中国农村城镇化存在的问题及其原因

2017-03-15赵轩宇王秀果刘梅赵清涛

天津农业科学 2017年2期

赵轩宇+王秀果+刘梅+赵清涛

摘要：发达的经济会促进城镇化的发展，而城镇化的提高又反过来拉动经济进步。研究城镇化问题对国民经济发展和人民生活水平提高意义重大。本文阐明了中国农村城镇化存在的问题主要有：城镇化水平较低且城镇化率虚高；土地利用规模大、闲置、浪费以及招致农民问题；部分历史建筑和城市特色风貌遭到毁坏；城镇化带来环境污染；二元户籍制度已成为城镇化发展的桎梏；城镇规模小对经济拉动作用弱等。并且认为城镇化发展水平低、质量差受中国发展史、人们思想观念、缺少资金支持和主导产业、存在大量农民工等方面的影响，政府在执行城镇化相关措施中存在偏差是产生土地问题的主要原因，城镇化建设缺乏合理规划招致城镇规模小、历史遗迹破坏、土地问题等，政府监管不力、部分乡镇企业无视环境保护、部分城镇居民素质较低、环保基础设施难以发挥作用等多方面原因造成了环境污染，同时认为社会保障制度是户籍管理对城镇化影响的根源。文章旨在为发展我国农村城镇化建设提供政策依据。

关键词：中国；农村；城镇化；问题；原因

中图分类号：F292 文献标识码：A DOI 编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2017.02.018

Abstract： Advanced economy will promote the development of urbanization， and the improvement of urbanization in turn driving economic progress.Research on the problem of urbanization is of great significance to the development of national economy and the improvement of peoples living standard. This paper expounds the existing Chinese rural urbanization main problems are： low level of urbanization， and the urbanization rate artificially high； the large scale of land use， idle waste and lead to problems of farmers； part of historic buildings and the city features were destroyed； urbanization has brought environmental pollution； the dual household registration system has been an obstacle of the development of small towns； small size of town is difficult to pull the economy. And that the urbanizations low level， poor quality is affected by Chinese development history， the ideas of the people， the lack of financial support and leading industry， large number of migrant workers and other aspects； in the implementation of the government in the implementation of the relevant measures of urbanization is the main reason for the problem of land； the lack of reasonable planning and construction of urbanization lead to the small size of the town， the destruction of historical sites， land issues， etc. The government supervision， part of the township enterprises ignore environmental protection， some urban residents are of low quality， environmental infrastructure is difficult to play a role，etc. Many reasons cause the environmental pollution. At the same time， it is considered that the social security system is the root of the influence of the household registration management to the urbanization. The aim of this paper is to provide policy basis for the development of rural urbanization in China.

Key words： China； rural area； urbanization； problem； reason

1 中國农村城镇化存在的问题

1.1 城镇化水平较低，且城镇化率虚高

改革开放以来，我国城镇化发展迅速，城镇化率从1978年的17.90%到2015年的56.10%，增长了2.13倍，但与其他国家相比，还存在很大差距。目前世界发达国家城镇化率均在80%以上，发展中国家城镇化率为60%。但是自2013年城镇化率达到53.73%以来，我国城镇化率已超过了世界平均水平。

农民工使城镇化率提高。由于城镇化率的计算是以城镇常住人口占的比率计算的，而常住人口的界定是在城镇居住6个月以上的人口，因此大量的农民工被计算为城镇人口。《2012年国民经济和社会发展统计公报》中公布，2012年末全国在本乡镇以外从业6个月以上的农民工是16 336万人，在本乡镇以内从事非农产业6个月以上的农民工是9 925万人。可见这些人被统计为了城镇人口。但是有关研究表明，只有1.7%的农民工落户在城镇，户籍人口城镇化率比常住人口城镇化率要低很多[1]。

人口流动使我国城镇化率隐性提高。如我国2009年城镇人口6.4亿，城镇化率48%，其中非农业人口有4.5亿人，为33.77%；农村流入城镇的人口是1.9亿，占14.23%，也就是人口流动使城镇化率提高了14.23%[2]。

1.2 城镇化进程中土地利用存在严重问题

1.2.1 城镇土地征用规模大，农业耕地锐减在中国城镇化进程中，土地征用规模非常大，农业耕地面积大幅减少。国土资源部披露，1997—2005年，我国乡村人口减少了9 633万人，而农村居民建设用地却增加了将近11.75万hm2，说明征地规模确实大于实际需求。据统计，1998—2004年间我国城市土地征用面积为9 213 km2，城市建设占用耕地面积127.9万hm2。另据国土资源部报告，1996—2005年中国十年间耕地减少800万hm2，大约占耕地总量的6.6%。经查询，2009年我国耕地面积是13 538.46万hm2，到2012年则变成13 515.85万hm2，而2013年全国耕地净减少面积8.02万hm2[3]。

许多小城镇在发展中注重土地增量，把农村城镇化做成土地非农化。由于新区开发成本低，改造旧城镇成本高，许多小城镇在发展中任意扩大占地规模，造成农田资源浪费。据统计，近年来小城镇新增建设用地的80%为扩展用地，其中农田面积占60%以上。

1.2.2 土地闲置问题严重近年来我国房地产建设过热，导致大量城镇建设用地闲置。截至2004年底，我国城镇闲置土地、批而未用土地共26.24万hm2，相当于当时城镇建设用地总量的7.8%。据2008年10月国土资源部发布的《全国土地利用总体规划纲要》，我国城镇规划范围内共存在闲置、批而未用土地将近26.67万hm2。近几年，国家开始治理这一问题，情况开始缓解。

1.2.3 土地浪费严重城镇化过程中，进城务工的农民为了取得国家粮食补贴和规避风险，离乡不离土，不放弃农村土地，便粗放经营土地，造成土地资源的严重浪费；另外，在城镇化进程中，如修路、机场和港口、水电和通讯等基础设施建设和房地产开发、企业建设等进行的大规模开发建设，造成地貌大面积毁坏，水土流失严重。甚至有的山区小城镇水土流失面积占到60%以上，还产生了大量弃渣、弃土。

原国土资源部副部长王世元讲过，有大约333.3万hm2的耕地受到中、重度污染，不宜种植；还有部分耕地因采矿造成地表破坏以及地下水超采等原因，不能正常耕种，因此适宜稳定耕种的土地仅约1.2亿hm2。2013年召开的中央农村工作会议上有关部门强调，要“严守1.2亿hm2的耕地红线，切实保障粮食安全”。

1.2.4 城镇用地的过快增长招致农民问题近年来，我国城镇建设用地的增长速度快于城镇人口的增长速度。城市用地增长率和城市人口增长率之比是用地增长弹性系数。从提高城市开发效率和保护资源的角度考虑，按国际标准，用地增长弹性系数应在1～1.12之间[4]。而中国1990—2011年是2.02（见表1：2.61/1.29），大大超过国际标准。

可以看出，1990—2011年间，我国城市建成区增长速度是人口城镇化率增长的2.54倍，城市建设用地增长速度是人口城镇化率增长的2.78倍。

有抽样调查表明，中国10万人口规模以下的小城市和建制镇人均用地117.83 m2，而200万人口以上的特大城市人均占地52.21 m2，不及前者的1/2，说明小城镇发展占用土地的速度要快于大城市[6]。

农业用地过快地转化为建设用地，招致了我国的失地农民问题。农民生活水平下降，上访现象频频出现。据调查，农民因土地问题上访占总上访的60%以上，其中又有30%跟征地有关。现代农业经济理论研究认为，伴随着每一亩土地的征用，将出现1.5个失业农民。中国社科院发布的《2011年中国城市发展报告》指出，中国失地农民总量已达4 000万～5000万人，且每年仍以约300万人的速度递增，预计到2030年将增至1.1亿人左右。约60%的失地农民生活困难，只30%没有因失地影响到基本生活。有81%的失地農民对未来的生活担忧，其中对养老担忧的占72.8%、对经济来源担忧的占63%、对医疗担忧的占52.6%。可见城镇建设用地的快速增长已经带来了严重的农民问题。

1.3 部分历史建筑和城市特色风貌遭到毁坏

中国是个多民族的国家，千百年来不同民族文化与当地自然环境相融合，形成了各具民族特色的建筑风格、独特的景观和地貌特色。历史遗迹是中国几千年发展史留下来的瑰宝，城镇建设应突出地域民族特色。但是由于我国城镇化建设过程中，忽略了历史文化底蕴，损坏了历史文化名城、名镇的环境风貌，出现了盲目拆除，在城镇建设中互相效仿，甚至在名胜风景区搭建低水平的建筑，使历史遗留的特色消失，大量雷同景观出现。不但毁坏了历史遗迹和城市特色，还出现了克隆城市，相邻城市的产业结构雷同，基础设施建设重复，这种城镇化建设无疑是失败的。有专家指出，中国正在进行城镇化“大跃进”，中国的城市遗产正在遭受自“文化大革命”以来的第二次严重破坏。

1.4 城镇化建设造成的环境污染严重

改革开放以来，我国经济有了飞速发展，但是环境污染说明经济发展是以牺牲环境为代价的。在城镇化建设中，由于小城镇起点低、基础较差，乡镇企业规模小，技术和设备落后陈旧，职工素质低等造成环境污染严重。尤其是印染、造纸、化工、电镀、建材等产业和落后的炼矿、选矿等，污染尤为严重。还有在产业筛选、培育主导产业等方面，缺乏长期设想，注重近期效益，引进企业门槛过低，甚至无条件地吸收大城市淘汰的污染企业，带来了一系列的环境污染问题。一些小城镇发展中能耗高、污染重的产业占相当比重，造成了严重环境污染。

《2010年国民经济和社会发展统计公报》显示，2009年我国环保部门对319个城市空气进行了监测，结果有将近1/4以上城市空气受到了污染。

另外，农民进城也加重了生活对环境的污染。由于小城镇规模小、资金短缺、基础设施跟不上，加上大量农民涌入城镇，大量生活垃圾处理不当，严重污染了城镇生活环境。全国第二次农业普查的19 391个镇，只有36.7%有垃圾处理站，其他的多是在湖泊或山坳等偏远处堆放或填埋；只有19.4%的城镇可以集中处理生活污水，其他大多数直接排入水体[7]。

1.5 户籍制度成为城镇化发展的桎梏

农村劳动力向城镇转移后，由于没有城镇户口，不能享受当地城镇的社会保障等福利待遇，生活没有保障；子女无法在当地上学，就业时行政事业单位都要本地户口等，致使他们无法在城镇长期居住。二元制户籍制度已经不适应经济发展的需要，成为城镇化发展的桎梏。2007年公安部宣布，我国将逐步取消二元户口结构，实现公民的身份平等，只是指出了户籍改革的大方向，还未真正落实。近年来，国家多次号召改革户籍制度，推进农业转移人口市民化，广东、上海、天津等发达地区也相继出台了积分入户政策，但是范围小、力度有限，户籍引起的问题没有大的改观，还需进一步深化。另外，由于户籍制度的限制，许多高素质的人才无法留在城镇，也影响了城镇经济的发展。

1.6 小城镇对经济的带动作用较弱

目前我国小城镇数量大，但规模太小。据1997年我国第一次农业普查结果，我国建制镇城区平均仅1 221.1个住户、4 515.6人，镇区平均面积2.2 km2。中、西部地区建制镇规模更小。城镇规模太小，必然导致发展空间、辐射区域狭小，加上没有支柱产业，难以带动农村经济发展。虽然也形成了产业集群，但只是空间上的集群，产业集群名不副实，集聚度不高，缺乏关联和协同效应，没有形成有效互动，同时土地、资本等基本要素的不足，也制约了进一步发展。其次，乡镇企业规模小，产品科技含量低，附加值不高，专业化程度低，技术装备差，生产流程落后，污染严重，企业举步维艰，增长乏力，带动力不强。研究发现，“一个城镇只有当镇区人口达到1万人时，才能够发挥经济中心对镇域经济的集聚和扩散作用；2万人时作用比较明显；超过5万才可以对周边若干乡镇的经济和社会发展起到明显的带动作用[8]。”

2 中国农村城镇化诸多问题的成因分析

2.1 中国城镇化水平低的原因是多方面的

2.1.1 中国的特殊历史决定了城镇化水平低我国城镇化萌芽于1840年鸦片战争，比世界城镇化历史晚40～80年。城镇化建设起步晚，发展缓慢，至1949年仅有135个市、约2 000个镇，城镇人口约5 765万人，人口城镇化率只有10.6%。新中国成立后，才随着经济恢复有所发展，但“文化大革命”严重影响了城镇化发展，至1978年改革开放才走上了快车道。1949—1978年的30年间，城镇化发展年均增长0.28%，远低于世界平均0.4%。可见我国的城镇建设不仅起步晚，而且基础很差，受政治运动影响发展缓慢。另外，中国人多经济跟不上，农民进城没有生活保障，也从根源上限制了城镇化的发展[9]。

2.1.2 中国城镇化水平低还有思想观念上的原因首先，农民进城欲望不强。很多农民意识到土地才是他们生活保障的根本所在，所以不愿意放弃土地，即使生活在城市依然承包土地。其次，小企业主意识不到产业聚集的作用。安于现状、小富即安是当前许多小企业主的状态，进入工业园、发展产业群的积极性不高。

2.1.3 城镇建设缺乏资金支持资金是城镇建设的保障，缺乏资金城镇化便无从谈起。尽管现在城镇建设体现了多元化，但政府仍是投资主体，企业、个人只是少数，投资通道比较单一。目前乡镇财政资金来源基本为3种：预算内资金、预算外资金、自筹资金，但城镇建设还是自筹资金为主，占50%以上，因为预算内、外资金支出是比较严格的。由于目前城镇工商业欠发达，很多地方自筹资金是很困难的，致使我国城镇化建设普遍缺乏资金支持。

2.1.4 缺乏主导产业目前我国产业规划千篇一律，缺乏特色，主导产业发展不明显。在发展产业中，应根据本地自然资源、社会条件的优势，确定当地主导产业。有了主导产业经济才会快速发展，才能拉动周边农村经济。同时寻找主导产业的关联产业，引进项目，发展较强关联度的产业群，增强城镇的辐射带动作用[10-11]。

另外，工作、生活在城市的2亿多农民工，计入了城镇居民，虚增了城镇化率，因户口问题无法享受与城镇居民平等的福利待遇，成为影响中国城镇化质量的突出问题之一。

2.2 政府在城镇化进程中执行措施的偏差催生了土地问题

农村城镇化是由于经济发展的原因產生的，其进程受经济发展的制约。政府在推进城镇化过程中要考虑经济、社会等因素的现实状况，恰当地预计城镇化对经济的拉动作用，合理发展城镇建设。近年来，我国在发展经济过程中，片面地追求了城镇化，人为进行了城镇化“大跃进”，大量农转非，大搞房地产建设等，结果导致城镇建设用地过快增长，大量农业用地被侵蚀，很多人因为在城里找不到工作，社会保障又不健全，生活水平跟不上，加上国家取消农业税和粮食补贴等政策的出台，城乡户口利益剪刀差缩小，很多人又把户口转回了农村，造成城镇房屋闲置严重等问题。另外，政府的监管不力也是耕地锐减、闲置和浪费的重要原因。国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中心主任李铁认为，“所谓城镇化，主要解决的不是城市建设水平和质量提高的问题，而首先是就业、环境、社会保障、产业发展等问题[12]。”

2.3 城镇化建设缺乏合理规划招致城镇规模小、历史遗迹破坏、土地问题等

城镇化规划即包括城区建设规划，也包括城镇数量、布局的规划。城镇数量、布局规划应考虑自然环境、资源情况、人群分布等社会因素，合理安排城镇数量、地理位置，克服目前小城镇数量多、规模小、分布不平衡的现状；城区建设规划则应该结合当地风土人情等地方民族特色，突出当地历史遗迹和城市风貌，根据城镇人口、财力、环保等实际情况，科学地布局城区建设，解决目前城镇配套不合理、基础设施差及环境脏乱等问题。然而，在中国几十年的城镇化建设中，有的地方边建设边规划，或者先建设后规划；有的地方规划只顾眼前，缺乏远期战略性；也有的城市朝令夕改，城镇建设随着政府换届变迁，甚至有的领导无视城市规划，为个人政绩和提拔而大搞形象工程。

缺乏合理规划也是造成耕地减少、资源浪费的根源。一是城镇建设扩张过度，布局分散，人为增加了建设用地。二是城镇发展注重新区建设，旧城区改造少。三是盲目效仿大中城市的建设模式，不切合实际地搞工业园、高新技术产业园、开发区，造成土地闲置浪费严重，大量农业用地被侵占。

2.4 造成环境污染的因素是多方面的

2.4.1 政府监管不力长期以来，尽管国家也设有环保部门，但对环境问题的管理一直没有跟上，没有做到监督企业环保是否达标；企业的发展基本不考虑环境问题，环保部门对群众举报企业污染的处理也以罚款为主，没能彻底根治；很多地方政府只顾经济利益，片面追求GDP增长，甚至和污染企业的利益绑在一起。人们普遍没有意识到环境污染对城镇化建设的影响，意识不到环境污染对人们生活的影响和治理代价，偏重物质财富的增长，忽视社会文明进步。近几年，虽然国家加大了环保处置力度，但是还没有起到根本作用。

2.4.2 部分乡镇企业无视环境保护企业一直以追求经济效益为目的，多数小企业自成立就没考虑环境污染问题，遭到群众举报便去疏通关系，蒙混过关，长期以来一直没有真正承担环保责任。很多乡镇企业几乎没有资金投资环保。

2.4.3 部分城镇居民素质较低城镇一般散布在乡村中间，居民环境意识较差，加上近年来大量农民涌入城镇，农村生活习惯一时难以改变，公共场所垃圾随便扔、生活区随处倒垃圾等现象普遍存在，导致城镇生活环境恶劣。

2.4.4 环保基础设施难以发挥作用目前大部分小城镇经济欠发达，财政资金短缺，治理生活污染、生产污染的环保基础设施跟不上，难以保证小城镇生态环境质量。小城镇普遍环卫基础设施不健全，无污水处理设施和垃圾处理场、固定垃圾箱，污水排放系統不完整，供热供气分散建设、缺乏燃煤污染处理设施等，不健全环卫基础设施难以起到环境改善作用。

2.5 社会保障制度是户籍管理对城镇化影响的根源

目前我国户籍管理上仍然存在城乡二元结构，对城镇户口仍实行指标控制，入城农民不能享受城里人的参军、入学、入职、社会保障等方面的待遇。这样的户籍管理制度，人为割裂了户籍与从业的关系，限制了人口向城镇的转移，从而影响了小城镇规模的扩大。

户籍对城镇化的影响只是表象，其根本是与户口相关的医疗、教育、养老、住房等社会保障制度。目前，中国对城镇人口的社会保障多是以城镇户口为根据，因为财政支持的原因，还未涵盖外来人口。社会保障制度制约了农民向城镇的迁移，也造成了游离于城乡之间的半城镇化现象。随着经济的发展，中国财政力量会逐步增强，享受城镇社会保障的人口会越来越多，只有城镇社会保障制度涵盖了迁入农民，代替了土地对农民的保障功能，才能从根本上消除农民的后顾之忧，改变“农闲进城、农忙返乡”的两栖做法，安居城镇生活，实现真正城镇化。目前，发达地区正逐步试行城乡社会保障并轨，随着经济的发展，户籍制度对城镇化的影响会逐步消除。

恰当地分析我国城镇化存在的问题，并找出问题的原因，然后再针对具体原因调整政策措施，才能有效地推进中国城镇化的健康发展。

参考文献：

[1]刘江.农村城镇化在发展过程中出现的问题和对策[D].武汉：华中师范大学，2014.

[2]王格芳.科学发展观视域下的中国城镇化战略研究[D].济南：山东师范大学，2013.

[3]雷长青.科学发展观视域下中国特色城镇化问题与对策研究[D].重庆：重庆理工大学，2012.

[4]王栋琳.城镇化不能演变成“造城运动”[N].中国证券报，2012-12-06.

[5]国家统计局.中国统计年鉴2012[M].北京：中国统计出版社，2012：101，393.

[6]韩文明.中国特色农村城镇化问题研究[D].哈尔滨：哈尔滨理工大学，2007.

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[8]王张平.资源型农村城镇化道路研究[D].太原：山西大学，2012.

[9]王建芬.中国农村城镇化发展研究[D].杨凌：西北农林科技大学，2007.

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