黑龙江省人民政协协商民主制度体系建设研究

胡雪萍+朱璟贤+鲁秀伟

摘要：党的十八大以来，随着我国政治体制改革的不断深化，对于人民政协协商民主制度体系健全与完善的研究愈发迫切。文章结合国家政策指导意见，以推进社会主义协商民主建设为宗旨，对黑龙江省人民政协现状进行分析，从制度层面进一步探究构建人民政协、政府部门、人民群众三者的有效沟通渠道，为完善当前黑龙江省人民政协体制建设，对人民政协政治协商、民主监督、参政议政三大职能的充分发挥提供有益的话语资源。

关键词：黑龙江省人民政协；协商民主；制度建设

黑龙江地处我国东北，部属于高寒地带，全国纵向比较，其人民政协协商民主制度建设并不落后于其他地区。

一、历史回顾

纵观我国人民政协的历史发展，离不开民国以来的政治建设。孙中山先生强调由军政到训政，然后到宪政。1946年1月10日在重庆国民政府礼堂召开的政治协商会议决议而要建构一党专政，中国共产党要走一条特殊的道路，即建立政协然后成立人大，再由人大组建政府。对于共产党而言新政协的任务就是讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府。按照中共原来设计的民主进程，建国任务应由全国人民代表大会完成，其前提是全民普选，但是内战当前，这一前提无法实现，出于现实的考虑，把建立政府的任务由人大转交政协，由政协带行人大职责，协商建国。1948年4月19日，蒋介石当选总统，上台即宣布三至六个月消灭黄河以南的共军。27日，毛泽东提议当年冬季在哈尔滨召开政治协商会议。政协会议的地点选择当时作为全国一线城市的哈尔滨，是考虑到中共中央机关所在的华北解放区尚处于敌军围困之中并不安全，相对而言东北稳定些，于是，中共中央决定将政协会议的地点设在解放区——哈尔滨，后来转移到沈阳，召开了第一次全国政治协商会议的预备会议，为新中国的诞生奠定了坚实的政治基础。

1950年3月，根据《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中国人民政治协商会议组织法》，黑龙江省和松江省人民代表会议分别在齐齐哈尔和哈尔滨市举行了第一届第一次会议，选举了黑龙江省和松江省的人民政府主席、副主席和委员，组建了黑龙江省和松江省各界人民代表会议协商委员会。1954年8月，黑龙江省和松江省合并，1955年4月26日至28日，根据《中国人民政治协商会议章程》和中共黑龙江省委的建议，中国人民政治协商会议黑龙江省第一届委员会第一次会议在哈尔滨隆重举行，选举产生了第一届政协黑龙江省委员会的主席、副主席、秘书长和常务委员会。至此，中国人民政治协商会议黑龙江省委员会便成为了中国人民政治协商会议的地方委员会、中国人民爱国统一战线的地方组织，以及在全国政协的指导下和中共黑龙江省委领导下进行多党合作、政治协商的重要机构。

从1955年4月到1966年5月，政协黑龙江省委员会在团结全省各族人民和各界爱国力量，发扬省内人民民主，活跃国家、地方的政治和社会生活，以及调动全省一切积极因素为龙江建设服务等方面发挥了十分重要的作用。1977年12月，在中断活动整整10年后，政协黑龙江省委员会举行了四届一次会议。1978年，在国家改革开放春风的吹拂下，政协黑龙江省委员会也进入了一个新的发展时期。如今，在中共黑龙江省委的领导下，政协黑龙江省委员会高举中国特色社会主义伟大旗帜，紧紧围绕黑龙江省的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态建设积极履行人民政协政治协商、民主监督、参政议政的职能，为推进和谐龙江建设不断做出新的贡献。

二、黑龙江人民政协协商民主制度体系建设现状分析

党的十八大以来，人民政协的工作发生了很多转变，随着我国大力发展具有中国特色的社会主义协商民主，推进协商民主广泛多层制度化的发展，作为协商民主主渠道的人民政协的建设更加受到重视。中共中央陆续提出要进一步完善人民政协协商民主，发挥好人民政协作为协商民主的重要渠道和专门协商机构的作用，对人民政协的工作内容、工作形式等做出了具体的规划与指示，这为人民政协协商民主进行制度化建设提供了重要的理论依据与政策保障。

近几年的黑龙江省政府工作报告对人民政协建设的重视程度明显提高，相关的工作内容也愈发丰富。黑龙江省历年政协的工作报告也表明：人民政协作为爱国统一战线组织，围绕团结和民主两大主题，始终跟着省委、省政府的步调，积极针对经济、政治、文化、社会、生态等方面的建设，进行不同界别的友好洽谈、合作与协商，这些都表明了无论是省委、省政府还是政协黑龙江省委都在积极寻求人民政协协商民主建设的突破与发展，希望能够真正履行国家赋予的各项职能，建立有效的人民政协协商民主机制。

诚然，黑龙江省人民政协从制定年度协商计划到加强自身建设，都是围绕中共中央的精神展开并有条不紊向前推进的，但对于如何更好地发挥人民政协作为协商民主专门协商机构与重要渠道的作用，如何更加扎实推进人民政协政治协商、民主监督、参政议政三大职能在社会生活各个领域中的常态化、固定化与制度化等工作，仍然须要进一步深入探讨。黑龍江省政协的工作报告提出了省政协在2016年的工作部署，工作计划主要分为5点：切实加强思想政治建设，坚持正确方向；扎实推进协商民主深入开展，体现工作特色；密切关注改善民生工作，坚持履职为民；加强改进政协民主监督，提高监督实效；积极推进工作创新，增强履职能力。由此可见，省政协的工作重点是关于政协工作内容的制定与实施，是一个个具体方面的规定。但是对于人民政协自身定位、如何进行制度化建设等方面，仍要扎实推进。

项目组成员深入黑龙江省人民政协进行调研，发现其主要工作内容与形式有以下几种：开展知识讲座、进行专题教育、领导视察调研、开展提案工作、进行理论研究。同时，政协还开通了网上提案系统和网络议政专栏，社情民意专栏，方便广大人民群众进行利益诉求与表达，鼓励政协委员积极提案，这些对于发展人民政协协商民主、切实履行政协职能起到了促进作用，但若使它们能够常态化，必须要有翔实的制度保障，以及一整套的程序设计来贯彻落实。目前政协的工作主要流程是关于重大社会项目、社会问题进行领导视察，调查研究，然后形成研究报告，提出提案与政府沟通交流。如果相关制度长期缺失，必定会出现或大或小的问题，比如视察这种形式的随机性就比较强，时效性也不够，对于人民群众利益表达仅仅依靠视察是不够的，要形成常态化的反映机制，网络社情民意表达尽管开放，却是单方面的表达，缺少及时的沟通、反馈平台，缺少政协委员的实时关注，因此，这样的形式往往起不到真正的作用。

人民政协协商民主的发展需要人民政协三大职能的配合来完成，在政协职能实施的过程中来贯彻协商民主，而这一贯彻实施的过程，需要建立一套完整的制度体系来保证。

三、黑龙江省人民政协协商民主制度体系建设策略探究

作为黑龙江省协商民主的重要渠道和专门协商机构，黑龙江省人民政协首先要通过明确各种制度来积极建构内部各部门间的协调与沟通，明确各部门的权利、责任与义务；其次是要构建省政协与人民群众的常态联系渠道，搭建长期互动平台，实时有效地对广大社会群体人民群众的利益诉求进行收集、反映与表达；再次是做好人民政协与省委省政府的有效衔接，构建常态的联系渠道，根据民情、民意、民愿定期或不定期地进行有效互动，省委应重视此项工作，支持政协职能的发挥，使政协充分的反映不同的社会群体利益诉求，真正参与到省政府政策的协商与制定之中，并做好监督工作。

（一）明确自身定位的制度设定

纵观中国近代史，我国今天的人民政协组织是在反帝反封建、反官僚资本主义基础上，以赢得新民主主义革命胜利，建立民主新中国为共识而组建和发展起来的。新中国建立至今，我国人民政协事业与中国特色社会主义建设齐头并进，无论在社会主义改造、社会主义探索、改革开放和为实现中华民族的伟大复兴的奋斗中，还是在民主协商推动民主政治进一步发展的进程中，人民政协都功不可没。习近平同志在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年纪念大会讲话中指出：“在中国共产党领导下，人民政协投身建立新中国、建设新中国、探索改革路、实现中国梦的伟大实践，走过了辉煌的历程，建立了历史的功勋！”这一功勋不在于是否是权力机构，而在于对社会主义建设的实践中。

1954年12月召开的第二届全国政协第一次会议制订的《中国人民政治协商会议章程》中指出，今后中国人民政治协商会议作为团结全国各族人民、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的统一战线组织，仍然需要存在。1978年，政协第五次全国委员会第一次会议召开，以制订新章程为标志，政协制度开始重建。2011年5月5日，《中共政协全国委员会党组关于〈中共中央关于加强人民政协工作的意见〉贯彻落实情况的报告》中指出，人民政协这种民主形式融协商、监督、合作、参与于议题，极大丰富了我国社会主义民主的内涵，成为协商民主的重要渠道。2013年2月28日，习近平总书记在中共中央民主协商会议上讲话强调，协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和獨特优势，是当前群众路线在政治领域的重要体现。2013年11月12日，在解读《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，习近平对推进协商民主提出具体要求，即广泛、多层、制度化发展，此外他再次强调推进协商民主有利于完善人民有序政治参与、密切党同人民群众的血肉联系、促进决策科学化民主化。政协黑龙江省委有必要制定一系列制度明确自身党的责任、义务与权力，积极监督黑龙江省委按照国家大政方针做好带头工作，认识到政协工作的重要意义，大力支持省政协建设，将政协工作纳入省委日常工作流程，做好宣传，为省政协进行协商民主建设营造良好的氛围与社会环境，两面配合才能更加明确政协地位，共同推进黑龙江省人民政协协商民主制度体系建设。

（二）加强与完善自身建设的制度设定

社会主义协商民主的核心理念是坚持人民当家作主的基础上，政治共同体中多元主体通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策与政治生活，它强调协商主体之间的平等性和公共理性，协商过程的公开性和普遍参与，协商程序的规范性和制度化，协商结果的共识和合法性。

1.完善甄选政协委员的制度。人大是按照地域来选举人民代表，政协则是按照界别选出政协委员，反映不同界别的利益诉求。政协委员要想获得真实的广大群众的利益诉求，必须开展及时有效的协商活动，以获取信息，掌握民意、民愿，从而更好反应民情。因此，推进人民政协协商民主制度体系建设，首先要制订和完善甄选政协委员的各项制度。政协委员必须要具有代表性，必须能够代表不同界别的利益诉求，在当下的新时期新阶段，社会利益主体日益多元化，需要团结的社会群体与代表的利益阶层也更加广泛，这就要求人民政协要及时做出反应，合理甄选政协委员，在委员的产生过程中严格把关，从而最大程度地广泛协商，促进社会各界团结起来。

2.完善平衡界别关系的制度。黑龙江省人民政协目前的政协委员中，界别设置的均衡程度不够，不同界别的话语权不同会造成协商过程中的不平等，各界别间的平等对话很难实现，一定程度制约着协商民主的开展。对此，省政协可以适当调整代表不同界别的政协委员，力求做到界别设置合理，适当侧重基层群众代表委员比重。此外，政协委员的界别代表性普遍不足，大多数政协委员界别归属感不强，界别身份意识淡薄，委员履行政治协商职能时界别作用发挥不够。界别委员本应代表本界别群众，但目前各界别委员与本届别的群众缺乏沟通，在履行参政议政、政治协商职能时，大都不重视了解本界别群众的需求，协商后也很少有向本界别群众传达、宣传、反馈沟通协商结果，界别作用发挥不充分。对此可以积极加强政协委员的专业培训性，提升政协委员的自身素养，为平等协商创建最基本的人才保证。

3.完善协商程序制度。黑龙江省政协内部组织结构较为松散，没有明确而具体的运转系统与制度规范，这样不利于发挥人民政协作为专门协商机构的作用。中共中央颁发的《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》对于政协的协商形式做出了明确的规定，要求健全政协内部的会议形式并做到会议的常态化、专题化，与党委、政府机关互动，三者协同来进行协商讨论。为此，黑龙江省人民政协可以积极加强内部的机构设置与分工，形成常委会、专题协商会，下设日常办事处，出台相应的制度，方便不同界别的人民群众与政协的接触，反映社情民意，进行利益诉求，通过制度的设定与执行使协商民主形成常态，使一切社会主义建设力量都能够积极参与到对政协职能范围内的事务进行民主协商中来，共建和谐社会，共圆中国梦。

4.完善政协与群众的沟通制度。为充分发挥职能，政协一定要建立与人民群众的沟通渠道，并使之制度化。省政协可以形成层层负责的制度，省级负责市级，市级负责县级，在乡镇一级可以设置日常办事处，负责收集与反映人民群众的利益诉求。乡镇办事处负责所在区域整体的情况把握，搜集资料，做好调查研究，定期形成提案上报，同时负责所在区域的各类有关协商民主的事务，提供民意反映并进行协商的专门渠道，上级政协则负责提案的整理与反馈，负责所在区域的协商事务，提供民意反映并进行协商的专门渠道，各个界别的政协委员要加强与所代表界别团体的联系，多调查，多反映，提案定期形成并要上报。这样就形成了稳定的政协与基层人民群众之间有效沟通互动的渠道和机构，使其利益诉求能够畅通无阻的表达，并可以提供协商民主的场所，处理地方协商性事务。

5.完善政协与其他协商主体间的沟通制度。中共中央颁发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中明确了我国协商民主的主体，即政党协商、人大协商、政府协商、人民团体协商、基层协商、这些协商主体在各自领域发挥着不可替代的作用。人民政协作为协商民主的专门协商机构和重要渠道，其目的是为了寻找全社会最大公约数，从而使最大多数的人民群众共享改革开放的利益成果，从提案的形成到落实于实践之中，这些都要求省政协与各个协商主体加强联系，互相沟通，发挥协商民主的专门协商机构的作用，最大程度汇集和反映社会不同群体的利益表達。为此，省政协可以成立一个专门的协商主体商讨会议，定期举办，形成有效的提案。

6.完善政协与政府间的沟通制度。中共中央在意见中明确规定，政协的民主协商必须要协同政府部门一起有效商讨，形成的提案上报政府部门以确认实施，要健全知情明政制度，党委、政府部门召开的有关重大会议，应有政协委员在场并进行商讨决定，建立相关部门定期通报情况制度，为政协委员履行职责提供便利、创造条件，人民政协的工作要切实做到协商于决策之前决策之中，而不是仅仅听取意见，达成共识做表面工作。一方面，省政协通过自己的渠道与方式对提案进行收集、整理与形成，然后可以定期通报省政府召开提案研讨会，对于省政协的提案进行研讨，做出决定；另一方面，省委、省政府在召开重大决策会议之前应通报省政协，省政协派代表参加并参与讨论与决策；此外，省政协与政府部门做出的决策与决定，在接下来的实施过程中，也要定期举行通报会，省政协对项目工程进行实时监督并做好反馈。这种反馈并不是单方面的对于政府实施情况的反馈，还包含有在解决问题过程中民间的反馈——提案形成并开始实施之后，省政协下设机构就要建立相关的基层反馈体系，然后结合省政协民主监督的职能，在省政协与省政府定期举行的通报会上对反馈情况进行总结，并逐步完善措施。

终上所述，通过对黑龙江省人民政协协商民主制度体系的不断完善，我们可以有效地加强省政协自身建设的同时，更好地促进省政协与龙江人民、省党委、省政府之间有效沟通道，将省政协的政治协商、民主监督、参政议政的职能充分发挥，使社会主义协商民主的价值和意义在实践中充分彰显的。

参考文献：

[1] 刘菊香.从协商民主理论看人民政协界别设置的优化[J].理论导刊，2014，（9）.

[2] 郑楚宣，伍俊斌主编.协商民主与当代中国民主政治建设[M].人民出版社，2015：76-81.

[3]习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话[N].人民日报，2014-9-22.