选举观察制度：基层选举监督新形式的探索与实践

马步广　高青莲

摘要：基层选举监督效果的不力，刺激了国内部分省份引入村委会选举观察员制度这一监督形式。实践中，该制度具有促进基层民主发展、促进选举过程规范、强化基层选举监督、促进选举制度完善等政治成效。而全面实现基层选举监督，需从村委会选举观察员制度在地域范围上的扩展和基层人大代表选举领域引入选举观察制度两方面入手。

关键词：选举观察制度；基层选举监督；村委会选举；基层人大选举

中圖分类号：D422.6；D624 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2017）01-0059-005

十八大以来，我国各个领域的反腐工作发展到了一个新的阶段。在基层治理中，反腐的一个关键是加强基层民主建设，其中，民主选举是基层民主建设的重要环节，而公开公正的村（居）委会选举是保障基层群众充分表达意愿、选出廉洁能干的基层群众自治组织的前提。加强对村（居）委会选举的监督，对于加强基层民主建设、防范基层选举腐败、规范选举程序、提高选举质量具有重要意义。选举观察是落实村（居）委会选举监督的外在力量，选举观察员制度的探索与实践，成为基层选举监督的创新形式。

一、基层选举监督存在的问题：

监督形式的虚化与监督效果的不力

我国的基层选举，主要体现为村（居）委会选举和基层人大代表的选举，长期以来，基层选举监督形式的弱化及所导致的监督效果的不力成为我国基层选举监督存在的主要问题。

（一）村委会选举监督

民政部印发的《中华人民共和国村民委员会选举规程》中，将村委会选举监督的形式概括为四类：行政监督、组织监督、候选人的相互监督和选民的自发监督。行政监督中，县、乡选举指导机构是行政监督的主体，在指导、监督村民委员会选举时，依法接受村民举报，查处和纠正选举违法事件。除了专门的选举指导机构，乡镇人大和人民政府、县级人大常委会和县级人民政府及其有关主管部门，因其接受选民的举报并对相关问题进行查处，自然地具有监督的责任。组织监督方面，主要体现在村民选举委员会的监督，选委会以“主持”的形式实现监督，或者说是以“主持”替代“监督”。候选人的监督中，因选举与候选人有直接的利害关系，所以候选人一般对选举的各项程序格外关注，常常由本人或派代表进行监督，这种监督形式被称为有效的选举监督。选民监督中，《村委会组织法》明确规定，对于不当选举、破坏选举等行为，“村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，由乡级或者县级人民政府负责调查并依法处理。”村民的监督以举报的形式出现，村民既是选举的参与者，又是选举的监督者。

这四种监督组成了系统的村委会选举的监督形式，但每种监督形式都有其缺陷。行政监督以接受举报、查处和纠正的方式进行，多属于事后监督，效果滞后。同时，实践中，行政监督常常无法把握指导和监督的界限，常以指导替代监督，甚至以监督为由将指导变成领导，进而以行政手段干涉换届选举工作。选举委员会的组织监督主要针对选举工作人员以及候选人在选举过程中的活动，往往忽视对选举工作的自查，对于选举的所有程序是否依法依规进行则明显监督不足，随着选举工作的结束，选委会自行解散。候选人的监督虽在形式上有效，但因候选人无权直接处置或干预选举中的违法违规现象，也只能局限于向村民选举委员会或上级有关部门反映情况。而选民参与监督，一方面，选民的控告、申诉的范围过于狭窄，选举过程中缺少组织群众实施此项权利的机制而使得选民的监督权被虚化或被排斥；另一方面，选民监督意识的强弱对监督效果的影响极大，村民常常因意识较弱而放弃监督权，但也会因意识较强而过分地行使监督权，对选举过程中的不当行为常常做出越权处置从而造成干扰选举的行为，甚至演变成群众上访事件。选举监督的缺陷反应了监督的弱化或虚化，而在省级的选举办法中，也仅规定了监督主体的监督权力但没有明确监督的操作方式，选举监督往往流于形式，实际的监督效果微弱，这些都成为影响基层选举和基层民主建设的制约因素。

（二）基层人大选举监督

《中华人民共和国选举法》中有关监督的规定主要有两个方面：一是对选举的监督，二是对人大代表的监督，但《选举法》没有对两类监督的形式作出规范，也没有对选举监督的主体作出说明。事实上，我国人大选举所设的专门监督机构有司法部门、行政监察机构，也有党组织部门的纪律检察机构，这些监督机构看似构成了完整的监督系统，但在实际的选举过程中并不能完全起到有效的监督控制，出现的选举问题也多是事后的查办处理。基层人大代表的选举中，选举委员会因主持选举自然地具有监督的职责。由于选委会组成人员由人大常务委员会任命，排除了选民对选举过程的直接监督，选举监督往往被忽略或轻视。没有体制之外的监督力量，使得基层人大选举公开性较差，选民监督有名无实，媒体舆论监督不够，社会监督力量缺乏。监督机制的不健全，成为地方各级人大贿选的重要原因。

二、基层选举监督的新形式：

村（居）委会选举观察员制度的建立

在社会治理架构中，基层群众自治是一个基本方式，而基层群众自治组织的选举成为基层自治的基础。在多年的基层选举中，由于选举监督形式的虚化和监督的不力，违法违规及各种不正当选举时有出现，严重影响了基层群众的选举热情，也违背了群众自治的初衷。随着基层群众自治的发展，基层选举受到社会越来越多的关注，选举观察首先出现在我国的村委会选举领域。自1996年我国民政部举办了第一期村委会选举观察培训班并组织观摩部分地区的村委会选举，选举观察活动正式展开。之后一些学者不断组织观察活动，出版了系列农村选举观察报告，在村委会选举方面做了大量的实证研究和理论研究。

村委会选举观察作为事实在我国已存在了近二十年，但至今仍没有从国家法律层面给予相应保障。虽然2001年民政部发布的《中华人民共和国村民委员会选举规程》中提出“选举观察员的监督是选举监督的重要组成部分”，强调观察员的监督地位，但并未提及观察制度的建设。为了提升选举质量，在2005年的村委员会换届选举中，广东省和湖北省率先将选举观察活动上升为选举观察的制度层面，明确提出在村委会选举中建立选举观察员制度。选举观察员制度的建立，开创了基层选举监督的新形式。为确保村级选举的顺利进行，加强对村委会选举的监督，2010年和2011年，两省分别对本省的村委会选举办法进行修订，将村委会选举观察员制度正式写进本省的村委会选举办法，将该制度从法律的高度确立下来。

选举观察属于社会监督的范畴，由最初的观察实践发展成为个别省份的选举观察制度，并以此为平台，激发了社会各界对基层选举的关注，调动了社会参与农村选举的热情，在选举监督方面广泛吸收了社会力量。广东和湖北的做法得到国家民政部的肯定，其经验被多种媒体报道，产生了非常好的社会反响。至2015上半年，湖南、浙江、河南、重庆、四川、安徽、河北、福建、黑龙江、青海等省也相继引入了村委会选举观察员制度，并逐渐将这一制度适用于居委会选举领域。

三、村（居）委会选举观察员制度的政治成效

在我国村（居）委会选举领域运行的选举观察员制度仅限于个别省份且时间不长，但实践中，该制度产生了积极的政治成效，主要表现为以下几个方面：

（一）促进基层民主发展

新时期，我国对基层民主的发展一直非常重视，党的十七大报告强调：“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度。”十八大报告进一步指出：“以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利。”党的历届代表大会报告，为基层民主的发展提出了要求，指明了方向。在基层自治和基层民主推进的过程中，村（居）委会选举是基层民主建设的关键环节，选出清正廉洁、能够起到领头雁作用的基层干部显得尤其重要。然而，时常出现的违法违规、贿选拉票等现象使得最能体现民主的基层直选大打折扣，不但打击了群众的选举热情，也阻碍了基层民主的发展。选举观察员制度的推行及观察员的现场观察，能够有效防止基层选举腐败的发生，在推进基层民主发展和廉政建设中起到积极作用，成为防止基层干部滥用权力的重要手段。

（二）促进选举过程规范

我国没有统一的有关村委会和居委会选举的法律，各地的村（居）委会选举主要依据《宪法》、《村民委员会组织法》、《城市居民委员会组织法》、各省的选举办法及一些指导性文件等。这些法律法规，对村（居）委会选举过程或程序方面的有关规定存在一定的不确定性，在实际的选举中经常出现理解不准确、操作不恰当不规范等现象，对选举中出现的问题难以及时解决或解决时对行为主体的惩罚和处置不明晰。例如，同时在户口所在地和居住地重复进行选民登记、候选人提名不规范、将候选人的竞选演变成拉票行为、委托投票超过法定受托数、流动票箱的设置不规范、围观他人写选票、亮票或拍摄选票等等，这些情况在选举过程中时常出现。选举委员会有时为了选举的顺利进行，对这些细节性的问题往往采取睁只眼闭只眼的态度，只要不影响大局，得过且过。国内部分省份推行的选举观察员制度，无形中对当地基层选举带来一定的压力。虽然观察员在选举现场不表态，不评论，但选举观察制度中的纠错补缺联动机制，使得观察员发现问题可以及时上报选委会或当地民政部门，这促使地方选举自觉地按照规范的要求进行，防止选举过程中不良行为的发生。同时，各地选举为了证明本地选举的公平公正，也会自觉地在观察员的“见证”之下，促使选举依法有序。

（三）加强基层选举监督

整体来看，多年的基层民主实践中，四个民主的发展显示出一定程度的不均衡性，民主监督尤其欠缺，特别是在村（居）委会选举中。早在2001年，民政部基层政权和社区建设司修订的《中华人民共和国村民委员会选举规程》中增加的“选举监督与观察”一章，提出选举观察员的监督是选举监督的重要组成部分，选举观察员的客观观察和记录对选举具有重要意义，明确了选举观察活动的地位。学者蔡定剑指出：“要加强防止各种选举违法行为的制度建设，保障选举的合法和公正性。” [1]《宪法》和《村委会组织法》都要求对选举活动进行监督，在当前基层选举中各类监督不力的情况下，观察式选举监督——村（居）委会选举观察员制度的实施，是防止选举违规和选举腐败、提升选举质量的制度性保障。此项制度的推行为社会监督提供了制度性平台，加强了基层选举监督的力量，丰富了基层民主发展中民主监督的内容。

（四）促进选举制度完善

《中华人民共和国选举法》主要针对人大代表的选举，而在基层群众自治组织的选举领域，缺少统一的选举法。2010年修订的《选举法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》对于选举的制度原則、程序规范等有了新的完善，但在各基层利益主体的博弈下，实际的基层选举工作与既有的选举制度和原则仍有背离。选举监督方面，无论是《中华人民共和国选举法》、《村委会组织法》、《居委会组织法》，还是各地的选举办法，虽然也有有关选举监督的说明，但都没有针对选举过程的监督列出专门条款，对选举监督的强调明显不够，其法律地位亦不明确。《选举法》中，“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表的选举，应当严格依照法定程序进行，并接受监督”的说法过于简略，而《村委会组织法》和《居委会组织法》有关监督的内容多针对村务公开、公益事业等，对选举监督的规定比较模糊。就村委会选举而言，选举观察虽然有一定的监督作用，但除了湖北省，多数省份没有对选举观察的监督地位在法律上予以确定。“选举观察能否完整顺利地进行，有赖于选举制度的规范和完善，包括选举法、竞选规则等，法律体系越完善，选举观察也就越能够得以保障。”[2]选举观察员制度在基层选举方面的现实功效，从理论和实践两方面对我国选举制度的完善提出了要求。李凡曾经指出：“如何进一步防范和减少选举违法现象，并在此基础上使我国的选举监督制度化和社会化，仍是中国选举制度改革中必须思考的问题之一。”[3]从选举观察的实施而言，规范选举程序、落实选举监督应是完善我国选举制度的一个关注点。

四、全面实现基层选举监督的途径

村委会选举观察员制度是一项地方性制度在基层选举监督方面的创新形式，自2005年至今，该制度尚未涉及国内所有的省份。鉴于该项制度的成功经验和政治成效，全面实现基层选举监督，可以从以下两方面考虑。

（一）村委会选举观察员制度在地域范围上的扩展

从制度运行的成功经验及政治成效来看，村委会选举观察员制度可以在运行的地域范围上有所扩展。学者王金红曾指出，一项具有创新意义的制度规则要想在转型时期政治发展和地方治理中顺利实施并有效运转，至少满足三个条件：第一，制度本身符合地方政府发展或地方治理的需要；第二，制度设计必须在地方政府职能部门、专家学者等主体多元参与、协商讨论的基础上形成审慎务实的方案，而且需地方政府有关领导人树立制度改革和制度创新的信心。第三，制度创新要想取得持久的制度绩效，须循序渐进，在实践中逐步完善。[4]这几点大致可以归结为制度运行的基本条件、创新动力和制度自身的完善几个方面。

就制度运行的基本条件而言，基层选举监督在理论与实践上的双重弱化状态和地方政治发展的实际需要是村委会选举观察制度引入的基本条件，客观上不但要对经济发展水平、政府职能改革、选举制度改革、基层群众自治、基层民主建设等发展程度做出评价，主观上也需对民主监督意识、社会参与程度和民间监督力量做出考察。这些要素在不同地区的发展程度和水平关系着村委会选举观察员制度是否推行及推行的深度和广度。综合来看，我国这些年各地政治体制改革和发展的积累为选举观察制度的引入提供了良好的政治氛围和各种条件。

在创新动力方面，在政府职能改革和治理创新的大势下，以村委会选举观察为主要形式的村级选举监督已经引起政府部门的重视，同时也吸引了学者们对相关问题的理论研究，提出了有关制度建设和行之有效的实施方案。正是政府职能部门、专家学者和社会的多元参与，促成了广东、湖北等省村（居）委会选举观察员制度的诞生与落实，体现了多方参与的制度创新机制，这一经验值得借鉴和推广。

从制度自身的完善来讲，国内部分省份村委会选举观察员制度的实施，在显现了良好的政治成效的同时，制度自身也在组织管理、观察员队伍建设、观察形式等方面不断加以完善，制度再生能力强，更新机制明显，这为选举观察员制度在地域范围上的扩展提供了基础。

综合考虑以上几种因素，可以判断，选举观察员制度在地域范围上继续扩展是可能的。但由于各地差异较大，需针对实际情况进行综合判断，循序渐进，不可盲目。若条件不完备而强行实施，不但起不到应有的作用，反而会带来不必要的麻烦。

（二）基层人大代表选举领域引入选举观察制度

我国有将近二十年的选举观察实践，选举观察的对象主要是村（居）委会换届选举，而在基层人大代表选举领域观察实践有限。就民主选举而言，选举观察不应仅针对村（居）委会选举，基层人大代表选举也是一重要领域。约翰·穆勒指出：“由于人民并不亲自主事，所以间接民主要求有一整套的监督机构来对人民的代表及由此产生的政府进行监督和防范，以免仆人滥用权力变成主人。”[5]对人民代表进行监督，首先要做的就是对人民代表产生的过程进行监督。就我国而言，对基层人大代表的选举进行监督是非常有必要的。

第一，促进选举规范、推进民主政治的需要

基层人大代表的选举有着广泛的群众基础，选举人与被选举人之间关系密切，利益一致。但是，在人大选举的程序规定与人大选举的事实之间，一直有着不小的差距。从选举的民主性来看，选举程序的规范化要比选举的结果本身更具有实际意义。如果选举过程不严格依法依规，又能够选出什么样的代表呢？以破坏民主、损害选民权利为代价選出的人大代表是否能够真正做到与选民的利益保持一致呢？为了选出能够真正代表民意的人大代表，促使基层人大代表依法选举和规范化运作，不仅仅需要选举制度体制内的约束，更需要来自社会的力量——选举观察的介入与督促。国际选举观察制度的发展已具相当的规模和水平，在我国各项政治体制改革已进入新的历史阶段的背景下，在基层人大代表选举领域适时引入选举观察制度，不仅是促使规范选举的推手，而且也是促进我国民主政治建设、扩大政治参与的有效力量。

第二，加强选举监督、实现选举公正的需要

《选举法》规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表的选举，应当严格依照法定程序进行，并接受监督。”这是选举监督的法律规定。人大代表代表的是人民，人大代表的选举理应置于人民的监督之下。《宪法》明确规定人民是选举监督的主体，但如何监督、其程序和方式如何，法律并未作出规定。事实上，对选举过程的监督在多地的基层人大代表选举中因虚化而效果不明显，广泛的社会监督更显得无法可依。法治规定的缺失和监督体制的不完备，极易在选举的各个环节出现操作失当而又缺乏促使更正的力量，这给滥用职权、暗箱操作创造了机会。例如，选举管理机构对选举进程控制过严而操纵选举，政党、团体对候选人的推荐因没有明确的民主程序将推荐演变为包办，而选民小组对正式候选人的确定也常常因为不公开不透明将讨论、协商演变为内定，诸如此类问题使得选举有失公正，选举监督形同虚设。早在2002年，学者陈斯喜在讨论选举监督机制时主张：“建立选举观察员制度，允许社会团体、研究机构派出观察员，对各级人大代表选举和国家机关领导人员选举进行观察。”[6]学者李凡基于对中国选举制度改革的研究，也明确提出在人大代表选举中建立选举观察制度。[7]学者们的研究和呼声为基层人大代表选举领域引入选举观察员制度提供了理论依据。为了加强选举监督，充分发挥社会监督力量，真正实现民主选举的公开公正，在基层人大代表选举中引入选举观察制度是目前较为有效且易操作的一种监督形式。

参考文献：

[1]蔡定剑.选举监督制度的研究十分必要[J].人大研究，2005，（4）.

[2]中国选举制度改革研究课题组.建立选举观察制度[EB/OL]. http：//www.world-china.org/newsdetail.asp？newsid=3355

[3]李凡.中国选举制度改革[M].上海交通大学出版社，2005：210.

[4]王金红.南粤政治：广东农村村民自治——实践经验与理论审视[M].北京：中国社会科学出版社，2009：98.

[5]刘军宁.民主与民主化[M].北京：商务印书馆，1999：37-38.

[6]陈斯喜.现实与理想：选举程序改革的调研报告[A]//蔡定剑.中国选举状况的报告[R].北京：法律出版社，2002：368.

[7]李凡.中国选举制度改革[M].上海：上海交通大学出版社，2005：197-198.

（责任编辑 焦德武）