新形势下高校依法治校的实现

2017-03-14庄晨忠商光美

东北农业大学学报(社会科学版) 2017年2期

关键词：治校合法性规章制度

庄晨忠商光美

（福州大学，福建福州 350116）

新形势下高校依法治校的实现

庄晨忠商光美

（福州大学，福建福州 350116）

依法治校是贯彻落实依法治国方略的重要措施，是高校加快治理体系和治理能力现代化建设、实现自身科学发展的必然要求，有助于增进校内民主，实现科学管理、优化治校秩序、提高管理效率、保障师生权益和维护校园安全。为确保实现依法治校，需构建依法治校基础，具体表现为树立法治观念，完善配套制度建设，加强思想道德教育，培养守法意识，坚持依法依规治理，实现广泛民主参与，并以此基础深化体制改革，建立有效运行机制和相应审查制度。

依法治校；法治观念；思想道德教育；合法性困境

教育治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分。全面推进依法治国必然要求全面推进依法治教。高等教育发展水平是国家发展水平和发展潜力的重要标志[1]。高等学校担负教育和培养高级专门人才、增强国家核心竞争力的重要使命，其良好运行和健康发展需要法治思维和法治理念指导。因此，在新形势下，高校法治化水平成为衡量高校现代化管理水平的重要指标。

一、依法治校的内涵及现实意义

（一）依法治校的内涵

依法治校是依法治国理念在学校治理领域的具体体现。目前，学术界对依法治校的界定，主要存在两种观点：一是从教育行政法学角度，认为依法治校是政府部门、教育机构依法治理学校的过程，其主体以教育行政部门为主；二是从教育管理学角度，认为依法治校是学校在依法治国、法制建设的背景下，依法依规管理全校各项事务的过程，其主体以学校为主。可见，依法治校的责任主体或行为主体不同，其治理或管理内容亦不同。根据研究需要与实际情况，本文从教育管理学角度出发，认为依法治校是学校管理者依据国家法律法规和学校规章制度管理学校，处理教学、科研、社会服务和文化传承与创新等事务的过程。

（二）依法治校的现实意义

“社会的存在需要人们在相当程度内遵守正义的法律，否则社会不可能存在。没有对法律的遵守，人们之间便不可能形成社会的交往。”[2]依法治校充分体现了民主、自由、公正、秩序和效率等价值目标与核心精神，是高校在新时期推进法治建设与文明建设的必然选择，在高校管理中发挥重要作用。

1.增进校内民主，实现科学管理。实行依法治校，有助于增强师生法治意识，自觉依托现有法律制度和学校管理规定参与学校事务与民主管理，确保校内民主有序发展。推进依法治校进程，须做到治校体制民主、制度健全和机制完善，摒弃权威主义治校、随意治校和人情治校等弊病。让决策通过民主的途径吸纳民智、反映民意，增强决策科学性、合理性，减少执行过程中的阻力，真正实现依法治校过程中的实体公证和程序公证。

2.优化治校秩序，提高管理效率。坚持依法治校，有助于健全相关规章制度，明确学校部门权责，有效解决部门间相互推诿、人员慵懒、效率低下等问题，为提高高校管理效率扫清职责混乱和程序不清障碍。学校各部门在有法可依的前提下，明确自身权利义务，预见行为后果，从而形成约束机制，防止矛盾产生或激化。此外，依法治校确保高校各项工作稳定有序运行，尤其不易受领导变动、机构重组等主观因素影响，增强治理延续性和稳定性，构建高效管理模式和良好校园秩序。

3.保障师生权益，维护校园安全。依法治校是维护师生合法权益的基本保障，高校管理者根据法律法规和学校规章制度管理学校事务，可营造良好育人环境、维护校园安全稳定、保障师生的合法权益。社会主义市场经济条件下，伴随办学体制、教育投资体制、招生就业体制、学校内部管理体制和学校后勤保障体制的全面改革，学校形成多种利益关系，各种关系之间难免产生利益冲突，只有依法治校，充分发挥体现国家意志的法律特有的调节功能，才能从根本上协调平衡利益关系，化解矛盾冲突，保障师生合法权益，维护校园安全。

二、构建实现依法治校的基础

（一）法治观念树立与配套制度建设

法治思想已为诸多国家和社会认可，甚至被视为普适价值，但当下并不存在普适法治模式[3]。中国问题需要在中国的制度模式和文化传统框架下，基于当下中国语境加以分析。因此，观念层面的制度革新及配套措施的完善至关重要。

1.树立法治观念，统一法治认识。高校实施依法治校前提即要对依法治国、依法治校有深刻认识，树立依法治教、依法治校、依法行政理念，增强工作责任感、自信心和自觉性，推动依法治校工作深入、系统实施。然而，中国社会“人治”思想根深蒂固，真正实现社会主义法治尚需时日，此问题同样反映在高校教育管理实践中。因此，实现依法治校核心即要解决观念与认识问题。依法行政是现代法治最基本的内容之一，高校管理干部需树立和强化依法行政观念，遵循法治基本要求，加强对规范的理解和遵守，摒弃“人治”思想与做法，严格按照法律法规及学校规章制度管理学校事务。

2.完善学校章程，健全管理制度。大学章程作为高校的“宪法”，是高校发展、建设和管理的“基本法”[4]，是建设中国特色现代大学制度的必然要求和首要环节。唯有切实完善大学章程的制定和实施，推动现代大学制度建设，依法治校才能真正落到实处[5]。然而，目前部分高校章程制定缺乏规范性和科学性，具体规章制度无法可依，甚至自相矛盾，严重影响学校发展和公共职能的发挥。因此，高校应积极建立、完善章程，结合新形势全面梳理现有管理制度，及时废止或修订不符合国家法律法规或与学校章程相抵触的制度、文件。对新形势下出现的新问题、新情况，应在法律法规和学校章程范围内及时制定相应规章制度，使其有法可依，有章可循。当然，大学章程建设并非一劳永逸，要随实践检验、学校改革发展和各方需求不断加以丰富完善[6]。

（二）思想道德教育与守法意识培养

法律虽然是一些规则和条文，但法的精神深深体现着道德关切[7]。法律不能涵盖所有领域，规范所有行为，还需道德规范加以引导约束，实现法治与德治有机融合。君子群体共享并在整个社会中传播同一套道德价值，如此形成的德治要比法家所看好的深居皇宫的孤家寡人可靠得多[8]。在实现依法治校的道路上，道德规范不仅是高校规章制订和完善的价值依据，还是执行和实施高校规章的内在动力[9]。

1.强化道德教育，筑牢守法基石。就本质而言，道德规范在内容标准上往往更直接。道德教育是培养守法公民的内化力量，也是保证良法实现良效的基础，特别在以教书育人为目标的高校，思想道德教育尤为重要。因此，教育师生自觉遵守现有规章制度，仍需通过道德教育加以引导。首先，教育是相互的过程，尤其在“互联网+”的时代背景下，师生学习交流更为频繁便捷，双方世界观、人生观、价值观易彼此交汇、共同建构。因此，应加强师德教育，发挥道德教育“润物无声”作用，弘扬奉献精神，以良好的师德师风优化校风、学风。其次，应全方位开展学生道德和法治教育，正确认识人的价值，提升“依法治校”“以德治校”针对性与实效性。力争让每位教师和管理者成为学生道德、法治教育主体，担负起学生思想政治工作责任；让每个课堂和活动成为学生思想道德、法治教育的平台，以多种形式提升学生法治认识和思想道德水平。

2.深化思政教育，增强守法意识。若无高素质、守法公民，便难有实质意义上依法治校的实现。就高校而言，思想政治教育是不可或缺的重要手段，可有效化解矛盾，防患于未然，引导师生自觉抵制拜金主义、享乐主义和个人主义等腐朽思想侵蚀。法律富有刚性，重在惩戒；思想政治工作体现柔性，重在说服和感化。在处理矛盾问题过程中，应坚持采取教育与惩罚结合的手段，既要依法依规惩戒错误行为，又需理解和尊重、教化劝导。

（三）依法依规治理与广泛民主参与

随着社会发展以及高校法治化推进，高校规章制度的合法性问题日益引发关注。为此，高校应努力探索规章制度合法性困境的解决路径，满足依法治校规范要求。

1.加强规范管理，凸显人本理念。高校脱胎于旧行政管理体制，其管理仍属于行政管理范畴，因此在法治化进程中出现诸多问题与障碍。依法治校要求学校管理制度完善，内容合法、公正、公开，并得到有效执行。但“高校自治”与“法律保留”等旧有制度遗留问题，仅凭学校规章制度无法解决，需依靠管理人员智慧加以协调，实现制度规范化和人本理念统一。在具体管理过程中，高校提高规章制度制定与实施水平，要求管理人员需具备与法治意识相契合的人本理念。

2.扩大民主参与，推进实践探索。通过树立法治观念、养成守法意识，为依法治校提供基础性条件。新形势对学校规制提出新要求，如何走出学校规章制度的合法性困境，成为实现依法治校的瓶颈性难题。可考虑引入师生参与制度，保证师生积极参与学校规章制度制定，充分调动其执法、护法和守法的积极性和自觉性，自觉抵制违反规章制度的倾向和现象，推动规章制度顺利实施和执行，确保其有效性与合法性。如何最大限度反映全体师生的意见，充分尊重各方意见同时，又能高效率、低成本制定适合的良法性规章制度，需要在管理实践中不断探索。

3.强化程序指引，巩固法治权威。正确行为习惯的形成往往需要一定规制，而规制离不开某种具体制度指引。因此，应通过发挥良好制度设计的指引功能，培养师生自觉守法精神，并在此基础上巩固法治权威，实现依法治校。学校规章制度内容既包括实体上的规定，也包括程序性指引规定，且后者是前者发挥作用的关键。科学合理的程序性指引可培养守法意识，片面的程序性指引易滋生侥幸心理，不具代表性的程序性指引不足以彰显法治功能。因此，从源头出发并解决高校规章制度合法性问题，是当下高校管理亟需解决的问题。

三、实现依法治校的机制体制保障

（一）建立审查机制：对学校相关规章制度开展合法性审查

规章制度合法性是其可执行的前提条件。其制定既要科学合法，又要具可操作性，不得与现行法律法规抵触。高校规章制度是全体师生的行为准则和管理规范，是依法治校的具体体现，需根据高校自身特点和管理现状，经充分论证后制定，确保其经得起实践检验，并具法律依据和现实意义。然而，目前多数高校规章制度是相关职能部门根据经验制定，未经专门合法性审查，难免存在违规之处，甚至在一定程度上还保留计划体制下的行政化色彩，严重影响高等教育管理效率[10]。

因此，需遵照法制统一的原则，请专门机构审查校内规章制度的合法性。同时，建立规范性文件管理制度，定期梳理规范性文件，当内部规范性文件和管理制度间出现矛盾，需以合法性为前提统一标准。当新的法律法规或上级文件发布后，应及时对照、修订校内规章制度相应内容，并及时向师生公布。

（二）严格落实机制：督促和保障规章制度有效执行

孟子曰：“徒法不足以自行。”法律法规制定后，无法自行发挥作用。仅“有法可依”，做不到“有法必依，执法必严，违法必究”，法律即形同虚设。为保证学校规章制度的严格落实，实现依法治校，应设立专门机构督促和保障规章制度有效执行。一是建立严格责任追究制度，形成良性责任追究导向，按责任层级追究。二是有效运用责任追究制度，将责任追究与干部使用、员工考核相结合。对被追责人员，取消年度评优资格；对不履行岗位职责、不执行工作任务、考核不合格的人员，依照相关规定采取待岗培训、调整工作岗位或降低职务职级。

（三）深化体制改革：推行自上而下的管理体制改革

“缺乏法治精神，这是国人的病痛[11]。”即使在大力倡导建设法治中国的今天，一些党员干部仍存在“人治”思想和长官意志，常以言代法、以权压法。高校是推行依法治国思想教育的前沿阵地，应首先破除“人治”思想。“法律的运作不能与人类的参与隔离开来。”[11]领导干部是法治实践的引领者、示范者，是推进依法治校的重要组织者、推动者和实践者，应带头示范，身体力行。是否具有法治意识、法治素养，能否坚持依法办事是评价领导干部是否称职的标准之一。因此，高校领导干部不仅需熟知相关法律条文，还应自觉学法、守法和用法。此外，应切实提高管理人员的依法办事能力，通过定期开展法治培训，熟练掌握并运用相关法律法规及学校规章制度，提高服务标准，全面推进依法治校进程[12]。

四、结语

依法治校过程中可能存在障碍和暂时性困难。如基于历史发展等诸多客观原因，法律保留和高校自治间仍然界限模糊。因此，高校在制定实施有关规章时往往无所适从，客观上造成目前高校规章的乱象[13]。历史性原因造成高校规章制度在合法性问题上存在缺陷。按照哈贝马斯观点，因法规欠缺合法性而在事实上难以得到遵守和实施，从而失去其有效性，这是现实中经常出现的情况[14]。因此，为了解决高校规章制度合法性问题，学校需从观念引导、思政教育、合法性审查及师生参与等方面入手，通过完善制度审查及深化管理体制改革，确保依法治校之“法”为可执行到位之“良法”，教育引导师生自觉遵守规章制度，通过依法治校实现教育管理现代化。

［1］习近平.把思想政治工作贯穿教育教学全过程[EB/OL].[2017-01-18].http://news.xinhuanet.com/politics/2016-12/08/c_ 1120082577.htm.

［2］亚当·斯密.道德情操论[M].谢宗林,译.北京:中央编译出版社,2008.

［3］苏力.法治及其本土资源[M].北京:北京大学出版社,2015.

［4］陈亚惠.高校依法治校的内涵与有效实现[J].山东社会科学, 2015(12).

［5］宋维明.在章程建设中夯实依法治校基础[J].中国高等教育, 2015(1).

［6］韦信宽.依法治校视域下新建本科高校的大学章程建设[J].教育评论,2016(3).

［7］韩学平,陈悦悦.当代大学生法律信仰缺失原因及其培育[J].东北农业大学学报（社会科学版）,2014(2).

［8］张千帆.为了人的尊严——中国古典政治哲学批判与重构[M].北京:中国民主法制出版社,2012.

［9］黄继春.制度德性视域下的高校校规建设研究[J].高教探索, 2013(3).

［10］王学春,张鑫.高校依法治校理论研究[J].国家教育行政学院学报,2010(5).

［11］布雷恩·Z·塔玛纳哈.论法治——历史、政治和理论[M].李桂林,译.武汉:武汉大学出版社,2010.

［12］黄继春.新时期高校依法治校的路径选择[J].学校党建与思想教育,2016(12).