《互联网广告管理暂行办法》的法律解读

郑 宁

《互联网广告管理暂行办法》的法律解读

郑 宁

《互联网广告管理暂行办法》的出台因应了互联网广告特点，直面互联网广告监管的难题，具有积极价值。从价值目标而言，政府对互联网广告监管本质上是对言论的一种限制，需要遵循依法行政原则、比例原则，平衡好公民的言论自由与国家利益、公共利益的关系。《办法》属于部门规章，权限范围有限，需要处理好与《广告法》《行政处罚法》《网络交易管理办法》等法律规范之间的关系。

互联网广告；暂行办法；监管

DOI 10.16602/j.gmj.20170009

互联网广告是我国传媒经济的重要组成部分，对于传媒的生存和发展起着日益重要的作用。互联网广告监管对于保障公民基本权利，公平竞争的市场经济秩序以及媒体产业的健康发展尤为重要。为回应互联网广告监管的现实难题，2016年9月1日，国家工商总局制定的《互联网广告管理暂行办法》(以下简称《办法》)开始实施。《办法》作为首部全面规范互联网广告行为的部门规章，是传媒业界发布互联网广告的重要行动指南。然而学界和业界对于《办法》的出台背景、价值目标和法律定性还缺乏系统深入的研究，对实践操作问题的理论回应不够，本文主要从法律视角来分析上述问题，解读《办法》。

一、 出台背景

(一) 立法进程回顾

由于当时互联网技术在我国才刚刚起步，①1994年通过、1995年实施的第一部《广告法》对互联网广告只字未提。随着互联网技术的飞速发展，广告形态也不断演进。自2011年开始，国家工商总局开始研究针对互联网广告的管理办法。2015年新修订的《广告法》中有6个条文涉及互联网立法，除了在第44条中作出了概括规定之外，还规定了禁止发布的广告类型、禁止侵犯消费者的隐私权、互联网信息服务提供者的义务以及违反上述规则的法律责任。

然而，由于互联网广告法律关系涉及主体众多复杂，《广告法》里难以穷尽所有具体问题，且工商机关是《广告法》中明确授权的广告监督管理机关，因此起草互联网广告具体规定就顺理成章地成为国家工商总局的职责。2015年7月，国家工商总局将《办法》征求意见稿通过国务院法制办和工商总局网站向社会广泛征求意见，并多次组织座谈和调研，数易其稿(人民网，2015)。2016年的魏则西事件引发了社会公众对于互联网付费搜索监管是否互联网广告的热议。当年6月，国家互联网信息办公室就发布了《互联网信息搜索服务管理规定》。不过，受网信办的法定权限所限，上述规定没有对“付费搜索信息服务”和“商业广告信息服务”这两个概念作进一步的区分和解释，付费搜索的属性仍然不确定。于是，全社会将这一期待寄托于工商总局的《办法》。几经修改，《办法》最终于2016年7月4日发布，9月1日起实施。《办法》明确了付费搜索的互联网广告性质，细化了《广告法》中的相关规定，完善了互联网广告监管的法律规范。

(二) 办法的出台背景

分析立法出台的背景，有助于我们深刻理解立法的理论逻辑和制度逻辑。党的十八届四中全会指出，良法是善治之前提。一部良法应该能够尊重客观规律，积极回应现实需求。笔者从两个层面来分析《办法》的出台背景：一是互联网广告的特点，这是尊重客观规律的层面。立法者在起草立法时，首先要对立法调整对象的特点和规律有深刻的把握，并在此基础上对法律关系主体的权利、义务、责任进行合理设计和安排。如果罔顾调整对象的客观规律，制定出来的立法往往科学性不强，执行效果也会大打折扣。二是互联网广告监管面临的诸多难题，这是回应现实需求的层面。立法不是空中楼阁，缺少问题意识和现实关照，立法就会流于形式。

1. 互联网广告的特点

互联网广告的特点主要有以下三个方面：

(1) 覆盖面广、信息量大。互联网具有连接一切、超越时空的特性，互联网广告信息能够随时传播到全球各地，被互联网用户随时随地浏览。传统媒体的广告容量是有限的，如报刊要受制于版面、广播电视受制于播出时段和时长；但是互联网却能够容纳海量的内容和信息，可以采用文字、声音、影像、图片等丰富的表现手段，具有传统媒体无可比拟的优势。这一特点导致互联网广告数量庞大，形式多样，跨越国界，大大增加了监管的难度。

(2) 互动性强、精准投放。传统媒体的广告信息传播是单向的，消费者接收的内容是由广告主和广告发布者设定好的，自主选择的余地很小。随着大数据、云计算等互联网技术的不断发展，互联网广告可以通过统计分析互联网用户的浏览记录来预测其兴趣，按照每个用户的偏好为其量身定制广告，实现了供求双方信息流的双向互动，而且用户还可以对互联网广告发表评论，具有更精准的传播效果，这也是互联网广告市场规模不断扩大，远超传统媒体的重要原因之一。当然，这种特点也会带来隐私权保护的担忧。2015年南京中院终审判决了国内首例cookie应用与隐私权保护的案例——朱烨诉北京百度网讯科技公司侵犯隐私权案，正是百度未经用户明示同意进行的广告个性化推荐所引起的争议。②

(3) 制作成本低、计费方式灵活。与传统广告相比，互联网广告发布平台特别是社交媒体平台注册和发布成本低廉，个人微信公众号、微博号(包括加V)都是免费注册的，企业微信公众号也只需要300元认证费，朋友圈发广告更是举手之劳。互联网广告的制作过程也很简单。经过短期学习，一个非广告专业的人士也可以自如运用免费H5软件制作出精美的广告。用文字形式发布广告更是易如反掌，稍微用点创意和心思，可以在一篇文案中植入不易被人察觉的软文广告。由于制作周期短，互联网广告的信息能够及时更改广告信息，与时俱进。例如，在一些热点事件如“世界那么大、我想去看看”的女教师辞职信、范冰冰和李晨的合影“我们”等出现后，一些品牌纷纷第一时间发布互联网广告，借势进行热点营销。此外，互联网广告计费方式灵活，有多种计费方式，例如CPM 广告(按展示计费)、CPC 广告(按点击计费)、PPC 广告(按点击广告或者电子邮件信息的用户数量计费)、CPA 广告(按行动计费)、CPO 广告(按销售计费)等，可以满足不同客户的个性化需求(云南省工商局，2016)。

互联网广告的上述特性在提高其竞争力之外，也给监管者带来了考验。工商机关对于朋友圈发布的广告、软文广告是否为广告及如何判断，如何取证、广告违法所得如何计算等，都存在相当的难度。

互联网广告的上述三大特点，使我国互联网广告发展迅猛。据艾瑞咨询(iResearch)研究，2001 年，我国互联网广告市场规模仅为4.6 亿元，占总体广告市场的0.6%，在广告领域初现端倪。2007年，首次突破100亿元。2009年全球金融危机，在传统广告严重萎缩的背景下，互联网广告市场仍保持增长态势，达到207.4亿元，同比增长21.8%，占总体广告市场的10.1%，从100亿元到200亿元只花了2年时间；2010 年，互联网广告市场呈爆发式增长，高达312.9亿元，同比增长50.9%，占总体广告市场的12.9%(iResearch,2009—2010,2010—2011)。2013年，中国网络广告市场规模突破1000亿(iResearch,2014)，仅仅两年之后，2015年互联网广告市场份额市场规模达2096.7亿元，占我国广告产业48%，同比增长36.1%，是最大和增速最快的板块，超过广电报刊四大传统媒体行业的广告之和(1743.53亿元)(iResearch,2016)，互联网广告已经成为媒体产业的重要支柱。

2. 互联网广告监管面临的三大难题

迅猛发展的互联网广告，也使监管者面临着更多严峻挑战，总体而言，我国互联网广告主要面临三个监管难题：

(1) 互联网广告的违法率居高不下。根据2015年国家互联网广告监测中心监测数据，我国互联网违法广告10.6万条次，广告总违法率为2.76%，是传统媒体(0.75%)的3倍以上 (《北京日报》，2016) 。新《广告法》施行一年来，全国工商和市场监管部门查处互联网广告案件约3200件，罚没款约6700万元(《人民日报》，2016)。这意味着监管机关需要投入更多的人力、物力、财力来发现和查处案件，大大增加了执法成本。

(2) 互联网广告具有很强的隐蔽性。广告是一个说服和影响受众的传播过程。为避免消费者混淆误认，《广告法》规定广告应该具有可识别性。对于消费者而言，识别和判断传统广告并不困难，因为传统广告在播放时间、标识等方面广告特征明显。而互联网搜索广告、朋友圈广告、植入式广告等，没有明显的广告标识和利益导向，可读性、趣味性更强，消费者容易被故事、情节所吸引，从而不知不觉地接受并认同其理念和产品，进而作出相应的行为，起到了更好的广告效果，加大了监管部门查处的难度。

(3) 互联网广告法律关系主体复杂。互联网广告涉及多方主体，包括广告主、广告经营者、广告发布者、广告代言人、互联网信息服务提供者等。由于互联网使制作、经营、发布广告的行为极大地简化、合并、重合，因而各主体的界限变得模糊，很多主体的身份发生了竞合，导致各方权利义务关系和法律责任的复杂化。例如，广告主在自己的网站上发布自制广告，此时广告主可能身兼广告经营者和广告发布者的三重身份；又如，广告代言人在自己的微博上发布广告，在没有和微博平台进行广告收入分成的情况下，广告代言人也是广告发布者，而微博平台则是互联网信息服务提供者。16年12月初，上海部分法院发现，一些律师利用百度竞价排名，把自己和法院关联在一起，如使用百度搜索“普陀法院”，显示的第一条结果是“普陀法院 某律师”，并附上手机号码和“胜诉率高！”字样，最右边用灰色字体标注“广告”(新华社，2016)。这一事件中，百度作为搜索平台究竟是广告经营者、广告发布者还是互联网信息服务提供者，需要首先界定清楚。因为不同的主体承担的责任不同。如果百度没有参与互联网广告的经营，作为互联网信息服务提供者，就应当及时制止明知或应知利用其信息服务发布违法广告的行为，否则应当受到《广告法》第64条规定的处罚(包括罚款、没收违法所得、停止相关业务)。如果百度是广告经营者和发布者，则发布的信息使用了国家机关的名义，违反《广告法》第9条第2项，需要受到《广告法》第57条的处罚(没收广告费用，处20万～100万以下的罚款，情节严重的，可以吊销营业执照、吊销广告发布登记证件)。

因此，《办法》在把握互联网广告规律的基础上，对于解决上述互联网广告的现实监管难题进行了系统的制度安排，对规范互联网广告秩序、保障消费者合法权益具有积极的价值。

二、 价值目标

法的价值目标是“法作为客体满足主体需要的终极追求，体现了主体对法价值的追求和期盼 ”(杨震，2014)。立法是一种在行为规范设定中体现立法者的价值目标导向的过程。《办法》的价值目标规定在第一条之中，包括了四项： (1)规范互联网广告活动；(2)保护消费者的合法权益；(3)促进互联网广告业的健康发展；(4)维护公平竞争的市场经济秩序。这与《广告法》第一条规定的目标大体一致，③且都是与公共利益有关。值得深思的是，除了上述公共利益之外，《广告法》以及《办法》的立法价值目标中是否应当包含“维护公民的基本权利”这项内容？

让我们回到广告的本源，广告一词最早源于拉丁文advertere，意为注意、诱导及传播，后来演变为Advertise，含义也衍化为“使某人注意到某件事”，或“通知别人某件事，以引起他人的注意”(徐进，2014)。广告的本质是通过特定媒介传播特定信息，在商品生产者、经营者和消费者之间沟通信息。这种信息的传递，从宪法层面来看就是一种言论，因此属于言论自由的保护范围。我国《宪法》第35条明确规定了公民享有言论自由，为我国公民的言论自由提供了宪法保障。《世界人权宣言》《公民权利与政治权利公约》《欧洲人权公约》等国际公约或文件也有表达自由的专门规定。言论可以被分为政治性言论、艺术性言论、商业性言论等。大部分广告都是商业广告，可归于商业性言论(Commercial Speech)，这也是本文探讨的重点。

从国际经验来看，与政治性言论、艺术性言论等非商业性言论相比，商业性言论的保护程度较低，换言之，政府有权对商业性言论作出更多的限制。美国联邦最高法院一开始认为，商业性言论不受宪法第一修正案言论自由的保护④，在1976年弗吉尼亚州医药委员会诉弗吉尼亚公民消费者评议会案中，法院第一次明确商业言论受宪法保护，因为第一修正案主要是在民主政体中指导公众进行决策的工具，而信息的自由流通也正服务于这一目标(US Supreme Court 1976)。但美国最高法院仍然认为，政府可以对商业性言论作出比政治性言论更大的限制 (杰罗姆·巴伦，1995) 。正如史蒂文斯大法官指出，重要的政治性言论享有最高等级的保护地位，而商业性言论和与性有关的猥亵言论属于次一等级的表达，淫秽性言论和挑衅性言论只能得到最低程度的保护。⑤欧洲人权法院在判决中指出，政府对纯商业性广告的限制享有更大的裁量权，但如果该言论关系到公共利益，则政府的裁量权需要相应限缩。⑥

然而，无论是美国还是欧盟，即便是允许政府对商业广告作较为宽泛的限制，也认为这种限制本身不能过度。1980年，在中央哈德森电气诉纽约公共服务委员会案中，美国最高法院提出“中央哈德森标准”,即四步分析法： (1)该表达是否受到宪法第一修正案的保护；(2)限制所称的政府利益是否是实质上的(substantial)；(3)该限制是否直接促进了上述政府利益；(4)该限制是否比实现上述政府利益所需要的更宽泛(broad)。⑦

欧洲人权法院认为，对表达自由的限制应该符合“三段论”(Three-tiered Test)原则：

(1) 为法律所规定(Prescribed by Law)。首先，限制应当有国内法基础。其次，这一标准应当符合两个基本要求：第一，法律必须可充分获知(Accessible)：就是法律应当要对外公布，使得公民能够在法律规则所适用的案件中获得充分指引。第二，可预见性(foreseeable)。法律在表达上应当具体、准确，使人们“可以预见”自己行为的后果。⑧

(2) 有正当的目的(Legitimate Aims)。对表达自由的限制还应当具有正当目的，《欧洲人权公约》第10条第2款明确提到了多个目的，包括国家安全、领土完整或公共安全，防止秩序混乱或犯罪，维护公众健康或公共道德等，保障他人的名誉或权利，防止披露保密获得的消息等，维护司法的权威和公正无偏，等。对表达自由的限制至少应当符合以上正当目的之一。

(3) 为民主社会所必需(Necessary in a Democratic Society)。这一要件包含了两个要点：第一，具有“紧迫的社会需要”(Pressing Social Need)。第二，手段和目的之间相关且充分(Relevant and Sufficient)，符合比例原则(Jacobs et al.,2010)。

基于上述理论分析框架，《办法》中对互联网广告进行监管的行为(如政府对互联网广告的违法行为进行处罚，媒介方平台经营者对违法广告采取删除、屏蔽、断开链接等技术措施和管理措施)，本质上是对个人或组织行使商业性言论的言论自由的一种干预或限制。虽然《办法》并未直接规定政府对商业性言论监管的限度，但是根据我国行政法的一般原理，对于互联网广告监管至少应当符合两大基本原则：

(1) 依法行政原则

依法行政原则要求行政机关在开展执法和监管的时候，应当严格依照法定的权限、程序等规定进行，不得越权和违法。这一原则又包括两个子原则：

第一，法律优先，是指一切行政活动的法律依据都不得与上位法相抵触，比如，《广告法》规定了对互联网广告违法行为的处罚幅度是20万～100万，则《办法》只能在此幅度范围内进行处罚，而不能超过该幅度处罚。

第二，法律保留，是指特定的行政行为必须有法律授权的依据。我国《立法法》第9条规定，有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项属于绝对法律保留事项，也就是只能由全国人大或全国人大常委会制定法律来规定。如果《办法》规定互联网广告违法的行为构成犯罪，可以判处刑罚，就违反了法律保留原则。

(2) 比例原则

比例原则是行政法上的帝王条款，它包括了适当性、必要性及均衡性三个步骤。行政机关在行使行政权的时候应当考虑手段和目的之间的关系，确保手段能够达到目的，对相对人造成的侵害最小，同时成本与收益之间成比例(即收益大于成本)。在政府限制互联网广告时，应当考虑是否符合比例原则的要求。例如，如果对于某一互联网广告违法行为，行政机关只需罚款即可达到监管目的，但却采取了吊销营业执照的手段，就是违反比例原则的，因为这一手段对相对人的侵害不是最小的。

因此，商业性言论的保护对于促进经济自由，推动创新具有重要意义，在我国大力推动“大众创业，万众创新”的政策背景下，互联网广告的监管在保障公共利益的同时，还需要平衡好公民的表达自由和国家利益、公共利益的关系，不能顾此失彼。

三、 法律定性

《办法》本身不是一个孤立的法律规范，而是与其他法律规范密切联系、共同配合的法律体系的组成部分。因此，我们应当对《办法》的法律定性进行深入剖析，以明确其法律效力及法律适用规则。

(一) 《办法》的性质

根据《立法法》和《规章制定程序条例》的规定，从《办法》的制定主体(国家工商行政管理总局)、制定程序(局务会议通过，局长签署第87号令公布)和名称(《办法》)三个方面来判断，《办法》属于典型的部门规章。根据《行政许可法》《行政强制法》和《行政处罚法》《立法法》的规定，部门规章的权限是非常有限的：

1. 不能设定行政许可和行政强制

设定是指从无到有地新设权利和义务。《行政许可法》只赋予了法律、行政法规、地方性法规、国务院的决定以及省、自治区、直辖市人民政府规章设定行政许可的权利。省级政府规章设定的，只是有效期一年的临时性行政许可。而部门规章及其他规范性文件一律不能设定行政许可。《行政许可法》之所以取消部门规章的许可设定权，主要原因是避免部门自我授权，为本部门设定或扩大权力 (乔晓阳,2003)。《行政强制法》沿用了这一立法思路，为防止规章滥设强制，该法也同样没有赋予规章以行政强制设定权(姜明安，2011)。

2. 有限的处罚设定权

《行政处罚法》赋予了部门规章十分有限的权限，只能设定警告和一定数量的罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定。根据1996年《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》,部门规章设定罚款的限度不得超过3万元。

因此，由于处罚的设定权十分有限，《办法》只在第24、26条设定了两处处罚。⑨其余五个条文(第21、22、23，25、27条)中虽也涉及行政处罚，但都是准用《广告法》的相关规定进行处罚。例如，《办法》第21条规定，违反本办法第5条第1款规定，依照广告法第57条第5项的规定予以处罚。而《广告法》第57条对应的处罚是： 20万～100万的罚款、吊销营业执照、撤销广告审查批准文件、一年内不受理其广告审查申请等。由于《广告法》是高位阶的法律，处罚设定权远远大于规章，因此，规定了吊销许可证这样的对行政相对人影响重大的处罚种类。

3. 不能“任性”而为

针对一些部门规章存在着“任性”限制公民权利、自由和扩大自身权力、权利的现象，2015年修订的《立法法》第80条新增规定，在没有上位法(法律或者国务院的行政法规、决定、命令的情况下)，部门规章既不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，也不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。因此，在规章中设立信用黑名单、限行、限购、实名制等不属于传统的行政处罚范围内的行为，都属于违法的事项。

4. 对“暂行”的解读

值得注意的是，《办法》前面冠以“暂行”二字，说明立法者对互联网广告这一新兴事务持审慎的态度。由于互联网广告发展迅速，新的模式和形式层出不穷，“暂行”意味着需要立法者意识到该办法的制度具有一定的实验性，将在实施一段时间后与时俱进，及时调整。笔者认为，为名实相符，增强行政相对人的可预期性，《办法》中应当规定有效期(比如两年)，国家工商总局应当在有效期满前6个月前对《办法》的实施效果进行评估，决定是否继续施行还是进行修改或废除。理由有二：第一，无论是《立法法》还是中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》都规定了立法的前评估和后评估制度，而有效期制度与评估制度有机衔接，有利于提高规章质量，推动立法的更新和进步。第二，国内外均有相关成熟经验。例如，美国爱国者法中就有设有有效期的日落条款(Sunset Provisions),到期前，政府应当进行评估，决定这些条款的效力。⑩英国规定，法规生效5年后要进行一次评估(UK Government,2015)。2006年《广州市行政规范性文件管理规定》规定，行政规范性文件应当规定有效期，有效期自发布之日起最长不得超过五年。有效期届满，行政规范性文件的效力即自动终止。陕西、湖北、上海、成都、厦门等省市的行政规范也有类似规定。

因此，对待《办法》这一部门规章，要在整个法律体系中把握它的地位，尤其处理好与上位法和同位阶法律规范的关系，具体包括以下三方面：

1. 与《广告法》的关系

《办法》与《广告法》是上位法与下位法的关系。根据《立法法》的规定，《广告法》是全国人大常委会制定的法律，其效力高于作为部门规章的《办法》，下位法如果抵触上位法的话，抵触部分无效。同时，上位法已经规定的内容，下位法可以直接援引。如前所述，《办法》中就五次援引《广告法》关于法律责任的规定。

2. 与《行政处罚法》的关系

行政处罚法作为处罚领域的基本法，其原则和规则对于其他法律中的处罚行为具有调整和规范的作用。例如，2015年11月，杭州一家小炒货店被市场监督管理部门查出在外墙和展示柜等多处使用“杭州最好”“中国最好”等字样,最后被罚款20万元。根据《广告法》第57条规定，使用国家级、最高级、最佳等绝对化用语，由工商机关责令停止发布广告，对广告主处20万～100万的罚款。20万元是此类违法行为处罚的下限，似乎已是从轻处罚了，但社会各界普遍认为罚得过重。究其原因，就是执法机关机械地适用了《广告法》的规定，而忽视了《行政处罚法》的相关规定。本案中，违法行为发生在《广告法》实施的两个月左右，且存在时间较短(外墙广告刚3天，展示柜时间不到一个月)，当事人主观过错小，如果按照《行政处罚法》第5条“处罚与教育相结合”的原则以及第27条“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”，则属于可以免予处罚的情形。

3. 与《网络交易管理办法》的关系

2014年国家工商总局颁布的《网络交易管理办法》，与《办法》为同一主体制定的部门规章，属于同一位阶的法律规范。当这两个规章的规定发生冲突时，应当适用哪一个规章呢？例如，在管辖问题上，《办法》第18条规定：对互联网广告违法行为实施行政处罚，由广告发布者所在地工商部门管辖，上述机关管辖异地广告主、广告经营者有困难的，可将他们的违法情况移交广告主、广告经营者所在地工商部门处理，同时创新性地提出，如果广告主所在地、广告经营者所在地工商部门先行发现违法线索或者收到投诉、举报的，也可以管辖并对广告主自行发布的违法广告实施行政处罚。而《网络交易管理办法》第41条规定，网络商品交易及有关服务违法行为由发生违法行为的经营者住所所在地县级以上工商行政管理部门管辖。对于其中通过第三方交易平台开展经营活动的经营者，违法行为由第三方交易平台经营者住所所在地县级以上工商行政管理部门管辖。上述机关管辖异地违法行为人有困难的，可将违法行为人的违法情况移交违法行为人所在地县级以上工商行政管理部门处理。

由此可见，两部规章在管辖方面的规定并不相同，广告的最终目的是推销商品或提供服务，互联网广告违法行为必然与网络商品交易行为联系在一起，当网络商品交易过程中出现的互联网广告违法行为应当适用哪个规章的规定呢？如果按照《办法》，是广告发布者、广告主、广告经营者所在地工商部门均有管辖权；如果按照《网络交易管理办法》，则是违法行为的经营者所在地或第三方交易平台经营者住所地有管辖权。

笔者认为，根据《立法法》第92条的规定，对于同一机关制定的法律规范而言，新法优于旧法，特别法优于一般法。相对于《办法》而言，《网络交易管理办法》是旧法，且针对的是第三方网络交易平台上所有的违法行为，属于一般法，《办法》只针对互联网广告这一特殊行为，属于特别法。因此，此种情况下，应该优先适用《办法》的规定。

四、 结语

综上分析，《互联网广告管理暂行办法》的及时出台回应了新时期互联网广告监管的需求，具有创新意义，在这一办法的具体适用中，监管机关应当注意与上位法以及同位阶法律规范的配套和衔接，不越权，不滥权，合比例，平衡好各方利益，并且在实践中不断总结经验和不足，及时进行调整，才能为互联网广告的健康发展保驾护航。

注释

① 1994年4月20日，NCFC工程通过美国Sprint公司连入Internet的64K国际专线开通，实现了与Internet的全功能连接。从此中国被国际上正式承认为真正拥有全功能Internet的国家。参见中国互联网信息中心(CNNIC)的《中国Internet发展大事记》,获取自http://www.cnnic.com.cn/hlwfzyj/hlwdsj/201206/t20120612_27415.htm

② 参见南京市鼓楼区人民法院：(2013)鼓民初字第3031号民事判决，南京市中级人民法院：(2014)宁民终第5028号民事判决。

③ 《广告法》第1条：为了规范广告活动，保护消费者的合法权益，促进广告业的健康发展，维护社会经济秩序。

④ Valentine v. Chrestensen, 316 U.S.52(1942).

⑤ R.A.V v. New Hampshire 315 U.S.686(1964).

⑥ Vgt Verein geger Tierfabriken v. Switerland,(App.24699/94)(2002) 34 EHRR 159, ECHR200-Ⅵ,§ 71.

⑦ Central Hudson Gas & Elec. Corp. v. Public Service Comm’n，447 U.S.557(1980).

⑧ Sunday Times v. The United Kingdom，App.no.6538/74(ECtHR，April 26，1979).

⑨ 《办法》第24条规定，以欺骗方式诱使用户点击广告内容的，或者未经允许，在用户发送的电子邮件中附加广告或者广告链接的，责令改正，处1万～3万元的罚款。第26条规定，广告需求方平台经营者通过程序化购买方式发布的广告未标明来源的媒介方平台经营者、广告信息交换平台经营者以及媒介方平台成员，未履行相关义务的，责令改正，处1万～3万元的罚款。

⑩ US Patriot Act.

互联网广告违法率约是传统媒体3倍以上，医疗广告是违法 “重灾区”(2016年3月14日)，《北京日报》，第12版。

新《广告法》施行一年:罚没数约4亿 明星违规代言少了(2016年9月1日),《人民日报》，第10版。

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(编辑：郭镇之)

Legal Interpretation of Interim Regulation for the Administration of Internet Advertising

Ning Zheng

(Faculty of Literature & Law, Communication University of China)

Interim Regulation for the Administration of Internet Advertising responds to the characteristics and difficult regulatory problems of Internet advertising, which has a positive value. In terms of the goal, the government supervision over the Internet advertising is essentially a limitation of speech, should abide the principle of administration by law and the principle of proportionality, and balance the citizens’ freedom of expression with the state interests and public interests. The Regulation which belongs to departmental regulations, has a limited jurisdiction scope, needs to handle the relationships with other legal norms, such as Advertising Law, Administrative Sanction Law, Regulation for the Administration of Network Transaction.

Internet Advertisement; Interim Regulation; Regulation

郑宁:中国传媒大学文法学部法律系副教授。