难以有效衔接小农水供给（即灌溉服务供给）的整体性、集中性，并最终导致小农水供给不能适应小农水的实际需求。因此，在现行制度背景下化解小农水无效供给的基本思路应是：重塑小农水相关供给主体并在此基础上打造小农水“建”“管”“用”一体化供给平台；在小农水“建”“管”“用”一体化供给平台的基础上建立小农水“建”“管”“用”一体化供给机制；构建小农水“建”“管”“用”一体化供给得以有效运作的资金保障体系。 （一）打造小农水“建”“管”“用”一体化供给平台 一方面，重塑小农水供给主体。（1）组建基层水利服务机构。可考虑在有效整合现有乡镇水利组织资源的基础上，依据有关政策文件（如《关于进一步健全完善基层水利服务体系的指导意见》）精神把基层水管单位改建为基层水利服务机构。该基层水利服务机构的性质应界定为县水利局或水务局（县级水利行政主管部门）在乡镇的延伸部门或派出机构，代表县水利局或水务局行使相应的行政管理权。（2）组建农民用水合作组织。可考虑在有效整合现有村庄基层组织资源的基础上，依据国家有关政策文件（如2014年、2015年中央一号文件）精神，借鉴有关法律法规（如《农民专业合作社法》）的相关规定，组建农民用水合作组织。该农民用水合作组织的性质应界定为以自愿组合、自主管理、追求公平、保本微利为基本原则的以用水农民为主体的股份合作组织。（3）组建水利专业化服务组织。可考虑在有效整合县水利工程队（或水利建筑公司）、抗旱服务队等（目前多为县水利行政主管部门的二级机构）组织资源的基础上，借鉴一些地方“水利110”等的成功运作模式组建水利专业化服务组织。该水利专业化服务组织的性质应界定为以市场化方式提供包括小农水施工建设、维修养护在内的准公益性水利服务的专业化组织。 另一方面，重整和强化小农水各供给主体的功能。（1）赋予基层水利服务机构以下最基本的小农水供给功能：代表县水利局或水务局负责辖区内水资源调配、小农水项目建设资金安排、防汛抗旱及水利科技推广；对农民用水合作组织的组建提供支持，对农民用水合作组织的日常运行提供指导和监督；对水利专业化服务组织的运行状况进行有效监督；协调和处理农民用水合作组织间的关系。与此同时，把基层水管单位原承担的小农水日常管理功能配置给农民用水合作组织，把基层水管单位原承担的维修养护功能配置给水利专业化服务组织。（2）赋予农民用水合作组织以下最基本的小农水供给功能：动员农民参与小农水项目设计布局、质量监督及施工建设活动；动员农民参与小农水日常管理及相关经营活动；动员农民参与灌溉用水管理活动。（3）赋予水利专业化服务组织以下最基本的小农水供给功能：进行小农水项目施工建设；为小农水项目提供维修养护服务。 （二）建立小农水“建”“管”“用”一体化供给机制 其一，构建小农水“建”的一体化供给机制。（1）政府投资建设机制：基层水利服务机构直接管理小农水项目建设资金（同时接受各方监督）+农民用水合作组织动员用水农民参与项目设计布局及质量监督+水利专业化服务组织负责项目施工建设。（2）农民自筹自建机制：农民用水合作组织进行项目申请和申报+项目立项后负责筹资（筹集相应的配套资金）筹劳（动员农民参与施工建设）或聘用水利专业化服务组织施工建设+基层水利服务机构提供技术指导及对项目质量、建设资金使用情况行监督。 其二，构建小农水“管”的一体化供给机制。（1）基层水利服务机构对农民用水合作组织支持、指导、协调及监督机制：对农民用水合作组织的组建提供政策、资金及技术等方面的支持+对辖区内农民用水合作组织的日常经营管理活动指导、监督及检查+协调和化解辖区内农民用水合作组织间的矛盾和纠纷等。（2）农民用水合作组织与水利专业化服务组织衔接机制：水利专业化服务组织接受农民用水合作组织委托对受损的小农水项目进行维修养护+农民用水合作组织按照事先约定支付相应的费用。（3）农民组织化参与机制：即农民用水合作组织动员农民参与小农水日常经营管理机制。 其三，构建小农水“用”的一体化供给机制。（1）基层水利服务机构与农民用水合作组织衔接机制：二者之间旨在协商解决灌溉供用水矛盾的定期（特别是在每年的灌溉季节）联席会议机制+二者以供用水契约为纽带的市场交易机制。（2）农民用水合作组织与农民衔接机制：农民用水合作组织向内部成员提供灌溉服务、内部成员向农民用水合作组织支付一定费用（成员费等）的市场化交易机制+农民用水合作组织动员农民参与制定用水计划、参与引水配水活动等的动员机制+农民用水合作组织对其内部成员之间发生的水事争端进行调解和化解的纠纷处理机制。 （三）构建小农水“建”“管”“用”一体化供给机制有效运作的资金保障体系 其一，加大财政资金投入力度。继续推进和实施小型农田水利重点县建设战略；建立健全各级政府小农水建设和管护资金投入随财政支出同步增长的长效保障机制；将小农水管护、更改等所需经费列入各级财政的“经常性支出”项目，并在县级财政设立相应账户进行专管；把小农水日常管护纳入“一事一议财政奖补”政策范围之内。 其二，加大信贷资金支持力度。把对小农水建设和管护的贷款业务并入政策性银行，并由政府予以财政贴息优惠；对金融机构承担的农田水利政策性融资业务予以减免营业税等的税收政策优惠；构建信贷与农业保险相互合作的小农水信贷资金风险分摊机制。 其三，拓宽社会资金筹措范围。通过政策优惠吸引社会资金向小农水领域注入，例如，对参与小农水项目投资建设的企事业单位，给予其减征一定比例企业所得税优惠；运用市场机制吸引社会资金向小农水领域注入，例如，以BOT及BT等形式参与小农水建设和管护；运用社会化机制吸引社会资金向小农水领域注入，例如，在我国福彩、体彩发行实践的基础上，通过发行水利彩票为小农水建设和管护筹措专项资金。 [1]焦点访谈.中看不中用的“小农水” [EB/OL].（2014-02-23）[2014-02-25].http://www.sdq365.com.cn/spzx/mtzl/gkgkk/2014/02/25/11010134126.html. 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The Generating Mechanism and the Governance Path of Small Irrigation Facilities’ Ineffective Supply DU Wei-xuan （TheSchoolofEconomics,HenanScienceandTechnologyUniversity,Luoyang471023,China） The ineffective supply of small irrigation facilities is analyzed empirically through generation logic: the institutional environment change led to the function weakening of the supply subjects; the weakening of the supply subjects led to the supply mechanism failure; the supply mechanism failure led to the ineffective supply. The conclusion based on the theory and case analysis is that building the integrated supply platform and mechanism of “investment and construction”, “management and maintenance” and “usage in the irrigation” of small irrigation facilities, and constructing that funds guarantee system which promotes effective operation of the integrated supply mechanism are the basic governance paths to dissolve the ineffective supply of small irrigation facilities. small irrigation facilities; supply mechanism; institutional environment; management and maintenance mechanism 2016-09-26 10.7671/j.issn.1672-0202.2017.02.001 国家社会科学基金项目（14BJY098） 杜威漩（1965—），男，河南洛阳人，河南科技大学经济学院教授，主要研究方向为制度经济学、农业经济与农村发展。E-mail:duweixuan1@126.com F323.213 A 1672-0202（2017）02-0001-08三、小农水无效供给的治理路径选择
