基于全面推进依法治国的基层法治政府建设研究

严雄飞+吴林

[摘要]我国正处于社会转型期和全面深化改革的关键时期，党的十八届四中全会为建设法治政府提出了新的要求。文章基于全面推进依法治国的战略目标，对照基层法治政府建设的基本要求，通过分析，认为基层法治政府建设存在着基层政府权责不明确，执法规范化水平不高，决策科学化和民主化水平不高，公务人员法律意识和法治观念淡薄等问题，提出推行基层法治政府权力清单制度、健全行政裁量基准制度、开展法治宣传教育、重点加强公务人员的法治意识等推进基层法治政府建设的对策。

[关键词] 全面推进依法治国；法治政府；基层法治政府

[DOI]1013939/jcnkizgsc201705113

党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），全会提出了全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。要求“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”[1]。基层政府是国家政权结构中重要层级，是建设法治政府的重要環节。文章基于全面推进依法治国，分析基层法治政府建设所面临的困境，并提出基层法治政府建设的对策。

1基层法治政府的基本内涵

根据我国相关法律规定，基层政权是指乡、镇、民族乡人民代表大会和人民政府以及市（不设区的市）、市辖区人民代表大会和人民政府，是为实现国家职能依法在基层行政区域内设立的国家机关及其所行使的权力的统一体。顾名思义，基层法治政府即运用法治思维和法治方式，依据宪法和法律行使政府职能，维护公民权益的基层政府。

古希腊著名的政治学家亚里士多德最早对法治政府理念进行了系统论述。在《政治学》一书中，他对“法治”的意义进行了阐述。即“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”。他在批判继承柏拉图“哲学王统治”的基础上，认为人的本性是有感情的，会导致偏见，而法律是无感情、明确的，提出了“法治应当优于一人之治”的思想。随后，中外学者对“法治政府”内涵的探讨也一直未中断，近现代我国学者对“法治政府”的内涵都尚未达成普遍共识。

有的学者认为“法治政府的核心内涵是政府必须严格按照法律规定的权限和程序行使权力，规范和保障公共权力的有效运行是法治政府建设的关键主题”。有的学者认同“法治政府是按照法治原则运行的政府，要求各级人民政府将决策、执行、监督的整个权力运行过程都纳入法治化轨道”。而有的学者认为“法治政府就是依法行政的政府，‘服务政府与‘法治政府同义，是社会学的表述；‘有限政府与‘法治政府同义，是政治学的表述”。总的来说，法治政府应是指政府严格按照法律规定和法治原则运行，依法行使公共权力，有效提供公共服务的政府治理模式，法治政府的本质是以人为本，核心是依法行政。

依法行政不仅是我国政府深化行政体制改革的基本原则，而且是依法治国的重要环节。2004年，国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》。此后，相继出台了《关于深化行政管理体制改革的意见》《政府信息公开条例》《关于加强市县政府依法行政的决定》《关于加强法治政府建设的意见》等一系列的规定条例和指导性意见，使各级政府依法行政的能力和水平逐步得到提高，政府治理模式也逐渐由人治向法治转变。党的十八届四中全会提出了建设法治政府明确具体要求，但基层政府权责不明确，执法规范化水平不高，决策科学化和民主化水平不高，公务人员法律意识和法治观念淡薄等问题仍很突出，与基层法治政府建设的目标要求仍有很大的差距，基层法治政府建设仍面临许多困境和挑战。

2我国基层法治政府建设面临的主要困境

我国正处于社会转型期和全面深化改革的关键时期，社会矛盾和利益冲突不断凸显，深化改革牵涉各方利益，我国基层法治政府建设面临着以下困境。

21基层政府权责不清，事权财权配置不合理

首先，基层政府在很多实际工作方面违背法治政府“权责法定”的要求。基层政府处于自上而下的压力型政治体制中的底层，常常因为要“对上负责”而处于被动地位，常常被上级政府要求代为执法，在一些不具备行政执法主体资格的领域中“被动”执法，出了问题却要由基层政府承担甚至是完全的责任和风险。实行垂直管理的行政执法部门的人权、物权和财权都统一到省里，譬如工商、税务、质监、司法、国土资源管理等部门。垂直管理部门之间、垂直管理部门与地方之间的行政执法争议问题长期存在。事权重叠使得基层政府更加被动，更难以依法予以协调和监督，而事权重叠又会导致机构设置“上下对口，左右看齐”，行政机构职责不清、推诿扯皮。

其次，分税制改革使财力相对集中在中央、省级，而基层政府可支配财力较少而事权较大。自1994年我国实行分税制改革以来，地方政府税收收入增加，地方政府可支配的财权也意味着承担相应的支出责任。长期以来事权划分不清晰加之一些农牧业税费的减免，使得中央和省级政府的财力相对集中，而事权被逐级推到基层政府，基层政府可支配财力较少但仍要承担很大的支出责任。大量的具体支出责任主要落在基层政府身上，使得基层政府易陷入财政困境，导致基层政府“经济人”角色显现，政府部门越权干涉微观经济活动。对一些公共事业实行行业垄断、价格垄断、业务垄断，政策“打折扣”、费挤税、乱收费。基层政府事权、财权的不合理配置促使基层政府的经济职能过宽，公共服务意识淡薄，背离了法治政府“职能科学”的要求。

22基层政府行政执法的规范化程度不高

国务院虽然出台一系列加强依法行政的规定，规范了基层政府的行政执法行为，促进了基层政府行政执法水平的提高，但离法治政府“执法严明”的要求仍有很大的差距。

一是有些基层政府制定的制度法规存在着与宪法、法律精神相违背的地方。一些政府部门出于自身利益而出台一些行政法规或规章规定，那么难免会出现规章规定之间相互冲突、相互打架的现象。

二是基层政府行政执法体制不健全，机构设置混乱，执法权责不清。这导致选择性执法、重复执法、多头执法、执法缺位等问题突出。尤其是一些基层政府行政执法责任心严重缺失，凭借政府权威，以“法治”名义，乱收费，随意罚款，擅自动用公检法等机关，强征农民土地，对群众反映突出的问题不闻不问。

三是基层政府行政执法人员责任意识和服务意识淡薄，素质有待提高。不少基层执法人员缺乏系统的专业培训，在行政执法过程中，执法不规范、不文明现象较为突出。特别是“钓鱼执法”、暴力执法极大地损害了党和政府的形象，引发了不少群体性事件。据统计，从2010年至2013年8月，被新闻媒体公开报道的，规模在100人以上的群体性事件有871起，其中174件是起因于执法不当，约占20%[2]。

23基层政府决策的科学化和民主化水平不高

长期以来，基层政府似乎是贯彻、落实党和国家的各项路线、方针、政策最基层的一级执行单位。特别是在农村经济、教育、文化和各项社会事业中，基层政府独立决策和自主决断的职能一直被忽视。

首先，乡镇一级虽有党委、人大、政府、纪检、人民武装、经济联合社六大组织系统，但事实上是一个以党委为核心的党政一体化运行的权力结构。乡镇重大的决策事项一般由党政班子联席会议讨论和决定的。乡镇党委书记“一言堂”，使得乡镇基层政府的决策具有主观随意性。其次，基层政府信息不够公开，信访渠道不够通畅，群众监督缺乏体制保障，基层政府决策缺乏有效的监督。最后，基层政府决策的责任追究和问责制度尚不健全。对党政领导干部的问责机制虽已建立，但是终身问责机制尚未真正建立，对于决策失误的控制程度较低。

基层政府决策的科学化和民主水平不高，使得政府决策的民众参与度较低，无法真正顺乎民意，保障人民的利益，影响了“公开公正”“廉洁高效”的法治政府建设目标的实现。

24基层政府公务人员法律意识和法治观念淡薄

法治政府是“守法诚信”的政府，不仅要求政府机关和公务人员严格“守法”、严格依法行使职权，而且要求政府机关和公务人员要“守信用重承诺”，“言必信，行必果”。一般来说，随着普法教育和民主法治建设的不断深入，基层公务员的法律意识和法治观念也会有相应地增强，但一些基层政府尤其是乡镇基层政府的公务人员学法、知法、守法、用法的意识和能力不强，法治思维和依法办事的意识缺乏，导致滥用职权、谋取私利等行为。加之中国封建专制统治思想的影响，一些乡镇基层政府的领导干部迷信权力，“人治”思维和“特权”思维较为严重。以自己的偏好来执法，以权谋私、徇私枉法的现象频频发生，极大地影响了基层政府的公信力和权威。同时，基层政府辖区范围小，社会关系复杂，碍于亲属、熟人、同事、乡党等人情关系、面子问题，在工作中规则意识不强，逾规风气盛行，助长了基层政府公务人员“有法不依”现象和“人治”思维的泛滥。

3推进我国基层法治政府建设的主要对策

31转变基层政府职能，推行基层法治政府权力清单制度

《决定》指出要依法全面履行政府职能，推行权力清单制度。权力清单制度是指政府及其相关部门对其所行使的公共权力进行全面梳理，以清单的方式将相关法律法规依据、职权实施的主体和条目以及具体的办理流程等一一列出，并且向全社会公开、接受社会监督的制度。权力清单制度的目的就是让公共权力受制度的约束，以此来规范政府的行政权力和行为。“法定职权必须为，法无授权不可为”的权力清单制度有利于更准确地界定基层政府的权力边界，规范和约束政府权力，解决好政府与市场、社会及各级政府及其部门之间的权力划分；有利于转变政府职能，更加注重服务职能，以更好地适应经济社会发展需求。

基层政府应遵循权责法定的原则，按照“清理、确定、配置、公开、监督”的程序，全面梳理权力，编制权力目录和运行流程，优化审批流程，制定和公开基层政府权力清单，接受社会监督。同时，权力清单制度应建立有进有出的动态调整机制，对于不符合经济社会发展和不合实际的权力，应重新评估清理。

2015年3月，中办、国办以党的十八届四中全会的精神和要求为指导，制定并下发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，要求及时取消“法无授权”的行政职权，对拟保留的行政职权需进行合法性审查，同时，规定省级政府2015年年底前、市县两级政府2016年年底前要公布权力清单，乡镇政府推行权力清单制度工作由各省（自治区、直辖市）结合实际研究确定。

尽管基层政府未被明确要求制定并推行权力清单，但一些基层政府已经率先按照《决定》及相关要求完成了基层行政权力审批制度的改革，譬如：上海杨浦区、成都金堂县、重庆奉节县公平镇等。因此，基层政府不仅要推行权力清单制度，而且要加强对基层政府权力清单运行的监督。

32建立健全行政裁量基准制度，落实行政执法责任制

根据《地方各级人民政府组织法》第59条第3项规定，县级以上的地方各级人民政府有权“改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令”[3]。由此可見，对于上级人民政府的决定和命令，乡镇基层政府更多地是被动执行，不能灵活地运用行政裁量权。同时，由于行政自由裁量权的选择余地较大，较少受到法律的约束，这项行政权利常常被一些行政机关和领导干部滥用，产生显失公正的行政处罚，易滋生腐败，也背离了行政裁量权公正合理的本质。因此，基层政府法制部门需要建立健全行政裁量基准制度，以书面形式制定执法指南并且向社会公开。行政裁量基准制度应明确制定主体、制定程序、裁量幅度、行政处罚依据和监督等问题。

基层政府的工作直接关系到党和国家的政策落实程度及成效，基层政府必须实行行政执法责任制，要坚持严格执法、规范执法、公平执法、文明执法。一是要按照法律或政府权力清单，明确行政执法的主体部门和责任，对于食品药品监管、安全生产、环保、质量监督等关系群众切实利益的重点领域要加大执法力度，对于各类违法行为也要依法进行惩处；二是要严格基层行政执法人员的资格管理和上岗制度，对基层执法人员进行系统的专业培训；三是要严格实行考核奖惩制度，做到“有法必依、执法必严、违法必究”。对严格依法执法成绩突出的进行奖励，对于执法不当或违法执法的行为进行严肃惩处，追责问责到底。

33健全依法决策机制，全面推进政务公开

依法决策是依法行政的起点，也是建设法治政府的关键。基层政府是我国最基层的行政机关，决策对象直接面向辖区群众，决策内容相对简单，决策的作用范围相对较小，决策的成本和风险也相对较低。因此，基层政府健全依法决策机制相对容易操作和实现。

一是要依法制定规范性文件的行为。规范性文件必须合乎法律、合乎法理，制定规范性文件的程序和权限必须符合法律规定。二是重大行政决策程序更加民主化，重视民众参与。基层政府可以采取听证会、座谈会、研讨会等多种形式充分听取各方意见，以便对规范性文件或重大行政决策进行充分的调研论证，提高行政决策的科学化和民主化水平。三是对已实施或将实施的规范性文件或政策进行合法性审查。对于不合法或已过时的规范性文件或决策进行修改或废止，并向社会公开结果。四是建立健全重大决策终身责任追究制度及责任倒查制度。督促基层政府的领导干部科学规范地进行决策，对所做出的决策终身负责，可有效降低决策的随意性。

《决定》指出要全面推进政务公开，并且确定了政务公开的原则及政务公开的内容。基层政府应加大政务公开的力度，自觉接受群众的监督。一是依照相关的信息公开条例，予以公开。除了法律规定可以不公开的政务内容不公开外，基层政府的决策、执行情况、办事流程、行政处罚结果等都应定时及时向社会公开；二是加强电子信息平台建设。可以通过政府网站、微博、微信等形式进行政务公开，受资金、技术等因素影响，一些乡镇政府可以采取开设信息公开栏的方式。

34深入开展法治宣传教育，重点加强公务人员的法治意识法治文化建设是法治的灵魂，是建设法治政府的内在动力。首先，基层政府应加大法治宣传教育的力度和深度。法治宣传教育要坚持创新，注重实效，深入群众。在一些经济较落后、信息较闭塞、老龄人居多的乡镇，乡镇基层政府可采用入户宣传、普法晚会等群众喜闻乐见的方式进行宣传；在一些经济较发达、信息更新较快、年轻人较多的地区，基层政府可采取电视节目、微信微博等新媒体方式进行宣传。法治宣传教育不仅要传播法律知识，而且要培养公民的法治精神，自觉遵守法律，不突破规则，不用人情关系影响政府行政行为，营造全民“学法、知法、守法、用法”的社会氛围。

其次，基层政府应重点加强公务人员的法治意识，尤其是基层领导干部。一是普遍提高基层公务人员的法律素养和法治观念。严格按照规定遴选基层公务人员，有针对性地定期对基层公务人员进行法治意识教育的培训和考核。二是创新和改革基层公务人员考核和评价体系。注重基层公务人员依法行政的能力，尤其是对基层领导干部的考核，从单一的政绩考核到引入法治指标的考核，不仅仅关注单一的经济发展和GDP增长，而是将基层领导干部运用法治思维和方式推动辖区经济社会发展的绩效计入考核。

参考文献：

[1]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[EB/OL].新华网，2014-10-29

[2]李林，田禾中国法治发展报告（2014）[M].北京：社会科学文献出版社，2014

[3]中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法[EB/OL].中華人民共和国中央人民政府网，2005-06-21

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