京津冀府际协同治理动力机制的多元分析

李金龙　武俊伟

摘要：随著全球公共行政环境的变革，传统单一化、分割化、碎片化的地方政府治理模式滞后于复杂的现代政府治理场域，使得地方政府治理日益陷入转型之惑与实践泥淖。这种情况倒逼横向地方政府协同治理的兴起。受传统地方政府治理模式的制约，横向地方政府间关系仍以“竞争有余而合作不足”为主。鉴此，以构建京津冀府际协同治理动力机制入手，分别从引力、推力、压力和阻力等方面分析京津冀府际协同治理动力机制运行中存在的问题、成因及其完善路径。

关键词：京津冀；地方政府关系；协同治理；动力机制

中图分类号：D035.1 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2017）01-0073-007

2015年，中央将地方政府协同治理较为成熟的京津冀上升为国家发展战略，并提出“构建京津冀协同发展体制机制”这一重要要求。目前，京津冀协同治理已现端倪，开始在交通、科技、人才、大气治理等方面进行协同，但仍属于低水平、低层次的协同。实际上，京津冀协同治理困境的最大问题在于缺乏有效的协同动力机制。因此，推进京津冀协同治理取得突破，亟须在学理层面总结、提炼、创新协同治理动力机制。

一、京津冀地方政府协同治理动力机制的建构

地方府际协同治理动力机制是指，在复杂的政府治理场域，从导向、激励、促进、阻碍四大机制的角度出发来观察地方府际协同治理主体主动性、积极性、自主性的态度与行为，并通过合理优化机制，使得横向地方政府间在责、权、利方面进行合理配置与动态平衡，进而实现自主性的协同治理，达到“无为而治”的协调发展局面。笔者在把握地方政府协同治理动力机制内涵、特征以及要素的基础之上，借鉴现有研究成果[1]，构建了“京津冀地方府际协同治理动力机制模型”（如图一所示），尝试以模型的构建来直观展示京津冀地方政府协同治理动力机制的内在逻辑，实现对问题建构性的解读。

该模型将京津冀地方府际协同治理动力机制分为四种力，即引力、压力、推力以及阻力。其中，引力、推力、压力是积极性的动力，属于动力机制中的正作用力；而阻力是动力机制的反作用力，属于消极性的动力。

三角形代表京津冀府际协同治理场域，即京津冀协同治理诸多要素的总括。梯形则分别表示京、津、冀地方政府行政辖区的治理场域，这种封闭的环境意味着地方保护主义或地方行政主义，是一种典型的行政分割。梯形内部的圆圈代表京、津、冀地方政府逐渐走向京津冀府际协同的过程，由虚线逐步演变为实线，进而达到三角形顶点，支撑起京津冀府际协同治理的场域，成为京津冀府际协同的主体。模型中三条外围双箭头线段代表京津冀地方政府间的沟通渠道，由图示可知，京津冀任何一地方政府与其他两地方政府都存在两条行政沟通的渠道。

该模型直观展现了京津冀地方府际协同治理动力机制所涵盖的四种力场。一是引力，引力是京津冀地方府际协同首要的内在驱动力，从理论上讲，是地方府际协同的缘起，主要是指地方政府间协同治理中存在的共同利益，且为地方政府作为平等治理主体进行协同之后所获取的利益大于不合作状态下的利益。二是推力，推力主要指京津冀协同的环境，包括经济、政治、文化、社会、制度等。经济要素自由流动要突破行政区的界限，会对京津冀府际协同产生经济方面的推力。中央的法律、制度、政策等对京津冀协同有着导向作用，是一种制度性的推力。社会组织、企业的跨区发展亦会对京津冀府际协同产生推力。三是压力，压力主要是指行政系统内部对不采取实质性措施推进京津冀府际协同治理的地方政府所给予的行政或政治压力。对于京津冀地方政府官员，这种压力主要是官员晋升的压力。当然，压力不仅局限于行政系统内部，来自行政系统外部的压力也常常会对地方政府产生紧迫感，如辖区内居民对政府提供公共物品的期望等。图中代表压力的三个小箭头不断缩小成为梯形的空间范围，迫使京津冀地方政府滑向协同治理场域，直至走向京津冀府际协同。四是阻力，阻力处于京津冀地方政府内部，它是阻碍京津冀走向协同治理的一种消极性力场，图中借鉴物理学摩擦力的知识，将阻力置于圆圈下方的平面，在京津冀地方政府走向协同治理的过程中，阻力的制约作用就会表现出来。在京津冀地方府际协同治理过程中，阻力实质上是指地方保护主义以及地方政府间恶性竞争等。

二、京津冀地方政府协同治理

动力机制运行中存在的问题

（一）引力有限：京津冀地方政府协同利益“一边倒”

京津冀地方府际协同治理的目的在于解决区域性公共问题，保证利益共享，实现善治。实践中，京津冀地方府际协同往往出现一方受益，多方受损的现象，即京津冀府际协同利益的单向度流动。一是经济要素禀赋差异下的利益导向。长期以来，京津冀府际发展差异较大，北京在经济、科技、人才、资金等方面处于领先地位，天津次之，河北发展程度则相对低下。京津冀三地的产业形态可以明显反映其差异，“北京的产业优势主要集中在科技和现代服务业，且均处于产业链的高端；而天津经济正在由以石化、钢铁等传统制造业向装备制造、电子信息、航空航天、新能源新材料等战略新兴产业过渡中，处于产业链的中端；而河北除个别地区外，在制造业和服务业中均处于产业链的低端，且优势产业中以高能耗、高污染、低附加值的传统产业居多”[2]。京津冀三地经济发展的差异，导致经济要素单向流至能发挥其最大效用的北京、天津，而河北则被动充当生产要素提供者的角色。二是行政地位不平等影响下的利益导向。就京津冀行政地位看，“北京市、天津市为直辖市，其党委主要领导均为中央政治局委员，而河北省省委书记为正省级干部。京津冀高层权力的不匹配，必然导致河北省在京津冀协同发展中处于从属、被动地位”[3]。行政地位在京津冀府际协同治理中直接或间接影响协同治理的话语权和资源获取权（在目前行政区经济生态下更是如此）。在实际协同治理中，北京和天津往往借行政地位的优势，采取多种方式提升协同利益分享比重，而河北的利益难以得到有效保障。

（二）压力失衡：行政内部刚性压力较强与柔性压力较弱，外在压力欠缺

1.行政剛性压力较强

京津冀地方府际协同治理的压力来源单一，行政系统内部刚性压力较为强大。首先，纵向的行政压力差序极强。中央政府历来重视首都圈的治理，目前将京津冀府际协同上升为重大国家战略。因此，京津冀政府将京津冀协同作为一项重大的政治任务予以对待，将全力推进京津冀府际协同。纵向上适度的行政压力可增强京津冀府际协同治理动力能量，产生良好的效果，而过多的行政压力则会抑制其张力。受到中央政府刚性的政治或行政压力，京津冀政府往往采取不适当乃至杀鸡取卵的方式保证京津冀府际协同的进程。其次，横向的行政压力单向畸强。横向的行政压力主要指京津冀政府行政地位不平等而产生的横向行政压力。北京、天津以行政地位的相对优势对河北形成一种横向间的行政压力，河北则被动承受横向间的行政压力。刚性行政压力在京津冀地方府际协同治理动力机制中占有相当大比例，一定程度上挤压了其他必要的压力，不利于发挥动力机制效力。刚性过强的行政压力缺乏基本的包容性，给地方政府造成难以承受的压力，阻碍地方协同动力的合理构建。

2.经济主义政绩考核消解京津冀府际协同的柔性压力

伴随着我国政府工作重心转变到经济建设上来，地方官员的政绩考核重心相应地转移到经济工作，一地经济发展的绩效决定着地方主要官员的升迁，这种经济主义的政绩考核在有些地方竟发展到“一票否决制”的田地。在京津冀地方府际协同中，京津冀官员很可能唯经济主义政绩考核马首是瞻而本能地倾向于发展本地经济，却不是关注京津冀府际协同问题。长期来看，协同治理可促进本地经济发展，但是短期内促进京津冀地方府际协同的进程对于政绩作用有限。相反，如果集中力量发展本地经济的话，地方官员政绩会短期内效果显著，并极易获得晋升的机会。鉴此，传统政绩考核方式对京津冀地方官员的协同工作具有明显的负导向作用，同时对京津冀府际协同治理动力机制造成负导向性的破坏。因此，地方官员全面考核压力的缺失导致京津冀府际协调治理动力的减弱。

3.京津冀地方政府协同治理必要的外在压力欠缺

外在的压力主要是来自辖区内民众对区域性公共物品的期望压力以及参与京津冀府际协同治理相关政策议程的压力。现阶段，京津冀三地来自民众的压力难以传导至京津冀地方政府内部，无法产生实质性的压力。一方面，京津冀辖区民众对区域性的公共物品供给数量、质量、侧重点等方面有着不同的现实需求，期望相当分散，缺乏影响京津冀政府协同供给区域性公共物品的强大而一致性压力。同时，京津冀辖区内民众又有着相同且基本的跨区域性公共物品期望，如期望京津冀协同治理以改善环境、气候、交通等。但是诸如环境、气候及交通等跨区域性的基本公共物品难以在短期内改变，且成本较高，京津冀政府往往以消极性的行政行为应对之。所以，来自京津冀辖区民众跨区域基本公共物品的期望压力常常失效。另一方面，辖区民众缺乏参与京津冀府际协同治理政策议程的渠道，无法对京津冀府际协同治理行为、效果等产生压力。京津冀政府对外较为封闭，辖区民众的政策建议较难抵达京津冀府际协同治理内部。京津冀府际协同治理的进度与实际效果，民众无从得知，来自民众的监督压力亦失效。

（三）推力不足：中央政策供给不充分，非政府组织发展滞后

1.中央政策供给不充分

政策环境是京津冀府际协同治理动力机制中的重要推力。现阶段，中央在京津冀协同治理方面的政策供给明显不足。从政策内容看，中央政府虽初步出台了京津冀发展规划纲要等文件，但政策文本缺乏足够的可操作性规定，更无针对性的指导意见。政策缺乏明显的导向作用，已有政策基本处于失效状态，对京津冀协同治理的推力作用极为有限。从政策形式看，中央政策多以领导讲话或行政命令形式下发，缺乏规范性与刚性约束力，无法维持政策的持久威力，难以发挥政策的推力效能。政策部门分割严重，政策碎片化现象明显。国家发改委、环保部、交通部、国土资源部等部门对京津冀府际协同治理都有一定的管理权限与职责，他们常常颁发部门性的政策，这些政策往往缺乏有效的协同性与连续性。碎片化的部门性政策重叠严重、矛盾突出，弱化了其政策权威与实践指导作用，导致政策效力不足，推力受限。同时，现有政策缺乏对京津冀政府协同治理的监督、评估机制，推力效用亦受到极大影响。

2.非政府组织发展缓慢

非政府组织作为一种新生的外在推力，其作用不言而喻。但是，长期受计划经济的制约，我国非政府组织发展程度较低，基本处于成长阶段。非政府组织的发展主要受制于公信力不足及其汲取资金的能力不强，其生存经费往往来源于单一且有限的社会捐赠，难以支撑其长期的活动开展。由于京津冀环首都区政治上的特殊性，政府对于非政府组织发展的态度较为谨慎，管理方式滞后，如对非政府组织登记管理制度严格，致使许多非政府组织“三无”问题突出。京津冀非政府组织发展不足，无法承担起“推力”的应有作用。

（四）阻力偏大：地方保护主义盛行，地方政府恶性竞争严重

1.地方保护主义盛行

地方保护主义是地方政府以地方利益为本位的一种行政现象，与国家、全局、长远等利益相悖。“地方保护主义作为地方政府的行为，其目标就是在处理各方面关系时，追求地方经济利益的最大化。”[4]京津冀政府作为“理性经济人”，在府际协同中会自觉或不自觉地追求本地利益的最大化。一是政策上的地方保护。京津冀政府“在满足自身利益最大化的限度内理解和贯彻上级要求实施的制度规则”[5]，破坏中央政策的协同性与完整性。同时，京津冀制定区域性公共问题的政策呈现出分散性乃至相悖性，制约其行政行动的协同与连贯。二是具体行政行为的地方保护。京津冀政府在协同中防止自身利益受损，采取防御性措施和消极性行政行为，人为制造阻碍。例如在协同治理中，不愿主动承担自身范围内产业优化升级或转型的成本，以消极性行政行为应对产业转型升级。京津冀在协同中都会根据自身实际情况，做出有利本政府的“负外溢性”行为。如北京在城际交通方面加大投资力度，希望实现京津冀三地城际快速交通的对接，但天津、河北往往不主动采取行动回应北京的做法，结果导致城际快速交通在行政区边界出现断链。三是经济上的保护主义。实现区域经济有效的契合与协同是地方政府协同治理的第一步，为后续诸领域协同治理提供了可能。可是，经济保护主义从根本上瓦解了京津冀府际协同治理的基础，延滞了京津冀府际协同治理进程。长期盛行的地方保护主义是对京津冀府际协同治理动力机制的反向阻碍，严重制约府际协同进一步推进。

2.地方政府惡性竞争严重

地方政府适度合理的良性竞争，可以提高各地发展的积极性，但是恶性竞争将会造成各地方行政资源的内耗，严重阻碍相关地方协同发展。京津冀在协同发展中，恶性竞争较为常见，一方面，京津冀为发展经济在产业方面展开激烈竞争，产业同构、项目雷同成为常态。据测算，“北京与天津相似性系数较高，达到0.85，产业同构现象仍然严重，在利高税高行业尤其如此，比如两市在汽车行业之间的竞争与重点建设仍没有缓解的趋势；天津与河北省相似性系数最高，达到0.9以上，产业同构化较为严重，而且仍有强化趋势”[6]。另一方面，京津冀在招商引资过程中，开展恶性竞争，不断推出优惠条件，致使招商引资的行政成本不断攀升，浪费有限的行政资源。京津冀合作不足、竞争有余的状态直接阻碍协同发展，协同的动力机制严重受阻。

三、京津冀地方府际协同治理

动力机制运行中存在问题的原因探析

（一）京津冀府际协同的利益补偿机制缺失

利益补偿机制是地方政府协同治理中的一种制度安排，它基于平等互惠的原则，以利益分配为手段来协调地方政府间关系，维持并强化协同治理局面。缺乏利益补偿机制，地方政府协同治理就会出现利益单向度流动，挫伤地方政府协同治理的积极性。由于受主客观诸多条件限制，地方府际协同治理中利益多以单向度方式流动，且缺乏有效的利益反馈分享机制，这极易侵蚀协同治理的动力基础。当前京津冀府际协同治理引力不足即在于京津冀协同中缺乏公平合理的利益补偿机制。由于京津冀协同治理的利益单向流至北京，北京不能给予天津、河北利益补偿，河北、天津采取阻碍措施防止利益的无限度流失，逐步侵蚀京津冀府际协同的动力。京津冀府际协同治理利益补偿机制缺失极易导致地方政府行为的失范。由于缺乏利益补偿机制，天津与河北不会主动采取政策、措施推进协同治理的进程，而倾向以消极性的行为来应对协同治理，以防止自身的利益流失累积性的利益不平等导致京津冀协同治理引力多次受损，致使三地协同治理难以为继。

（二）京津冀地方政府利益整合机制和信任机制缺乏

协同阻力强大的主要原因在于京津冀政府间缺乏有效的利益整合机制。在京津冀府际治理中，各地都以实现自身利益为首要目的，无法找到一个超越京津冀三地的共同利益点，没有行之有效的利益整合机制。因此，京津冀难以在协同治理中实现三方增益。在这种情况下，为维护本地现有利益，处于相对劣势一方常采取措施阻碍府际协同的进程。例如，京津冀在大气环境治理中，处于相对劣势的河北常以资金不足为理由来延缓大气环境治理的集体行动。缺乏科学的利益整合机制还意味着京津冀协同治理增益的不确定性，而增益预期较低则无法引导京津冀走向协同治理。

京津冀协同治理的初始阶段，需要三方让渡一部分已有利益作为协同治理成本，以置换协同治理后续的收益。但由于缺乏信任机制，诸如怎样投入、谁先投入、投入多少等协同治理成本问题难以协调。在这种互不信任的状况下，京津冀三方中任何一方不会积极主动采取措施推进协同治理，一般都保持一种相互观望的谨慎态度，任何一方也不会率先承担协同治理的成本。缺乏信任机制，京津冀政府就不会遵从既有的合作规则，相反会展开激烈的竞争，以实现地方政府利益最大化而牺牲区域的整体利益。

（三）传统官僚制的制约

1.传统官僚制异化内部压力

京津冀府际协同治理的压力更多的是来自传统官僚制组织内部自上而下的层级压力。这种层级压力强调绝对命令与服从，倾向统一指挥与集中控制，属于刚性行政压力。它可确保京津冀府际协同治理统一指挥、整体联动，但由此而衍生出的异化压力则走向了压力的反面，消释了京津冀府际协同治理的有效压力，压抑官员的人性与创造性，造就政府消极被动的行政行为。传统官僚制规范了行政组织内部横向关系，塑造了组织内部横向的关系形态。对等级制的遵从成为横向政府间行政压力运行逻辑的合理化解释。受等级制的影响，京津冀府际协同治理中的横向行政压力亦较为强大。

2.传统官僚制排除外部有效压力

传统官僚制组织自成系统，往往忽视外在系统，更遑论与外在系统互动与合作。“传统官僚制组织文化的封闭性表现在行政管理的过程中不善于利用社会资源运行机制进行治理。”[7]辖区内的居民难以找到参与京津冀府际协同治理中的有效渠道与途径，无法提供外在的压力，造成行政组织内部压力来源单一且异化的局面，以至于京津冀府际协同治理丧失必要的有效压力。有效、适度的压力可以促进协同治理的发展，异化的压力则会导致地方府际协同治理张力崩溃。京津冀府际协同中的压力过度依赖于内部刚性行政压力且忽视外在的压力，增加了协同合作的负担，造成地方府际协同压力的失衡。

（四）正式制度不健全与非正式规则盛行

京津冀府际协同治理中正式制度与非正式规则的双重缺陷导致其协同动力不足。首先，正式制度供给不足。京津冀现有的具体法律法规仅明确了各级政府在其辖域内的事务管理权限及上级机关在跨辖区事务的角色，很少涉及区域、地方政府间的合作问题，导致区域政府间的合作缺乏合法性保障。中央也未成立专门的正式组织机构与协同机构对京津冀府际协同进行统一指挥与协调。其次，非正式行政规则盛行，推力人格化现象严重。京津冀地方府际协同治理的推力往往来自于领导的口头承诺，而由领导之间口头达成的共识缺少必要的法理性和稳定性，如果领导出现变动就可能使协同治理停滞，即使京津冀间存在协同的制度性协议，但因缺乏有效的监督制约机制而难以实践。

四、京津冀地方政府协同治理

动力机制完善的路径选择

（一）引力提升：培植平等的治理主体，构建共享的利益机制

1.培植平等的治理主体

提升京津冀府际协同治理的引力，首先需从协同理念、身份认同以及法律地位等方面构建京津冀协同治理主体的多维平等关系。一是植入京津冀协同治理主体平等合作与协商的理念。京津冀治理主体要明确三者是以合作与持续互动的过程来面对单一政府无法解决的公共问题。因此在协同治理中要剔除传统的行政性关系，构建合作共赢的伙伴关系。二是需要中央政府授权无差别的协同权力，以保证京津冀治理主体在身份认同与法律地位的平等。中央政府在授权的过程中，首先要保证协同权力在京津冀三地之间均等化分配。在处理问题时，不是传统的权力强势一方压制弱势一方，而是各治理主体依据自身的治理资格获得新的权威，进而使京津冀身份认同与法律地位回归对等的水平。需要指出的是，京津冀政府政治、行政、经济等方面地位的不平等是客观存在的，彻底改变这种不平等的地位是不现实的，但在面对京津冀协同治理时，必须要求在协同理念、身份认同和法律地位上承认和践行平等，同时也可以采取渐进式的修补，即对于非对等地位不宜作出硬性要求，仅对阻碍京津冀政府协同的非对等方面进行要求和修补。

2.构建共享的利益机制

地方政府短期逐利的行为或协同利益单向流动都不能使其获取或享受到长期的共同利益，因此要构建京津冀府际协同强大的引力，就必须建立京津冀共同的利益纽带，构建公平合理的利益分享机制，将京津冀政府维系在一个共同逐利、平等享受利益的空间中。首先，适度设置共享的利益程度，合理降低京津冀政府的利益期望。过高设置京津冀协同背后的利益，将会提高各地的协同预期，如果实践中没有及时或完全享受到设置情景下预期的利益，地方政府就会对协同治理本身产生失望的心理。相反，如果设置较低的利益分享水平，也难以吸引地方政府参与到协同治理中。其次，以渐进性的利益共享为手段，逐步引导京津冀政府参与协同治理。京津冀府际协同不可能一蹴而就，可以先从当前京津冀紧迫的公共问题入手合作协同，如京津冀共同治理大气污染、交通拥堵等问题。在协同解决这类区域性公共问题的过程中，保证京津冀享受协同的部分利益，进而不断激发它们协同的动机。

（二）推力强质：营造良好的制度环境，充分发展非政府组织

1.营造良好的制度环境，提质协同治理的推力

首先，建立完善的京津冀府际协同治理领域的法律法规体系。现有的京津冀府际协同治理推力主要来源于非正式途径，以至于出现行政大于法律，口头命令强于政府文本规范的现象。所以，应建立从中央到省、地市政府多层级的法律法规，完善相关法律制度环境，增强法律制度对京津冀府际协同治理的推力作用。具体而言，中央要制定地方府际协同治理法，从立法上规定地方政府府际协同治理的相关权力来源、分配、效力以及边界及其责任等问题。地方政府则需制定相应层次的地方政府协同治理法律法规，其中应规定协同治理主体构成与资格、协同治理的目标与内容、手段与方法、指导原则、利益补偿与风险承担机制等。其次，建立中央层级的京津冀府际协同治理统一管理与协调机构。现有京津冀府际协同治理协调指挥机构没有固定的办公场所、办公人员以及实质的行政权力，其作用难以发挥。当下中央对京津冀府际协同治理的管理、协调机构包括国家发改委、环保部、交通部等部门。京津冀协同治理需有实体的、专门的、统一的管理与协调机构对其进行组织化、制度化的管理与协调。

2.大力发展非政府组织

非政府组织在京津冀府际协同治理中可以发挥独特的“润滑剂”作用，是一种制度环境外重要的社会推力。促进非政府组织健康成长，一方面，要着力消除现有阻碍非政府组织成长的行政藩篱，为其提供良好的成长空间，要继续简化非政府组织设立、变更等行政审批程序，要适度、合理、有序放宽其活动空间，允许它们跨地方政府进行活动；另一方面，政府要重点培育部分枢纽型非政府组织，率先培育环境保护、交通治理方面的非政府组织，建立一些规模较大、影响范围较广的非政府组织，引导它们充当京津冀政府间沟通对话的民间渠道，成为行政系统内部沟通渠道的一种有益补充。

（三）压力优化：建设开放的有限政府，确立全面的政绩考评

1.构建开放性政府，以公民参与提升外在压力

京津冀府际协同治理有效压力的植入需不断完善传统官僚制，以构建开放性的政府，提升公民参与的外在压力。开放性政府是建立在现代新的世界观、本体论与认识论基础之上，主张发挥公民精神的一种政府治理模式。首先，开放政府以公平性和分享性代替传统官僚制的层级性与等级性。作为不同层级政府的治理主体是真实的存在，它们应是一种公平的关系。行政权力并非是垄断的、不可分割的、单向度的，而应是一种共享、可分割以及多向度的状态，能够实现在不同层级政府以及不同等级政府之间的合理分享。在此理念下构建的京津冀府际协同治理行政压力是非刚性与强制性的，其压力来源于不同层级政府对公共事务的行政职责，是一种柔性的责任分担压力。

同时，以开放政府的公民性替换传统官僚制的对外封闭性。首先，京津冀政府要转变对民众参与的传统看法，认识到民众参与的积极意义。民众作为社会的重要力量，他们可以对政府协同行为进行有效监督，也可以对协同中的消极性行政行为产生一定的压力，促使政府积极作为。其次，京津冀政府要建立多种形式的民众参与渠道。如在府际协同中，京津冀可建立民众就某项政策进行投票、召开座谈会、民众代表咨询会等机制，还应借助微博、微信、论坛等社交工具实现社会合作治理。公民参与府际协同治理的最终目的在于“政府能够对各种参与活动作出积极的反馈，并形成良性循环”[8]，进而保证京津冀府际协同的外在压力。

2.确立全面的政绩考核指标体系，维护必要的内在压力

其一，优化现有不合理的行政刚性压力。长期以来，维系京津冀府际协同治理动力机制的压力主要来源于行政系统内部刚性的行政压力。长期的行政刚性压力导致京津冀在协同治理中缺乏足够的张力，致使走向协同治理的反面。地方政府更倾向于被动地进行协同，消释了内在主动性协同的行为。因此，要适度减少行政刚性压力，增加制度化的多种压力。其二，在现有政绩考核指标基础上，补充考核区域协同治理绩效方面的指标，逐步完善政绩考评机制，以增加官员晋升的压力。京津冀官员作为京津冀府际协同治理的个体代表，其晋升的压力可以助推其积极的行政行为。

（四）阻力消除：打破“一亩三分地”思维定式，消除协同治理的阻力

首先，需要转变京津冀政府“大一统”的传统行政观念，植入协同合作的理念。在“大一统”思维的导向下，合作或协同被认为是將对方的行政区域进行兼并或吞并。京津冀政府应摒弃“大一统”的行政观念，同时植入协同治理的理念。要加强对京津冀官员进行协同治理主题方面的培训，消除他们对地方政府协同治理的思维偏见，增强其协同治理意识。还可定期组织官员参观政府协同治理的典型地区，从中学习其有益经验。

其次，京津冀政府需跳出“行政区”的思维障碍，放弃自我中心、盲目排外的行政倾向。“行政区”分割了地方政府的辖域，地方政府只在其所属辖区内施政，一般不会主动寻求政府间合作。这逐渐形成了行政壁垒，阻碍了京津冀府际协同治理进程。因此，要以具体领域的利益引导京津冀政府克服“行政区”思维障碍，走向协同治理。比如尝试以解决区域性公共问题为抓手，通过渐进性的协同与利益进行引导，使京津冀三地尝到协同治理的“甜头”，鼓励他们放弃地方保护主义，走出“行政区”思维障碍，进而减少京津冀府际协同治理的阻力。

五、结 论

横向地方政府协同治理是化解区域性公共问题的良策，亦是现代公共行政跳出公共伦理困境的有效路径。由于受西方治理模式的掣肘及其适用性的限制，要实现横向地方政府协同治理的愿景仍需从本土化的经验出发。目前，京津冀协同治理最大的问题在于缺乏有效的动力机制。现阶段构建京津冀府际协同治理动力机制应采取多种策略。一方面，中央政府要下放京津冀府际协同治理所必要的协同性权力，并将其平等分配于京津冀，保证京津冀在行政与法律方面的平等地位，夯实协同治理的动力基础。另一方面，完善、修正京津冀府际协同治理的压力，使之保持在适度、合理的状态。此外，建立京津冀政府间利益补偿机制，并重构其信任关系，消除京津冀府际协同的阻力。值得注意的是，地方府际协同治理动力机制模型在京津冀协同治理的应用分析只是一次粗浅的尝试，还有待于进一步检验与完善。

参考文献：

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（责任编辑 吴 楠）