论高校教学制度适用的正当程序

郭跃，濮燕屏

（安徽中医药大学a.马克思主义学院；b.研究生院，安徽合肥230012）

论高校教学制度适用的正当程序

郭跃a，濮燕屏b

（安徽中医药大学a.马克思主义学院；b.研究生院，安徽合肥230012）

高校教学制度本质上就是一种软法规范，因其存在较为严重的程序滥觞问题产生了适用正当程序的必要，而认为正当程序作为立法过程控制的方法以及正当程序消解教学管理效率的偏见构成了对教学制度适用正当程序的阻却。正当程序的理念拓展及对教学自由的保障，使教学制度适用正当程序从必然走向可能。教学制度应秉承正当程序的要求，在生成与实施教学制度中坚守教学制度的价值中立、与教师与学生充分协商、实施信息全面公开并充分说明理由。

高校；教学制度；软法；正当程序

罗尔斯认为“制度是一种公开的规则体系”[1]。多数学者认为作为行为规范的制度产生于对人性限制的需要，通过对个体行为的钳制来协调社会关系，进而实现社会秩序。教学制度本质上是“在高校组织或学术团体中，要求教师、学生和管理人员等组织成员共同遵守，并按一定程序活动的准则和规范”[2]。在制度拓展的疆域中，有较多关于教育制度、大学制度、招生培养制度、科研制度等多方面制度应用于教育领域的引证，却较少提及教学制度。高校功利主义的取向实则是现实问题的根源，教学成效不如科研那样立竿见影和易于评价，也难以成为高校排名的重要评估指标。在高校鼠目寸光的眼界下，教学制度内容的科学性缺失及实施的形式主义问题较为严重，对教学制度进行程序控制就较为迫切。

一、高校教学制度的属性分析

教学始终是高校不可动摇的中心工作，而教学制度是保障教学质量的基础环节。从微观价值上去认识，“教学制度就不仅仅是教学活动的一般前提与外在环境，而且也是直接地构成了教学活动的一个重要内生变量”[3]。从宏观价值上去分析，教学制度是高校的根本制度和基础制度，事关高校人才培养的质量。

属性分析是认识教学制度的起点。基于教学制度的功效和影响的视域进行探讨，笔者在本文只讨论具有拘束力的正式教学制度。通过教学制度在教学活动中的展开和应用，教学制度成为教师、学生和教学管理人员的行为规范。教学制度制约着教学活动参与者各自的权利与义务，教学制度因实然的作用便进入了规范的外延。“通过对一般制度概念的考察，可以看出，制度本质上是一种规范体系”[4]。然规范体系涵盖了一个无所不包的宽泛外延，其包括了规范性法律文件，以及国家政策，甚至习惯等。将教学制度归结于规范体系的外延因过于宽泛掩盖了教学制度的本质，也不符合逻辑学上边临“属”加“种差”的范畴定义要求，软法则应证了教学制度的本色。“公共组织不经过立法程序颁布的规范性文件，就是软法”[5]。高等学校因《高等教育法》《教育法》的授权而成为法律授权组织行使行政主体的职权，取得了特定情形包括教学制度制定、教学管理、教学督导等方面的公权力；教学制度制定和实施的目的在于实现维护教学秩序，激发学习活力，促进学生全面发展，实现提高人才培养质量的核心价值，其公益性不言自明。高校因具有的公权力性和公益性而成为非营利性社会组织（又称第三部门）的重要组成，高校教学制度具有了对学生、教师和教学管理人员行为的规范效力。

高校教学制度作为软法规范虽不具有规范性法律文件刚性的程序控制和普遍的适用效力，却对一定范围的相对人产生了直接或间接的效力。《立法法》仅认可“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例”的规范性法律文件的属性，因而排除了对教学制度的立法程序适用。教学制度作为软法规范的效力及对立法程序适用的逸脱，萌生出人们对其滥用与异化的担忧。

二、高校教学制度的程序滥觞

教学制度的价值长期以来被限制性表达为秩序的价值，并认为教学秩序的实现必然是以牺牲个体的自由为代价，带来了高校教学制度的程序滥觞。

1.核心价值的路径依赖

我国教学制度的核心价值经历了由管制的秩序向自由发展的人才培养质量的嬗变，这种转变本质上是计划经济向市场经济转变的映射。“首要的问题不是自由，而是建立一个合法的公共秩序，人当然可以有秩序而无自由，但不能有自由而无秩序”[6]。教学制度能规范教学过程、稳定教学秩序，但这绝非为教学制度的核心价值，教学制度诉求的终极目标是学生在自由与规范的教学环境中得到全面发展。教学制度核心价值由“管制秩序→自由质量”的转变绝非易事，在当下仍然有较多关于教学制度核心价值的误解，这根源于非遍历性的路径依赖的历史主义。

作为动态的教学过程系统，“在没有系统外结构性因素的冲击的情况下，系统将无法摆脱历史事件的影响，该过程就是路径依赖的”[7]。我国高校教学制度尤其是教学管理制度带有浓厚的历史主义的色彩。以计划经济为生成条件的传统“管制—秩序”型教学制度具有浓厚的“行政”色彩：强调管理者中心、突出教学控制，人才培养是“复制式”的，教学制度要求使用统一的教材、适用统一的大纲、协调统一的进程、实施统一的教学考核。这种以堂而皇之“公正性”的理由来实施应试教育，实则是抑制了学生的个性和创造力发挥。高校需要一种有利于学生个性与创造力提升的新的管理机制与之相适应。

2.生成过程的单方立法

受传统体制影响，我国高校普遍存在行政化倾向，导致高校具有单方生成教学制度的传统、倾向和冲动。通过对高校教学制度进行文本分析，我们惊讶于教学制度的生成多数在形式上呈现出“神秘主义”的色彩。大多数高校在教学制度中难以窥见其生成程序，取而代之的是一个类似解释主体的出现：“本规定由教务处负责解释”“本规定由研究生院负责解释”等字样。一知名高校在2012年发布了《XX大学学分制管理办法》，该《管理办法》包括“修读年限与学期安排、课程分类、学分计算、选课、课程的考核与学分的取得、缓考补考旷考与重修、课程的免修、课程的免听、毕业学分要求”等共计9项28条。但《管理办法》并没有交代是如何生成的，只是在第28条规定：“本条例学校授权教务处负责解释。”在应然层面，高校教学制度的生成应由教务部门起草、征求意见，由校长办公会审核，报学校教代会或职代会通过。在这个过程中，征求意见的效果往往并不明显，教代会通过这个环节由于“传送带”的部分失灵显得较为形式主义或被省去。实际上，多数教学制度由教务部门以文件下发而形成，并未与教师与学生进行实质性的协商。

教学制度由教学管理部门单方“立法”本身就是管理专治的典型；同时由于缺乏民主程序的保证，未经与教师与学生的充分协商，偏颇和不足就在所难免，教学制度的科学性和有效性受到影响；教学管理部门生成教学制度的单方“立法”使广大教师和学生产生“被立法”的主观抗拒，教学制度的实施效果必然受到影响。

3.执行程序的价值阻塞

学界将教学制度执行中的问题概括为“中阻塞”，意指“高校中教学管理制度的实施者在制度执行过程中，由于制度内外因素的影响，导致其执行受阻的现象”[8]。首先表现为教学管理人员与教师对教学制度的“敷衍”执行，实则是主观上反应了其对教学制度的抵制。如某高校出台教师上课文本材料目录规范，要求教师课堂教学必须携带教材、教学大纲、教案、讲稿、课表、学生名单、教学进程表，即所谓教学准备材料“七大件”，要求教师每次课必须携带，教学督导在期初、期中和期末将予以重点检查。教师对于如此形式主义要求的教学制度十分反感，苦于“被立法”的地位而无法改变，只能消极敷衍。

教学制度执行过程中的中阻塞还表现为教学激励与教学约束的软化。教学制度生成的单方立法，导致教学制度的科学性与实践性不足，而在依法治校、制度治校的社会回响下，各高校对教学制度进行了扩张性的批发式生产，妄图谋得规范教学治理的美名。于是大量的教学规范出台、名目繁多的教学要求提出、教学评价实施，教师和教学管理部门疲于应付，形式主义的执行应然而生。教学制度本具有对教学激励与约束的双重功效，然而由于对教学制度形式主义执行，教学制度实质性激励与约束的功效软化甚至丧失。

三、高校教学制度适用正当程序的争议及证成

正当程序最早与正当法律程序等同使用，“我所说的经‘法律的正当程序’，系指法律为了保持日常司法工作的纯洁性而认可的各种方法：促使审判和调查公正地进行，等等”[9]。正当程序已经成为法学主流理论，教学制度是否适用正当程序却存有争议。

一是认为正当程序作为立法过程控制的主要方法未必能对教学制度适用。正当程序原则成为我国法治的基本要素而体现在立法、执法与司法的整个过程，且呈现适用的扩张趋势。

高校教学制度属软法规范，教学制度的生成与适用是否有适用正当程序的必要性和可能性，有学者认为值得商榷。况且正当程序存在自身固有的缺陷，如“程序一复杂就容易累讼，变成当事人的沉重负担，引发诸多社会问题”[10]。源于自然公正原则的正当程序在演化与传播过程中呈现出适用的蔓延趋势：从执法原则、司法原则向立法原则的扩张，从法律原则向规范原则的蔓延，从程序原则向实体原则挺进。对正当程序原则的适用在当下呈现无限制扩张的趋势，这是否是一种曲解与滥觞？然教学制度的影响与效力实则不如规范性法律文件，教学制度本身具有较为精细化的特征，其生成与执行主体因多元而形成差异，理论上会降低教学制度适用正当程序的可能性与必要性。

二是认为正当程序消解教学管理的效率。在教学制度适用正当程序过程中始终存在正当程序与效率的价值冲突，正当与效率是制度生成与适用必须兼顾的两大核心价值理念，在多数情形下人们认为正当与效率是一对根本无法完全调和的矛盾。学界认为正当程序消解效率的观点绝非个案：“程序的‘正当化’进程本质上是对‘效率’的限制。”[11]

教学制度的生成若受到正当程序的约束，教学制度生成过程中将建立与教师和学生的充分协商机制、公开的生效前提，听证、说明理由等正当程序的要求被引入，教学制度生成的步骤将更为繁琐，生成的人财物成本将更高，时限将更长，会形成对教学管理效率的阻碍。教学制度执行与实施过程适用正当程序，同样会带来教学制度执行成本的提升与周期的增长，教学制度适用正当程序带来的“长周期、高消耗”将消解教学活动与教学管理效率似成铁律。

当理论上仍在为论证教学制度适用正当程序的必要性与可能性而喋喋不休时，正当程序在教学与管理实践中的应用为其作了最好的证成。

首先，实质性正当程序对正当程序内容的扩展，使得教学制度能取得全面正义的品格。正当程序已突破了传统程序性控制的要求，而从程序走向实体，从形式走向实质，形成实质性正当程序。“立法机关制定的法律和政府的行政行为必须符合正义的要求，在涉及剥夺、限制公民的生命、自由和财产时，必须提供充分的理由以证明其必要性和正当性，否则法院有权以其违反正当法律程序为由宣布其无效”[12]。

教学制度适用正当程序包括程序性正当程序与实质性正当程序的要求。程序性正当程序，包含了适当的告知、获取正当理由、提出申诉、寻求救济等，然而程序性正当程序却无法对教学制度的内容形成有效制约，使得正当程序存在源头上缺陷。实质性正当程序为防止教学制度存在有侵犯教师和学生合法、正当权利规范的生成，应当对教学制度内容进行生成规制，进而实现正当程序对教师与学生实体性“权利与自由的保障”。正义不仅是规范性法律文件的核心诉求，也是包括教学制度在内的软法规范的核心理念，正当程序从程序正义与实体正义两个方面全面捍卫了教学制度的正义性，使得正当程序对教学制度的适用不再狭隘和片面。

其次，程序理性调和着正当与效率的进度，使得教学制度的正当性与效率性得以共生。程序理性使程序呈现宽容的面貌，一个理想程序的合理性包含正当与效率的完美统一。“正是程序的如此特质，使各种价值得以在同一过程中共存，并提供彼此融合的机会”[13]。

正当程序包含提升教学效率的题中应有之义。教学制度生成与实施的正当性是对其公正性所进行的程序与实体的公正性保障，如果教学制度的实施缺乏公正性和正当性，即使付出了最小的成本和最短的时限，教学的功能和人才培养的目的更是无从实现，教学目的丧失又何来教学效率可言。

效率因缺乏正当性而丧失。不仅要从微观与个案中探寻程序正当与效率的关系，还要从整体与长效实施中窥视程序正当与效率的共生性。就单个教学制度适用正当程序看，周期和成本都会上升，但因为教学制度生成与实施适用正当程序极大地提升了教学制度的科学性和有效性，教学制度获得了教师与学生的普遍认可，遵守教学制度成为广大教师和学生的自觉行为；相反，看似具有效率性的非正当程序所带来的是违反教学制度的案例增多和寻求救济的成本增加。

最后，正当程序保证教学自由的实现。教学制度作为一种软法体系，其产生和实施首先是为了实现教学秩序，教学制度因此具有教学秩序保障和实现的工具价值。但教学制度实现对教学过程和教学管理的工具价值却并非其核心价值，教学制度的根本只是为了实现教与学自由的终极价值。

正当程序对教学制度生成与清理具有正义体现的保障和自由实现的呵护作用。丹宁勋爵强调“法律下的自由”。教学自由是形式自由与实质自由的综合，从形式上观察，教学制度不应穷尽一切、精细至极，其规范设置应当为教师和学学生留有实施的裁量空间和自由选择的余地。任何看似详尽和表面完美的教学制度设计，如果没有留有教学组织和实施的裁量空间，将会剥夺因材施教的可能性，将会使素质教育路径堵塞，将会使教学过程“个别化正义”荡然无存。从实质上解析，教学制度应当体现自由之思想、精神、内容，其表现为教学制度本身的内容要能体现自由的思想和精神，也表现为通过教学制度的组织与实施来引领学生对自由之思想与精神的追求。

四、高校教学制度适用正当程序的要求

正当被解释为合适、恰当或适度，这是较为开放的阐释，作为高校教学制度的适用要求，必须有较为具体的刚性来表达正当的程度才能对教学制度的生成与完善起到规范与钳制的作用。

1.教学制度中立

中立性为自然公正的底线要求，“自然公正原则原来是司法程序中的规则，后来才移用到行政程序中”[14]。由于其所具有的正当性价值，软法适用对其进行了引进。程序中立作为最底层次的程序正义，要求在规范实施过程中排除利益的干涉和避免偏见的影响。

在法律的授权之下，高校由学校主导，教师与学生参与形成了生成教学制度的“立法”权限，教师、学生的广泛参与构成对教学制度适用的实质性影响，然而学校在教学制度生成与实施过程中仍处主导地位。教学制度为公益与私益、教师与学生利益博弈提供了规范指引，程序中立要求学校应以中立者的形象适用教学制度，排除利益的干扰，做出公正的适用。一方面是没有主观偏见，另一方面是没有偏私。教学制度无论是生成或是实施，都应当秉承价值中立的原则。“自己不做自己的法官”被认为是程序中立性的基本要求，“因为他的利益必然会使其判断存有偏见，并且必然败坏他的正直”。[15]教学制度的适用是教师、学生、教学管理人员及学校多方主体的参与，当遭遇教师、学生和教学管理人员以教学制度为规范的适用冲突，学校以中立者的身份介入并裁决并没有违背中立性要求；然而当高校与上述三类人员围绕教学制度适用产生争议时，高校便难以取得中立者的地位，而这在教学制度的适用过程中却是常态，这就需要探索由第三方主持争议的途径，如由教育行政主管部门进行中立裁定。

2.教学制度公开

教学制度适用的公开性依据见于2008年我国实施的《政府信息公开条例》的“参照本条例执行”的要求。教学制度适用正当程序的公开性，要求教学制度的制定过程公开、教学制度文本公开、教学制度的适用的过程与结果公开。

教学制度依法公开并未能诠释公开的全部价值或正当性：程序具有的对实体的促进价值和增进参与的价值增强了教学制度的民主性和科学性。教学制度公开不仅具有程序的民主意义，更有实体的科学价值。通过将教学制度在生成过程中进行公开，教学制度获得教师与学生的监督，从适用对象的角度更易于察觉教学制度问题与不足，增强教学制度的科学性和可行性；将教学制度的制定与实施的依据、过程和结果进行公开，教师与学生获得了知情权的保障，教学管理者与被管理者获得了有效沟通的渠道，这是一个教学制度的宣传过程，也是作为教学制度的适用对象的教师与学生对教学制度从认知到认可的转化与深化过程，信任与合作获得增进，从而防止广大教师和学生因“被立法”产生主观抗拒。教学制度的公开不仅要有形式合法性依据，更有实质正当性基础，公开增进了教学制度生成与实施的民主性和科学性。

3.教学制度协商

协商在当前作为我国政治与治理的主要民主形式而成为一种国家推动力。十八届三中全会提出了协商适用的宽领域与广覆盖，协商从法律程序到软法程序进行了应用。“深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商”[16]。

教学制度在制定与实施过程中应与教师和学生进行广泛协商，这是对教师与学生民主权利的尊重，这是宪法赋予的公民知情权、参与权、表达权的保障。传统“命令-服从”的家长制作风因民主性缺失被依法治校、民主理校所抛弃，也引起了高校治理理念与方式的变革。心理学研究表明，协商不仅能增进沟通，而且能使相对人产生获得尊重的心理体验；协商缺失，不仅隔阂与误解易生，主观上形成未获尊重感导致客观上对教学制度的抵制就在所难免。“在现代民主社会中，大部分公民宁愿自行管理自己的事务，也不愿意别人主宰自己的命运，哪怕别人做的要比自己更好”[17]。作为正当程序存在形态的协商，能规范教学制度的程序而防止滥觞，进而消解了校方在教学制度生成与实施过程中可能存在的恣意与专断，保证学校依法依规行使教学管理权。学校应当依据教学制度的性质和影响，确定在教学制度制定、修改、完善及实施过程中应采取的针对不同协商主体（教师、学生、教学管理人员）进行协商的形式和频次。

听证被认为是协商的正式有效途径。教学制度适用听证程序除了应坚持听证过程与结果的公开，保障广泛的基层教师和学生的参与，防止听证沦为“形式主义”正义的工具而难以发挥作用以外，要建立听证结果对教学制度制定与实施具有实质性影响和拘束的机制。即使对教学制度适用的听证为非正式听证，听证也不能沦丧为仅仅听取意见的征求意见会，而应当依据多数人意见形成听证意见，并确立对教学制度的生成与实施的拘束力。

4.教学制度说明理由

现有说明理由制度适用局限于公权力机关，主要指政府在作出具体行为时应当向权利义务受到影响的相对人说明作出该行为的事实与法律依据及裁量考虑因素。说明理由制度被认为既有利于行政主体谨慎行为，又能实现与相对人的有效沟通，进而促进行政目的实现，特别在行政处罚领域得到了广泛的应用。

而教学制度适用说明理由的正当程序内涵要更为宽泛，不仅包括不利行为的说明理由，也包括授益行为的说明理由；不仅包括作为程序性说明理由，也包括实体性的说明理由。正当程序的说明理由首先作为一个程序法的概念，要求教学主管部门在适用教学制度时，尤其是依据教学制度对教师和学生作出处理时要说明处理行为的事实依据、规范依据、裁量考量和论证过程，做到事实清楚、适用准确、论证充分和逻辑严密。同时，正当程序的说明理由制度也是一个实体法范畴，教学制度制定主体并没有类似立法主体所拥有的资源与条件，而教学制度作为软法规范形成了对教师与学生的实质性影响和直接性作用，这种矛盾形成了对教学制度质量的忧虑。教学制度的生成必须受到必要的实质性限制，在教学制度的制定、修改和完善的过程中，教学管理部门所主导形成的教学制度必须要体现公平与正义的理念，从而成为实体性正当说明理由。程序与实体性说明理由都不可或缺，因程序性说明理由瑕疵导致教学制度适用结果的无效；而在教学制度的适用过程中，作为相对人的教师与学生能否以该行为依据的教学制度与公平和正义的理念相悖而提出不予适用？亦即实体性说明理由不足导致教学制度的无效。我国法院在审判实践中对依据高校教学制度而给与学生处罚而引起对高校教学制度的合法性与合理性进行审查已不是个案。

教学制度对人才培养如此重要，教学制度适用正当程序如此必要，因此，研究教学制度适用正当程序具有十分明确的现实指向。然而，这不是一个对正当程序应用于教学制度的复制和黏贴，而需要教学制度对正当程序进行移植应用时应充分内化与吸收。同时正当程序适用于教学制度必须着力于实现教学制度内容的科学性与实施的民主性的价值导向，这就需要正当程序与相关制度的协同。

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On the Due Process for the Application of Teaching System in Colleges and Universities

GUO Yuea,PU Yɑnpinɡb
（a.School of Marxism Studies，Anhui University of Chinese Medicine；b.Graduate School，Anhui University of Chinese Medicine，Hefei Anhui 230012，China）

College teaching system is essentially a kind of soft law，whose serious problem promotes the necessity for applying due process.While the prejudices that due process are the method of legislative process control and the counteracting force of teaching management efficiency hinders its application.The broadening idea of due process and the guarantee to teaching freedom make the due process for teaching system possible.By holding the requirements of due process,in the course of formation and implementation，teaching system should insist on the value neutrality，the full consultation between teachers and students，achieving information open to public and fully explaining the reason.

Colleges and Universities；Teaching System；Soft Law；Due Process

G642

：A

：1009-8666（2017）07-0112-07

［责任编辑、校对：李书华］

10.16069/j.cnki.51-1610/g4.2017.07.016

2017-04-16

2017年度安徽省高校人文社会科学研究重点项目“研究生学术不端行为治理规范体系的构建”（SK2017A0228）

郭跃（1979—），男，安徽肥西人。安徽中医药大学马克思主义学院副教授，硕士生导师，东南大学法学院博士生，研究方向：行政法学；濮燕屏（1983—），女，安徽铜陵人。安徽中医药大学研究生院讲师，硕士，研究方向：研究生思想政治教育。