城管和摊贩“互动”关系的过程解读与路径优化探析

杨志军

(贵州大学公共管理学院副教授，博士)

城管和摊贩“互动”关系的过程解读与路径优化探析

杨志军

(贵州大学公共管理学院副教授，博士)

城管与摊贩的冲突是当前城市管理工作的难题之一，二者冲突是如何形成的？除了冲突是否还有别的状态？要如何全面准确地描述并加以破解呢？通过分析GY市HX区城管和摊贩行为，发现二者呈现出“流动中的博弈”和“静默中的盯守”两种状态，是一种动静结合的“互动”过程。因此，有必要按照“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，从人本意识、源头治理、清单制度和管理能力四个方面采取措施，改变城管游击式运动执法风格，构建摊贩与城管之间的良性互动关系，实现城市让生活更美好目标。

城管；摊贩；游击互动；良性互动；路径探析

一、引言

近年来，城管与摊贩之间的矛盾冲突频发。2015年4月9日，在四川师范大学成都学院门口，五六名身穿城管制服的人员围殴一名卖菠萝的小贩，将其打趴在地不能动弹。[1]2015年4月17日，云南城管人员与小贩起冲突，遭数千学生围攻，造成2名城管队员受伤。[2]2015年5月19日，辽宁大连市旅顺口区一商贩持刀捅伤两名综合执法人员，其中一名送医抢救无效死亡。[3]2015年7月14日，湖北十堰市郧西县城管监察大队在执法时，遭摊主家属驾车撞击，致使4名城管执法人员遭撞伤，两人伤情严重。[4]出现这种情形的原因是双重的：一方面，摊贩者多是城市失业者和无业者、进城农民工、郊区失地农民以及就业困难的学生等，群体的形成有着深刻的市场、户籍和社会福利等方面的原因。其摆摊行为确实存在很多问题，影响市场秩序、市容市貌。另一方面，城市管理者，尤其是城市管理综合执法人员，担负着维护城市基本公共秩序和维护市容环境卫生职责，工作中经常会出现执法程序缺位、过度滥用自由裁量权等问题。

在生存伦理和安全刚需相纠缠中，摊贩行为很难被禁止，城管行为很难被改变。显性的观察和研究遵循从问题到对策的逻辑，基本都能切中要害。但是二者难道就只有冲突关系吗？除了冲突是否还有别的状态？少有研究注意到二者关系的全面性。本文将二者定位为一种“互动”关系，从“动”和“静”两种状态来揭示。动的方面，主要体现为一种流动中的博弈关系，即城管在职责和任务驱动下，必须主动执法作为，致使与摊贩之间产生你追我赶、你抢我喊、你夺我哭的局面；静的方面，主要表现为一种场域中的默守，即城管在街道活动范围内，会出现放空、懒政、得过且过、求得安顺等静默状态。对这两种状态的客观描述和机制性解释，需要跳脱在不关注微观行为过程的前提下就主观建构优化路径的臆想症窠臼。因此，论文选择GY市HX区城管执法人员和该区的流动摊贩作为研究对象，试图揭示城管与摊贩作为博弈的双方在互动中产生冲突的过程和具体形态，探明二者游击式互动关系，进而破解冲突，寻找优化路径。

二、流动中的博弈：情景—权变模式下的策略互动

城管和摊贩的关系从城管执法过程中体现，可以用“你追我赶”来形容，这是社会大众和舆论最直观感受到的状态，很多时候的暴力事件也是在这个执法的过程中发生，可以用“流动中的博弈”来概括。“流动中的博弈”表达的是二者互动过程中“动”的一种学术用语，实际中的情况可能还要更复杂些。基于城管职责和摊贩生存角度而言，城管执法具有某种正当性，摊贩摆摊叫卖具有自身的生存必要性和结果违规性，二者在行为、利益、目标等方面的对立就造成矛盾与冲突不能避免。更多时候冲突事件是以一种情景权变关系体现，亦即城管不能预设执法的后果是什么，摊贩也不知道何时就必须奋起反抗。

(一)情景—权变策略下的城管行动：综合执法。

城管执法人员在执法过程中，对摊贩一般采取教育、驱赶、暂扣、没收摊贩的工具等策略，这是一种综合执法策略。在访谈调研过程中发现，由于摊贩在年龄、来源、家庭情况等方面存在很大的差异，城管并不希望看到矛盾升级成暴力执法，执法也在情、礼、法的约束之中。其中一个城管的谈话很直观的体现出这个方面的考虑。“因为我在这儿工作好几年了，也是附近的人，所以经常会碰到年龄较大的老人，我们会采取劝离、教育的方式,他们一般也会离开。年轻的，一般见到我们就会跑，成群结队的，之前就没收过他们的工具，知道他们大多数是外地的或者以摆摊为业的，我们就会采取驱赶或罚款的方式。”①

城管执法很多时候只能凭借经验、技能、专长等。“街头官僚是一个由空间关系来定义的概念：街头官僚工作的主要形式是一种面对面的权力实践，是国家与社会关系的具体化”[5]，一些新加入的城管人员在遇到摊贩时，由于经验不足和年轻气盛，更多时候以处罚和没收来行使执法权力，程度轻重全靠自己拿捏，这恰恰是冲突发生的一个隐形来源。访谈中一个年轻的城管这样表达：“我刚来一年不到，每次出来巡察，我都盯的比较紧。遇到特殊情况，队里要求反应快，让我们尽快赶到现场。我处理过几次冲突事件，觉得他们(摊贩)乱来，不听打招呼，也不是很懂规矩。好几次我都差点动手，但还是忍下来了！很多时候都会去处罚，本来要拉东西(上车)。……没收点东西是常有的事情吧，比较正常，只要不闹事就好。不过即使打架也不怕。”②

城管队伍分为公务员与协管员。前者是公务员，为正式雇员，一般大学本科学历，通过招考进入体系，工资待遇福利保障齐全；而非正式雇员，一般为合同工，学历要求低，通过简单的程序即可录用。协管员工作稳定性不高、流动性大，待遇不好。“在性质上属于行政辅助人员，不占编制，没有处罚主体资格。制度上他们的职责是：从事法律宣传、社区日常管理、巡查，劝阻、向城管执法人员通报信息等工作。”[7]协管员直接面向摊贩，没有接受过系统的专业培训，很多时候其教育程度、纪律训练、从业时间等情况会决定他们采取何种方式去执法，也决定了执法的结果。正如吕德文所指出的，城管很难保证执法的专业化的原因是一线执法队伍吸纳了数量庞大的协管员，所以城管街头官僚控制的重点是对协管的管理。[8]我们的访谈也能反映出协管员的执法困境。“我高中毕业就来这里(城管局)，有7个月了，局里要求我们跟着队里的老师傅们学，但很多时候又要我们冲在前面，出了事我们也害怕，现在慢慢地学，慢慢地适应。”③

两类城管人员的执法都属于一种“危机情景”。任务结构具有“环境条件多变性”、“原先预案的不可用性”、“目标利益的冲突性”、“解决程序的非常规性”、“应对方案的灵活性”等特征。城管在“危机情景”中作出“危机决策”，往往意味着“不可能按民主和程序化的决策方式来进行危机决策,只能以少数决策者或者个人决策为主要决策方式，决策的程序主要是按非程序化决策方式进行,决策质量的高低取决于决策者或决策者个体决策者的经验、智慧、勇气和综合素质的高低。”[6]所以在城管执法过程中，不同的城管个体，对情理法的认知不同，时常会出现同是城管执法人员，对同样的情况会有不同的处理方式，导致出现不同的结果。

总之，城管在捉摊贩的过程中采取的策略是守点、驱赶、暂扣、罚款、教育等，也即“围、追、堵、截”。一般来说，摊贩人员中，配合城管执法的，城管就会“从轻处罚”，稍加提醒；不配合城管执法，多次被捉被罚，还是一样不改的，城管就会一见就捉，捉到就罚。城管对摊贩进行不断地追赶，而摊贩也经常出现，没有被赶走，城市里的“猫鼠游戏”没有终止。

(二)情景—权变策略下的摊贩行动：能跑就跑。

一般来说，摊贩的反应是根据城管的态度，相机性的采取应对之策。面对城管执法，第一反应就是跑。跑，成为摊贩对付城管的基本战术，而跑的方式各不相同。首先是快速的跑。如果远远地看到城管过来了，他们就会跑，或者就近躲，等看到城管走了，又回来摆摊。其次是不慌不忙的跑。摊贩会对城管进行识别，到上班时间，有执法车经过，他们就会认为那是载着城管去另一个点执法，就不会跑；或者其他街道的执法车经过时，摊贩也会认出，所以就不会怕。再次是来不及跑和跑不了，摆摊者会采取求情、哭闹、谩骂、威胁等策略，力求得到城管豁免，降低损失。总之，跑只是权宜之计，只是跑到城管的视线之外，而非彻底的离开。“一般看到穿城管制服的，我们就会跑，不敢惹。我有一次被捉，他(城管)没有穿制服，也没有什么证件，只拿了笔和罚单，到了我面前，就说自己是城管，然后就罚款。罚款要200元，我的扁担挑的东西都有一百多，所以就不去要了。不知道他们是要罚我们还是赶我们，所以最好就是见到就跑。”④

摊贩在采取“跑”的策略无效被捉后，就会采取哭闹、求情的策略。对城管人员哭诉自己生活的艰辛、不易，向城管认错，求再给他们一次机会，让他们走，即认错不认罚。这种策略在实际过程中也会奏效，因为这种方式可以将“第三方”围观者吸引过来。有些城管也会看情况，如果是首次捉到，就会警告、教育，而如果是被捉被罚了许多次仍屡教不改的，就会强扣物品。摊贩会求城管网开一面，并对城管保证不会有下一次或假装马上走之类的，以求不没收器械物品或罚的少一点。“我做这个生意已经有三年了，今年被捉到过几次，被没收过，也被罚过。看货的情况，东西值钱，就去交钱，东西不值钱，就不去要了。我是扁担挑的，比较方便，所以看那些人(其他摊贩)往哪里走就跟着他们。有一次是赶集天，我挑的货被他们没收。当时我想，如果不要回来，损失就很大。没办法，我只有求他们，哭闹着求他们，最后人太多了，他们就给我了。”⑤

一些个案显示出，如果处于人员密集的场景，物品被没收，采取哭闹、求情的策略往往能够奏效。在路边零星摆摊者被没收物品，由于围观者较少，所形成的公众影响力也有效，这个时候求情往往没有效果。当求情无效后，摊贩就会采取强硬的方式来保住自己的物品。在这种过程中，双方会发生语言和肢体的冲突，在对峙的过程中，一旦双方情绪失去理智，就会造成暴力事件。现实中大多数时候，摊贩自身的资历和对场域的熟悉情况以及经验方面的丰富程度，完全可以避免暴力情形的发生。“我是从外地来的，家里有两个孩子在上学，还有两个老人。他们(城管)捉了我，拿了我的箩筐和秤砣。箩筐不值钱，但是水果值钱，一次罚款就几百块。他们一来就没收东西，也没有说是占道了，就说不能摆，(兔崽子们)见到就捉，捉到就罚款。所以我每次看到就跑，能跑就跑，要是撞到，叫我不要动，那就不动，不敢惹他们。”⑥

总之，摊贩会利用各种情况，能躲就躲，跑为上策。比如，在城管下班的时候，摆摊者就增多；看到某街道其他摊贩跑了，也跟着跑，看到城管巡逻完了，又从四面八方聚集起来；在节假日或夜晚非上班时间，就会到街面上经营；在人多的地方摆，早些卖完就收工等等。而在城区的一些特殊时期如“创文创卫”、重要会议、运动会等，基本不出来。

三、静默中的盯守：行政自由裁量权的收缩

城管与摊贩也有“互不侵犯”的时候，城管在很多时候是不动的，捉摊贩是很少的，在不动的“静候”状态下，城管在监视、守候。其逻辑就是不去捉摊贩，保持某种自由裁量权的收缩。有学者指出，城管实施自由裁量所采取的行动策略是：第一，创建出相对简单化的程序；第二，制定一套自我保护机制，减少自己的压力；第三、储存工作资源，供紧急使用；第四，制定一些专门程序来吸收和解决公众的不满和投诉；第五，在执行政策的过程中根据具体情境来解读或重新制定政策；第六，调整对顾客的定义或数量来确保资源的充足性。[9]在“静候”的场景下，城管不再采取突然的、强力的策略，而是采取温和的、渐进的、提醒的方式来避免冲突。

(一)城管的平和巡视。

按照现行的行政法规，城管对摊贩进行处罚时，不允许使用暴力，并且需要提前表明身份、告知权利等等。如“武汉市城管执法的标准流程是‘三步式’执法，第一步是告知，需亮明身份，具体告知行政相对人违反了哪条城市管理条例，并要求其改正；第二步是温馨提示，提示拒不改正违法行为的行政相对人，如不在规定时间内改正，将采取必要措施；第三步才是执法。”[10]这种规定在访谈中得到反映：“我和同事负责交叉路口到桥头，桥不宽，交叉路口是公园门口，场地较大，有地下通道出口，人比较多。各类摊贩都有，像手机贴膜、挑水果卖的都在这条街，所以一天要去检查好几次。看到有些摊贩行为比较恶劣，如集中在走廊出口，或在桥上挤，我们就会去驱赶、没收或罚款；而有一些在那儿规规矩矩的，我们也会去叫一下，叫他们注意。”⑦

绝大部分时候，城管采取的是心平气和的巡视。即使是在城市的中心区域，如党政机关、医院、学校、主干道、交叉口、商业街等，城管的工作也更多的是解决问题，而不是去制造问题。因为摊贩的灵活机动摆摊设点叫卖方式已经具有了较大的社会影响度，如果城管在这些中心地带再对本已具有危害性、破坏性和挑衅性的行为采取暴力方式，只会让结果变的不可控，更加复杂。所以不要制造事端，保持相安无事局面。而在那些人流量较少的地方，摊贩也就较少，同时也较少受城管关注，一般也很少产生因城管介入导致的混乱。不过也有特殊时期，当一段时间有突击性检查任务或者上级领导视察工作和重大节庆或打黑除恶、创建国家卫生城市等特殊活动时，城管加大巡查力度，主动出击会更明晰。“平时我们就坐在守点那儿(商铺街与干道的交叉口)，主要就是禁止摊贩到路口那儿，造成交通堵塞，而其他街道，就看情况，看人多不多，多就去，不多就守在守点那儿。如果有领导检查、重要节日等情况，我们分组去检查的人手也会增多，次数也会多得多。”⑧

整体上城管会保持“搞定就是稳定，摆平就是水平，没事就是本事”的逻辑，尽量维持二者的平衡，这种平衡达到耗散结构的熵效应，实现社会基本和谐稳定。城管在执法时所涉及的业务主要是：乱摆摊、乱拉挂、乱张贴、乱停放、乱堆挖、乱搭建以及违章建筑和违法用地，有时也会根据问题的性质来选择行动与否，例如遇到投诉的问题或领导交办的事情，就会首先去处理，而日常巡查，可以选择推后处理。

(二)摊贩的正常叫卖。

在调查中发现，城管执法时，一般是2到3人一队，遇到不同情况采取不同方式。如遇到一辆拉果子的车，城管会去拿了小贩的秤砣，监督他收摊，离开时还他秤砣，城管才离开。又如，两名城管人员在“小摊街”驱赶、劝离时，一名在前面说着，另外一名拿着摄像机在后面拍。另外，在交叉路口、地下走廊出口、公园门口等地设置守点，派专门人员进行守点。在许多情况下，摊贩的叫卖并没有停止。“我是附近的(30多岁的阿姨，卖炸洋芋)。(你有过被城管罚款或没收物品的经历吗？)没有，每次遇到，他们都会叫我走，不要在路上摆摊。也躲过城管，但很少，因为是手推车，所以不好跑。我一直都在比较宽的路边，不会影响道上走路的行人，或者看行人实在太多，那就不在那里了，把车拉到巷子里去。他们每次遇到我，也不会追啊，罚款。”⑨

流动摊贩认为自己当街摆摊，是靠自己的劳动去获取利益，并未触犯法律，也不一定会遇到城管执法。但是大多流动摊贩并没有意识到其行为带来的“负外部性”后果：有些摊贩在车站、商场等繁华路段摆摊，造成交通堵塞、混乱；有的摊贩不注意公共卫生，随意丢弃垃圾，导致环境变差；有的摊贩沿街叫卖，喧闹的环境影响到附近居民的正常生活。不过，有一些摊贩也注意自己的摊点卫生，特别是在租用商铺前排空地进行烧烤或水果叫卖行为时，尤其是有雇主进行约束。“我是下面来的(G省M县)，我嬢嬢(姨或姑的意思)在这里有铺面生意。她介绍我过来弄烧烤。摊摊不大，生意还可以，每天下午6点左右开始做，凌晨2、3点，有时4点左右收工，位置是租的。(要讲卫生吗？)卫生有清洁员打扫，但是隔壁左右和对面的提出过，要我们注意道路卫生，不要搞的太脏。我嬢嬢也交代过，所以我们还是很注意的。(给城管交过钱吗？)交过，要交的。不交不行，查的严，经常过来看。”⑩

通常情况下，城管和摊贩达成一种妥协。这种妥协是双向的，一方面城管以不出事为最高准则，但是要有利益补偿；另一方面，摊贩也希望没有人骚扰，愿意以交钱的方式来维持正常叫卖活动。因此，双方和谐的前提是互相达成“同意的计算”。另一种实现这种和谐的姿态是，城管的入场方式不是突然的，他们会提醒摊贩，给予摊贩充分的时间离开，以此方式来避免双方的冲突。摊贩会抓住城管执法时间上的特点，总结规律。也就是说，摊贩会尊重城管人员的权威，在城管来和离开的时间段里，以离开“城管的视线”来实现对城管人员权威的认可。

摊贩在短期内具有按照监管者意图来选择行动策略的倾向，然而这种策略仅仅是在短期内实现，其目的也只是尽力换取监管者的妥协，如果禁止摆摊的时间变长，则摊贩就会不愿意，进而采取各种策略如“诉苦”、“群访”等方式来与之抗争。有时城管人员面对本地的、有人情关系的、负外部性低的流动摊贩，往往会采取“睁一只眼、闭一只眼”的方式作一下提醒，而摊贩也会应城管的要求，注意卫生条件和尽量不影响交通秩序。

四、城管权力的来源与执法风格

在动静结合的过程解读中，城管与摊贩的互动过程非常清晰。二者的互动过程是一种功能性冲突，这种功能性冲突必须有结构和体制的考量。换言之，城管执法导致摊贩问题日益尖锐化主要来自于城管执法体制，需要回答两个问题：一是城管机构权力从何而来？二是城管权力运用的边界在哪里？实质上，城管权力来源于一种“溢出的权力”，是游击式、运动式执法风格导致其自由裁量权显示出来并不断扩张。以下作出详细深层解读。

(一)城管队伍：行政权力的溢出。

1996年10月1日正式实施《中华人民共和国行政处罚法》，第十六条规定，“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”[11]，目的正是为了解决多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题。“从1997年开始，以国务院对北京宣武区的批复为标志，城市综合执法进入了试点的启动阶段。2000年，国务院办公厅发布了《关于继续做好相对集中处罚权试点工作的通知》(国发办[2000]63号)，第一次以国家规范性文件的形式，明确规定了相对集中行政处罚权的内容，该文件的下发后，试点工作进入规范化阶段。2002年，以《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发办[2002]17号)为标志，城市综合执法进入推广阶段。[12]由此，全国大部分城市都成立了新的城市管理局和城市管理执法局，统一行使市容环卫、规划、绿化、市政、环保、工商、公安交通等七个方面的全部或部分行政处罚权。

说到底，成立城市管理执法局的初衷是要让其承担其它行政机关不想做和不需要做的事情。所谓“不想做”就是工商、环保、公安等部门本身有核心的主营业务需要去做，不想惹出更多的麻烦。所谓“不需要做”是因为法规没有规定的职能，也就是说超出部门职责之外的事情就没有必要去做。因此，即使在城市管理部门都可以去做对付摊贩这件事情时，出于多一事不如少一事以及体制内部可以讨价还价的回旋余地，最终行政当局只能通过新成立所谓城市管理执法局并逐渐由城市综合管理执法队伍来承担，从而获得新的行政执法权力。“你们都不干的事我来干，我来干你们都不愿干的事，你们就不要干涉我的事情”，这种权力来源实质是机构职能的溢出，带来基层官僚行政自由裁量权本身业已存在并不断被滥用的负面社会效应。

具体情形是：工商、环保、卫生等职能部门甚至街道办事处都将事务压到一线执法城管队员身上，琐碎的、新出现的、难管的都归于城管，任务琐碎繁重。“街头官僚，往往面临复杂的、无法标准化与程序化的工作环境，必须在实践上实行自由裁量，为此，他们会发展出一套适合自身工作情景的策略行动，这些行动最终决定了行政受众的福祉。”[9]自然会造成城管过度使用自由裁量权、以法犯法等问题。具体原因是：(1)城管部门的权责不对等，责任大而力量小；(2)由于性质上的原因，由原先的“综合执法”变为“承担公安、工商等部门不易执行的职能”；(3)在职责上，承担了相关部门的职责，与别的部门交叉；(4)城管执法缺乏合法性；(5)存在大量“工作稳定性不高”、“流动性大”的协管员，且整体素质不高。[13]

(二)城管执法：游击式运动风格。

城管游击式运动执法表现为“灵活性”、“隐秘”、“善变”、“迅速”、及“随机应变”等风格。这种风格本质上具有独断专行、投机取巧的特点，并且没有问责制度的制约，造成的结果是“上级对下级的监管粗略且不连贯，下级如果不执行上级指令，也不会受到相应的惩处。”[14]同时还存在如“政治问责缺失、行政过度干预以及分配不当导致的地区和社会群体之间的紧张关系”等根本缺陷。从中央和地方关系方面看，“为了使中央领导层的灵活性得到最大化，……造成的结果是地方政府从中央所得到的支持不稳定以及不连贯，从而只有依靠自己想办法。”[15]22

城管游击式运动执法风格表现出日常活动惯例性、突发情境权变性和策略采取相机性三大特点。访谈表明，在多数情况下，在城管与摊贩的互动中，暂扣物品、交罚款等例行执法较为常见，但同时也采用一些“疏”和“宽”的中庸做法，给予摊贩在城市里的生存空间。若因某种原因促使城管一定对“受众”采取某种行动，摊贩则会与城管“捉迷藏”。即使城管采取“堵”和“严”的策略，这种方式也是基于避免城市因摊贩过多而造成的城市公共空间“超载”而产生。对我国城市摊贩监管，有人将其总结为一种“模糊性治理”，[16]这种治理风格产生的原因是由于制度条件的缺失，例如组织资源不足等。

城管游击式运动执法风格的制度根源是中国行政系统自上而下的“非对称性分权”，来源于政府管理中所实行的“政策性集权”和“事务性分权”这种分权不彻底的制度安排和权力结构。前者是审批权、许可创设权等政策制定权的集权化；后者是中央政府通过体制(譬如分权化的城管体制)和政策(譬如不颁布全国性摊贩监管法律法规等)等途径赋予地方相当的治理空间上的自主性和治理方式上的裁量权。这种自主治理空间和弹性治理方式使城市政府对城管社会监管权力缺乏再监管的能力。所以全世界对于行政自由裁量权的处理都没有包治的良方。再加上中国行构存在编内和编外两种人员的情形，更进一步增加了对城管裁量权的监控、督察和管理。

五、优化城管与摊贩互动关系的路径探析

基于对城管与摊贩互动机理和微观行为的认知，特别是从二者游击式互动过程的精确定位、全面描述和深刻解读出发，按照中共十八届五中全会提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，构建和谐的城管摊贩关系，必须回到新发展理念。以理念引领改变，以变革推动发展，将破解城管与摊贩矛盾作为实践场域，将和谐社会关系的构建作为基本目标，进一步形成共识，推进改革，优化治理，树立典型，形成标准，从而为解决其它类似城市问题提供借鉴。

一是树立城市管理工作的人本主义意识。“天下大事，必作于易；天下难事，必作于细。”正所谓细节决定成败，耐心决定高下。城市管理工作事无巨细，纷繁复杂，流动摊贩具有弱势性较高、本土性高、负外部性高的“三高”特点，任何失当甚至暴力的执法行为都会带来脆弱的心理打击。不管是城管执法部门还是其它城市管理部门，在面对流动摊贩群体和别的弱势群体时，需要更多的耐心包容和细心服务，彰显人性光辉。为社会达尔文主义披上人性之光，用人性的光辉帮助弱者，透射社会希望，筑牢安全底线，让强者不再奴弱，让社会自然和谐。

二是坚持对摊贩无序摆摊和城管自主裁量采取源头治理。摊贩摆摊尤其是无序摆摊有碍市容市貌，也影响到居民生活和出行，该抓该罚该打；城管执法往往不问是非，过度使用权力，应该抗议反对。如果这样简单的看问题，丝毫无助于问题的解决反而加剧矛盾。只有从源头上考证摊贩群体的来源，思考摊贩求生存或求致富的心理，才能在过程上产生精细化管理思维，从而推动多元解决方案的产生。对城管自主裁量权过度使用和被反复滥用，也要从中央和地方关系出发，特别是从地方政府治理行为模式中来科学、理性和冷静的审视，才不至于得出“头痛医头脚痛医脚”甚至盲目的产生“毕其功于一役”的歪点子、馊主意。

三是建立城管执法体制的权力清单、负面清单和责任清单制度。李克强总理讲过，中国全面深化改革未有穷期，政府应带头自我革命，开弓没有回头箭。城管执法自由裁量权过大以及无约束作为长期影响政社和谐以及带来深层次官民矛盾的根源，急需建立“法无授权不可为”的权力清单、“法无禁止皆可为”的负面清单和“法定责任必须为”的责任清单制度。三大清单制度建设是约束城管执法行为的“先手棋”，是构建和谐政社关系的“连环炮”。破解城管和摊贩冲突难题、建立二者良性互动和谐机制，必须对政府权力进行限制，对自身责任进行界定，对社会效应进行评估，只有从权力规制入手，才能消解社会冲突，重建社会信任。

四是加快推动智慧城市建设以形成与经济社会发展相匹配的城市管理能力。采取手段解决问题可以促进发展，采取优良手段解决问题可以促进更好更快的发展。按照《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》，加快推动智慧城市建设是当前和今后一个时期城市治理的重要工作。“互联网+”的网络化、智能化、服务化、协同化，最终形成的是“互联网+”产业生态体系和新经济形态，将成为经济社会创新发展的重要驱动力量。以城管为代表的基层官僚和以摊贩为典型的治理问题是现代化城市的共同难题，利用智慧城市建设中的互联网技术，可以提升现代化和人性化相结合的城市管理能力，为克服和破解这一城市治理难题找到了出路。

总之，在全面深化改革的目标引领下，我们还要继续深入推动城镇化、工业化和现代化建设，这是两个百年中国梦的实现根基。牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，就是要尊重城市发展规律，坦然面对城市发展过程中所发生的和可能发生的客观现象，统筹好因应城市发展需求而带来的城市管理难题，着力提升以城市管理现代化为指向、以理顺体制机制为途径的城市管理综合执法能力，将现代化刚性要求和服务化弹性需求相结合，构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市管理体制，推动城市管理迈向城市治理，实现城市让生活更美好。●

注释：

①摘自访谈记录：城管YCH20151203(09:20)。

②摘自访谈记录：城管LS20151205(10:30)。

③摘自访谈记录：城管LZD20151205(15:30)。

④摘自访谈记录：摊贩WLJ20151208(15:20)。

⑤摘自访谈记录：摊贩WSM20150807(09:40)。

⑥摘自访谈记录：摊贩WHB20151206(10:20)。

⑦摘自访谈记录：城管WHB20150808(10:40)。

⑧摘自访谈记录：城管WJ20150812(15:30)。

⑨摘自访谈记录：摊贩LYM20151206(16:00)。

⑩摘自访谈记录：摊贩XM20150815(10：20)。

[1]四川城管围殴小贩，手持木棍击打躺在地上男子[EB/OL].http://www.sc.xinhuanet.com/content/2015-04/10/c_1114925659.htm.

[2]云南城管与小贩起冲突遭千名学生围攻致2名城管员受伤[EB/OL].http://www.takefoto.cn/viewnews-369805.html.

[3]大连商贩持刀捅执法人员致1死1伤[EB/OL].http://society.people.com.cn/n/2015/0520/c1008-27027183.html.

[4]湖北四城管执法遭摊贩亲属驾车撞伤，肇事者被拘[EB/OL].http://society.huanqiu.com/shrd/2015-07/7000994.html.

[5]韩志明.街头官僚的空间阐释——基于工作界面的比较分析[J].武汉大学学报(哲学社会科学版)，2010，(4).

[6]刘霞,吴应会,严晓.危机决策：一个基于“情景—权变”的分析框架[J].北京航空航天大学学报(社会科学版),2011，(1).

[7]何兵.城管追逐与摊贩抵抗：摊贩管理中的利益冲突与法律调整[J].中国法学,2008,(5).

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(责任编辑：温松)

本文系2015年国家社科基金青年项目《环境抗争引发非常规政策变迁的生成机理及优化策略研究》(编号：15CZZ034)、2015年贵州大学文科重点学科及特色学科重大科研项目《地方治理中的学习型政策变迁范式研究》(编号：GDZT201505)和2016年度贵州省教育厅高等学校人文社会科学研究硕士点项目《地方治理现代化视角下城市邻避抗争研究》(编号：2016ssd02)的阶段性研究成果之一。

D669.3

A

1003-7462(2017)01-0123-08

10.13977/j.cnki.lnxk.2017.01.017