以法治思维推动金融消费者保护探究

余潺湲+黄宇

[摘要]金融消费者是我国金融业迅猛发展不可或缺的重要力量，金融消费者权益保护问题成为金融改革的重要课题之一。在金融市场不断发展的过程中，消费者与金融机构之间的信息不对称使得消费者在购买金融商品或接收金融服务时处于弱势地位，金融消费者的权益迫切需要得到法律的保护。因此，以法治思维和法治方式促进金融改革，是当今中国金融业发展的必要路径和重要保障；运用法治思维推动金融消费者权益保护，是维护市场秩序、保障金融改革不断深化地重要支撑。

[关键词]金融消费者；法治思维；金融消费者权益保护

[DOI]1013939/jcnkizgsc201705122

在市场化与全球化发展进程中，金融消费者成为我国金融业迅猛发展不可或缺的重要力量。然而消费者与金融机构之间的信息不对称使得消费者在购买金融商品或接收金融服务时处于弱势地位，金融消费者的权益迫切需要得到法律的保护，金融消费者权益保护问题成为金融改革的重要课题之一。党的十八大以来，依法治国成为健全国家治理体系的重点。习近平总书记强调，要在法治下推进改革，在改革中完善法治，切实做到改革与法治双轮驱动，共同实现“十三五”规划目标。参见http：//newsxinhuanetcom/politics/2014-10/28/c_127149050htm，登录日期：2016年10月23日。以法治思维和法治方式促进金融改革，是当今中国金融业发展的必要路径和重要保障。运用法治思维推动金融消费者权益保护，也是维护市场秩序、保障金融改革不断深化的题中应有之义。

1我国金融消费者保护现状

近几年来，存款保险制度的出台、利率市场化的推进，一定程度上维护了金融消费者的资金安全，是我国金融业为适应市场化和全球化发展采取的有效措施。但是，我国在金融消费者权益方面，全国性、专门性立法仍然模糊甚至真空，金融消费者权益保护的法律依据主要是《消费者权益保护法》及银行业、证券业、保险业等金融行业部门法律法规，核心是为了提高金融市场运行效率、防范金融风险，并没有对金融消费者这个弱势群体倾斜保护的立法理念，且各分业领域对消费者权益保护的规则制定和具体内容不尽相同、措施不够具体，尚不能完全保护金融消费者。

11金融消费者的法律界定

次贷危机后，越来越多的国家和地区开始重视金融消费者权益保护问题。基于不同的经济制度和社会背景，一些发达国家和地区在法律层面对金融消费者做出界定，在金融产品和服务多样化、复杂化背景下扩大对金融消费者的保护范围，加强对金融机构行为的规范。如美国《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》（2010）将金融消费者定义为“消费金融产品和服务的自然人或者代表该自然人的经纪人、受托人或代理人”。[1]

目前，在我国还没有法律对金融消费者这一概念做出具体界定，只有一些散落在部门法律法规、政策指引中的规定。如2013年7月发布的《保险消费者投诉处理管理办法》第四十三条第二款规定：“本办法所称保险消费者，包括投保人、被保险人和受益人。”2013年8月由中国银监会印发的《银行业消费者权益保护工作指引》第三条规定：“本指引所称银行业消费者是指购买或使用银行业产品和接受银行业服务的自然人。”由于没有统一标准，这些规定难以解决金融消费者领域的普遍问题。

12金融消费者权利设置

2013年10月修订的《消费者权益保护法》中提出了银行等金融机构对金融消费者的义务。如该法第18条第2款规定：“宾馆、商场、餐馆、银行、机场、车站、港口、影剧院等经营场所的经营者，应当对消费者尽到安全保障义务。”强调了银行作为经营者对消费者的安全保障义务。但几乎只有粗线条的叙述，没有涉及金融机构对消费者的特殊义务。该法所涉及的安全保障义务、格式合同条款的说明义务、对消费者个人信息的保护、公益诉讼等规定都是既适用于一般经营者，也适用于金融服务经营者的法律条文。

目前，我国尚未出台相关法律对金融消费者的权利进行设置。2015年11月国务院办公厅印发《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》（国办发〔2015〕81号）首次从国家层面对金融消费者权益保护工作进行部署，要求充分尊重并自觉保障金融消费者的财产安全权、知情权、自主选择权、公平交易权、依法求偿权、受教育权、受尊重权、信息安全权等八项基本权利，标志着我国金融消费者权益保护工作进入了一个新的阶段，但由于该指导意见仅具有指导意义，在实践中缺乏可操作性。

13金融消费者权益保护机构、执法依据及职责设置

近年来我国“一行三会”纷纷建立起相应的消费者保护机构：人民银行成立了金融消费者权益保护局，银监会成立了银行业消费者权益保护局，证监会成立了投资者保护局，保监会成立了保险消费者权益保护局。

这些保护机构按照各自主体机构发布的管理办法、内部文件明确各自领域消费者保护工作的职责、工作流程和执法依据，在各自职责范围内开展工作。如人民银行发布《中国人民银行金融消费权益保护局职责》（银办发〔2012〕146号），规定了金融消费者权益保护局的六大职责，《中国人民银行金融消费权益保护工作管理办法》（银办发〔2013〕107号）对中国人民银行及其分支机构开展金融消费权益保护工作的机构与职责分工、消费者投诉与处理等方面进行了较为详细的规定。其设置多是出于维护金融系统稳定和加强金融监管，附属于监管机构，地位低、独立性差，加之行业特殊性使得这些保护机构各司其职，协调、协作机制缺位，很难实现对金融消费者权益的保护目标。

14纠纷解决、权益救济机制

目前我国在金融消费者金融纠纷的解决、权益救济机制方面还未实现规范化。对金融消费者权益的救济可分为刑事上的救济、行政上的救济和民事上的救济。刑事责任和行政责任的承担作为救济途径，打击力度大、威慑力强，但从金融消费者真正的需求来看，对金融商品预期的增值与回报的期待远胜于对违法者惩罚的盼望，在出现权益受损时，最希望得到的是自身损失的救济。[2]金融纠纷产生后，金融消费者可以选择的纠纷解决方式包括沟通、协商、投诉、诉讼、仲裁等。但在实践中，金融纠纷数量增加、难度大，法律法规不完整，权益救济程序复杂，处理金融消费者权益救济问题的人员缺乏专业素养，因此无论是投诉、诉讼、仲裁，给金融消费者带来的是维权时过高的经济成本和时间成本，金融消费糾纷解决、权益救济机制在我国亟待建立。

2以法治思维推动金融消费者保护的意义

法治思维，就是按照法治的观念和逻辑来观察、分析和解决问题的思维方式，它要求思维主体崇尚法治、尊重法律，自觉地将法律付诸实践，运用法律手段来解决问题。[3]《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）提出，要坚持依法治国，提高运用法治思维的能力，将经济社会建立在法治的轨道上。江必新切实把经济社会发展纳入法治轨道参见：http：//theorypeoplecomcn/n/2015/1126/c49154-27857414html，登录日期：2016年10月24日。因此，牢固树立法治思维、促进金融治理的现代化无疑是全面深化金融改革的关键。

运用法治思维推动金融消费者权益保护：一方面，能够从法律层面促进对金融消费者权益的保护，进一步规范金融机构的经营行为，是改进金融服务、营造和谐金融的必然选择；另一方面，从法治角度处理金融消费者权益保护这一难题，维护金融市场和金融体系的稳定，是在我国经济运行进入新常态背景下推动金融业改革的必要路径和重要保障。

3以法治思维推动金融消费者保护

在金融消费领域，消费者与金融机构的地位比在其他消费领域更加不平等，从经济实力到掌握信息的能力来看，消费者都处于弱势地位，加之金融创新不断推进，消费者利益受损的情况层出不穷。因此，应当以法治思维推动金融消费者保护，将对金融消费者进行保护的理念贯穿于金融消费者权益保护的各个环节，在金融消费者界定、权利设置、保护机构设立等方面建立和完善相关立法，在纠纷解决和救济方面整合与创新满足金融消费者权益保护需求的相关机制，在金融消费者教育方面探索具有可操作性的相关体制。

31树立并强化保护理念，促进金融消费者立法

社会公众对金融市场的信心是维护金融稳定的重要力量。在我国对金融消费者权益保护的立法中应当树立对金融消费者权益倾斜保护、专门保护的理念，加强保护金融消费者利益的立场，科学设置金融消费者的权利，强化金融机构的义务与责任，促进金融产品和服务的规范化，督促金融机构履行社会责任。

第一，完善现有相关法律法规，在合适的时机采用专门立法模式。首先，应当进一步完善《消费者权益保护法》的相关内容，尽管2013年10月对该法的修订已涵盖金融消费者权益保护的部分内容，但在权利保护、保护机构及其职责、救济模式等金融消费者权益保护的核心内容上还需要进一步完善。其次，在我国分业经营、分业监管模式下，涉及金融消费者权益保护的规定散落在“一行三会”制定的规章制度中，数量众多，重叠交叉，甚至容易引起冲突，为实际运用带来巨大阻碍，因此，有必要协调各行业法律法规冲突，去除矛盾重复的规定，提高立法层次，强化法律法规的规范性和权威性。再次，金融系统是一个庞大、复杂的系统，要改变消费者在金融市场中的弱势地位，需要深入到金融系统的各个领域，建立和完善各领域立法，如加强金融消费者个人信息保护，制定《个人信息保密法》等。最后，应当在金融全球化发展进程中吸取先进经验，对我国金融消费者保护的实践进行总结，结合我国国情和社会主义市场经济发展状况，适时制定和颁布专门的《金融消费者权益保护法》，构建以该法为基础，有关行政法规、规章为主体，其他相关金融法为补充的有机法律体系，形成对金融消费者权益全面性、专门性的保护。

第二，科学设置权利义务，强化金融机构的义务与责任。在实践中，一些金融机构利用自身优势地位，在一定程度上对金融消费者的权利进行限制，如金融机构提供的格式合同往往最大限度地减小自身责任，或在营销高风险金融产品时未向消费者尽到如实告知的义务等，造成许多消费者的经济损失。因此，在完善金融消费者权益保护立法过程中应当明确金融消费者的知情权、自主选择权、信息保密权等特殊权利，并对金融机构的经营行为进行规范，强化金融机构的信息披露等义务。

第三，确立金融消费者权益保护机构，设计具体可行的保护制度。在我国目前的分业经营、分业监管的金融监管体制中，人民银行是重要的宏观管理部门，承担着维护金融体系的稳定和防范系统性风险的重要职责。在完善金融消费者权益保护的立法中应当更加明确人民银行的核心地位和协调作用，形成统一监管模式。我国“一行三会”所建立的消费者保护机构均附属于监管机构，地位低、独立性差，协调、协作机制缺位，对此，应当通过立法强化各保护机构的职责，设计具体可行的保护制度，为其提供强有力的执法依据。同时，应当推动行业自律，通过立法明确金融行业协会及金融机构对消费者的重视和具体内部机制的设立，使其成为统一监管的基础保障。[4]

32改良权益救济机制，构建合理的纠纷解决制度

金融消费者在权益受侵害时可以采取的措施包括与金融机构协商、投诉、诉讼、仲裁等方式。在金融消费者权益救济领域，目前，我国还未构建出一套适用于整个金融系统的规则体系。在纠纷解决和救济机制的探索中，应当正视当前存在的问题，结合实际，构建合理有效、灵活便捷、操作性强的救济制度，使金融消费者权益受损时能够得到及时保护。

第一，建立便捷的投诉机制。通过调查可以发现，我国的金融消费者普遍希望可以在合理的时间范围内以较低成本解决纠纷，而便捷的投诉途径恰好可以有效地维护金融消费者的权益，保障金融消费者的信心。[5]在我国应当制定较为统一的金融消费者投诉管理制度，并及时公布投诉管理制度的内容，以便金融消费者了解投诉流程，在初始阶段化解纠纷。此外，应当要求金融机构加强信息披露，在开展业务之前披露金融消费者维权渠道的相关信息，并在投诉处理机制上进一步完善，充分发挥投诉机制在解决纠纷、权益救济方面的作用。

第二，积极探索金融仲裁制度。以仲裁方式解决金融纠纷在我国的认知度还较低。金融仲裁具有平等性、快捷性、保密性和权威性等特点，有助于降低金融消费者的诉讼成本和诉讼风险，应用价值极强。同时，作为替代性纠纷解决方式，金融仲裁能够较好地补充金融审判能力。[6]构建和完善我国金融消费者纠纷解决机制，应当重视金融仲裁的作用，在全国积极实践运用金融仲裁解决纠纷，对金融仲裁这一纠纷解决方式进行普及和推广，让更多金融消费者了解并積极采用这一维权和纠纷解决方式。

第三，推動合理的金融审判机制。基于诉讼的时间成本和经济成本考虑，金融消费者往往在权益受到侵害时不愿意选择诉讼方式解决纠纷，放弃这一主张权利的机会。在探索建立合理的金融消费者权益纠纷解决机制中，可以在现有审判制度下，考虑根据金融消费纠纷类型和标的来设计专门的、简易的诉讼程序，缩短金融纠纷的审结期限，减少诉讼成本。此外，还可以通过专家咨询与参与、引入专业陪审员等方式，整合优化金融司法资源，切实保护金融消费者的合法权益。

33重视金融消费普法教育，推动形成多元化的金融教育体系金融消费教育是金融消费者权益保护工作的重要内容，良好的金融消费教育体系也有利于金融市场的良性发展。次贷危机爆发后，越来越多的国家和地区将金融教育提升到国家战略高度，在国民教育的各个阶段纳入金融知识教育。

由于我国针对金融消费者的教育滞后于快速发展的金融业，在实践中，部分金融消费者对于自身享有哪些权益、权益受侵害后如何寻求救济等方面知之甚少，特别是经济欠发达地区的金融消费者，金融素养亟待提升，金融消费教育刻不容缓。在推动形成金融消费教育体系时，首先，应当制定权威性的金融消费教育规划，将金融消费教育作为国家教育长远规划的核心内容，细化各方职责、工作流程、工作标准和评价机制，突出重点教育内容和教育对象，明确责任追究。其次，应当建立完善教育协调机制，形成政府主导、主体多元的金融消费教育体系，设立国家层面的金融消费教育机构，负责制定政策、组织协调、督促执行，引导各方积极参与金融消费教育，督促金融机构切实履行社会责任，定期、持续、有效地开展金融消费教育。最后，应当积极探索行之有效的金融消费教育方式，在内容和形式上更加灵活多样，充分利用现代传媒和网络手段，使金融消费教育更加贴近大众生活，渗透到社会生活的方方面面。

参考文献：

[1]黎金荣后危机时代“金融消费者”的法律界定与立法建议[J].西部论坛，2012，22（4）：97

[2]郭丹，窦玉前金融消费者权利救济机制研究[J].商业研究，2012（8）：201

[3]刘金祥法治思维的当下意义[N].人民法院报，2014-09-19（10）

[4]王映论金融纠纷多元解决机制对金融消费者之保护[D].北京：对外经济贸易大学，2012

[5]范卫国我国金融消费纠纷投诉处理机制研究[J].当代经济管理，2016，38（4）：88

[6]屠钰婷探究金融消费者权利救济机制[J].中国商贸，2013（34）：113

[作者简介]余潺湲（1988—），女，贵州遵义人，遵义医学院思想政治教育专业硕士研究生。研究方向：思想政治教育；黄宇（1972—），女，贵州遵义人，法学博士，遵义医学院人文社科学院教授。研究方向：法学，思想政治教育。