德国行政诉讼范围及对我国的启示*

2017-03-11牛晓青

武汉交通职业学院学报 2017年1期

关键词：行政法院公法行政诉讼法

牛晓青

(华中师范大学，湖北武汉 430079)

德国行政诉讼范围及对我国的启示*

牛晓青

(华中师范大学，湖北武汉 430079)

德国受其公法理论和“法治国”思想的影响，行政诉讼的受案范围相当广泛，根据德国《行政法院法》第四十条第一款的规定，几乎除了宪法性质的所有公法争议都纳入了行政诉讼范围，这样的规定对于限制国家权力，保障公民权利有重要作用。学习和借鉴德国关于受案范围的确定方式，增加可诉行政行为并建立更为科学的诉讼救济制度对研究我国的行政诉讼受案范围有积极意义。

德国；行政诉讼；受案范围；启示

行政诉讼的受案范围可以说是行政诉讼制度中的核心问题，直接决定了法院对行政行为进行监督的范围以及权益受到行政主体侵害的公民、法人和其他组织诉权的范围[1]。世界上的大多数国家，都有关于行政诉讼受案范围的规定，但各国在表述上有所差异，如美国将其称之为“司法审查的可得性”，法国称之为“行政法院的审判权范围”，德国则认为是“实质裁判条件”。虽然表述不同，但这些定义所揭示的实质内容是一致的，即在法治环境中司法机关对行政行为拥有的司法审查权限的大小；或者说，是行政相对人能够通过司法程序对造成自身不利益的行政行为，获得司法救济资源的多少[2]。由于司法权和行政权在一定程度上是相互制约的，司法机关只能是解决行政争议的最后一道防线，受案范围的大小影响着司法机关可以进行审查的界限以及公民、法人或其他组织合法权益受保护的范围。因此，研究受案范围对于探讨行政诉讼制度有重要意义。我国在研究行政法学和行政诉讼制度时，深受法、德等大陆法系国家尤其是德国的影响，为此，笔者将详细论述德国行政诉讼受案范围对我国的启示。

一、德国行政诉讼范围的概述

早期的德国通常依据行政行为来确定行政诉讼的受案范围，行政行为这一概念最早可追溯至法国，19世纪时德国学者奥托·迈耶提出了更精准地概念，即“在个别的条件下决定某个权利主体的权威性宣告[3]。”《德国行政程序法》第三十五条规定：行政行为是行政机关为规范公法领域的个别情况采取的具有直接对外效力的处分、决定或其他官方措施。一般处分是一类行政行为，它针对依一般特征确定或可确定范围的人，或涉及物的公法性质或公众对该物的使用。这表明德国行政当局以单方高权形式实现行政职能的行为都应该接受司法机关的审查，为了让行政诉讼的受案范围不断扩大，就必须不断扩大行政行为的范围。而1960年德国颁布了《联邦行政法院法》，不再把行政诉讼程序与行政行为联接在一起，从而使法律诉讼对全部公法争议开放，行政行为失去了其权利保护的特殊功能，因此对于德国行政诉讼受案范围的研究就不单单依靠行政行为来确定了。

开启行政诉讼途径的一般条款，也就是行政法院法第四十条，它是行政诉讼法的关键规范之一[4]。《行政法院法》第四十条第一款这样表述：“一切未被联邦法律划归为属其他法院管辖的非宪法性质的公法上争议，对之均可提起行政诉讼。州法律范畴的公法争议，也可由州法律划归其他法院管辖。”但其宪法基础和根本渊源却在《联邦德国基本法》第十九条第四款：“任何人之权利受官署侵害时，得提起诉讼。如别无其它管辖机关时，得向普通法院起诉。”可以说《行政法院法》第四十条第一款是对《联邦德国基本法》的具体表述，这一规定将除了宪法性质以外的所有公法争议都纳入行政诉讼范围，“一方面区别于应由宪法法院受理的宪法性争议，另一方面又确定了行政诉讼的受案范围仅限于法律没有规定由其他法院受理的非宪法性公法争议[4]”，是对行政诉讼受案范围的概括式规定。

此外，德国关于法院的分类相较于其他国家更加分散细化。除普通行政法院外，德国还有宪法法院、劳动法院、普通法院、财政法院和社会法院等专门法院，它们按照《联邦德国行政法院法》的规定可管辖不同类型的公法争议。因此在确定受案范围时，既要厘清行政法院和宪法法院之间的受案权限，又要划分普通行政法院和专门法院的权限范围。例如，德国宪法法院主管关于公民基本权利被剥夺、权利义务争议涉及基本法解释的宪法性质的行政案件，而财政法院则主管关于租、税事务方面的行政案件，还有德国社会法院主要负责关于实施社会保险和提供就业机会和失业金等方面的案件，等等[5]。同时，德国各法院内部也有细致严密的分工，例如，法律、秩序、商业、土地、教育、公共设施等事项都分属不同的合议庭审理。这样细致的设置使得德国法院对行政机关的监督与制约几乎是全面的、无漏洞的。而就行政诉讼来说，德国普通行政法院与专门行政法院受理了绝大部分行政案件。

将行政诉讼的受案范围尽可能扩大的同时，德国《基本法》也通过否定列举的方式排除了行政法院对相关行为的管辖，即国家行为、国家的恩惠行为以及政治性的法律行为都不得提起行政诉讼。由此可以看出，德国确定行政诉讼受案范围主要采用了概括式和列举式并用的混合式，首先进行原则性的概括式规定，再从反面排除了一些不得提起行政诉讼的行为。这种方式既克服了列举式的分散，又避免了概括式的笼统和不易把握，是目前确定行政诉讼受案范围的较好方式[1]，使得行政法院能更好地确定其管辖范围，行政相对人也能更明确地主张自己的权利，最大程度地体现了德国行政法对于公民合法权益的保护。

二、我国行政诉讼范围的现状

我国现行的《行政诉讼法》于2014年11月1日经十二届全国人大常委会第十一次会议修改通过，并于2015年5月1日施行，这是继1989年出台的《行政诉讼法》以来的首次修改。笔者认为此次修改可谓是进步与保守的结合，在受案范围上表现得尤为明显。

党的十八届四中全会后，“依法治国”“依法行政”等理念深入人心，受到现代法治国家限制国家权力，保障公民权利趋势的影响，新《行政诉讼法》在旧法的基础上作出了诸多调整，以符合“有权利必有救济”的原则。这些进步和改变主要体现在以下几个方面：第一，以“行政行为”代替“具体行政行为”。虽然只是两个字的差别，但在范围上却有极大的扩张。可以说，新法的这一改变，在现实中消除了处于具体行政行为与抽象行政行为之间的模糊地带，有效防止了法院以不属于具体行政行为为借口而不予受理的现实尴尬，为解决立案难问题打下了很好的基础[6]。第二，增加了行政诉讼受案范围具体列举的事项。对比新旧《行政诉讼法》关于受案范围的具体规定，新法主要增加了以下行政行为：行政强制执行；行政机关作出的有关行政许可的其他决定；土地、矿藏等自然资源所有权或者使用权的决定；征收、征用决定及其补偿决定；侵犯农村土地承包经营权、农村土地经营权的行为；滥用行政权力排除或者限制竞争行为；违法集资、摊派费用行为；未依法支付最低生活保障待遇或者社会保险待遇的行为；不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的行为等。第三，也是新法中很重要的一点修改，即“相比于旧法第十一条第八项的兜底规定，新法明确规定，可诉的行政行为不只限于侵犯相对人人身权、财产权的行为，还包括侵犯其他合法权益的行为[7]。”换言之，只要是法律法规规定可以提起行政诉讼的，即使不属于人身权、财产权的范围，也属于行政诉讼受案范围。这充分体现了十八届四中全会关于“有案必立、有诉必理，保障当事人诉权”的要求[6]。

当然，结合我国的社会现实和司法环境，有些方面只能做到小修而非大改，对于《行政诉讼法》的全面调整不可能一蹴而就，其保守性仍然存在。主要体现为我国关于行政诉讼的受案范围的确定方式仍然采用的是混合式，即概括式、肯定和否定列举相结合的方式。新《行政诉讼法》第二条从总体上概括了可提起行政诉讼的大致范围，同时，第十二条具体列举了12款可诉行政行为，第十三条以否定列举的方式对不属于行政诉讼受案范围的事项作了排除性规定，而这四种不受理事项与1989年《行政诉讼法》的规定相同。这样的混合方式使得受案范围仍然存在着空白地带，“立案难”的问题依旧存在。

三、中德行政诉讼范围的差异及其原因

通过前文的分析可以看出，德国行政诉讼的受案范围相当广泛，法院对于行政主体的监督和制约也是无处不在，相比较而言中国的行政诉讼范围就有些许狭窄。为何两国会有如此差异呢？笔者认为这是由多方面的原因造成的，具体有以下几点：

(一)理论基础的差异

德国学者耶里内克在其著作《主观公法权利体系》一书中论述了国家的法律人格本质，这一理论促使德国在19世纪上半叶提出了“法治国”的概念，强调依法治国和依法行政。1849年保罗教堂宪法的第一百八十二条规定，要求停止原来由隶属于君主的帝国法院进行的对行政违法的监督，改为由普通法院监督行政机关，后来逐渐演变为由独立的行政法院审理行政案件[8]。这一法条使德国各法院审查行政主体的行为变得有据可循。中国虽然崇尚“法治国”思想，但对于行政主体的审查还不可能面面俱到，法律依据上也有所欠缺，因此，在受案范围的确定上就相应比较狭窄。

(二)政治制度的差异

《联邦德国基本法》第二十条的规定表明了德国司法权的独立性。“权力分立、司法独立，尤其是司法权独立于行政权是行政诉讼中法院有效监督与制约行政主体的宪政基础[5]。”我国宪法第一百二十六条虽然也规定了人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，但是该条款并没有赋予司法机关完全的独立地位，且我国法院的经费问题由行政机关掌握，法院在某些方面仍受制约。因此，在行政诉讼中会出现行政干预司法的现象，使得现阶段受案范围不宜过大扩张。

(三)司法体制的差异

德国除了行政法院分类细致，在法院内部，其合议庭的分工也很细密。初等行政法院通常设立十个或十个以上的合议庭，每个合议庭“负责处理特定的事项，例如，法律、秩序、商业、工业、收容所、土地、建设、教育、公共设施等[5]”。这样的设置使得法院在受理案件时专业性进一步加强，各类行政争议得到很好的处理，行政诉讼的受案范围就不需有过多的限制。我国学者为了确保行政诉讼的专业性，也多次呼吁建立行政法院，但由于我国现阶段法律人才短缺，法院事务繁杂，因此行政法院的建立还有待时日。

四、德国行政诉讼范围对我国的启示

虽然我国和德国行政诉讼制度存在着很多差异，但笔者认为本着求同存异的原则，我国仍可从德国经验中得到一些启示，并正确运用于立法和司法实践。

(一)从立法上转变受案范围的确定方式

德国《行政法院法》和《基本法》共同决定德国关于行政诉讼范围的确定方式为混合式。其中《基本法》进行的否定列举也就是我们通常所说的“负面清单模式”，是指仅列举法律法规禁止的事项，对于法律没有明确禁止的事项，都属于法律允许的事项[9]，体现了对于公民“法无明文规定即可为”的法理学理念。德国模式简言之就是概括式与否定式列举之差即为可以提起行政诉讼的范围。反观我国，除了概括式和否定式列举还有肯定式列举，合乎逻辑的条件是，肯定式的列举与否定式的列举之和必须等于概括式的内容。然而，由于肯定式的列举难以穷极所有可诉的行政行为，否定式的列举也难以列举不可诉的行政行为，这样必然会在肯定式列举与否定式列举之外存在着大量中间的空白地带[6]，并不符合等式的基本要求。而在我国的司法实践中，法官通常根据《行政诉讼法》第十二条所规定的事项来决定是否受理案件，第二条的概括式规定很大程度上被架空，“立案难”的问题也依然存在。

“由于传统思维的影响，我们习惯于规定权利主体该干什么，并以此推出他们权利行使的范围，实际上这是将公民的权利行使与行政权力行使相混淆，不符合权利行使的法治原则[6]。”为了避免这种模式带来的弊端，应该从立法上转变受案范围的确定方式，借鉴德国模式，采取不同于我国现行的混合式。首先在原则上肯定绝大多数行政行为的可诉性，再根据实际情况把相关行政行为以否定列举的方式排除在外。这样不仅可以最大程度地扩大可诉范围，而且也通过否定列举的方式将范围进行相应限定，体现法律的严谨性。

(二)确立内部行政行为的可诉性

由于历史原因，我国内部行政行为这一特殊行政行为的可诉性一直受到争议。《中华人民共和国公务员法》等法律法规对公务员权利救济的方式做了规定；我国《行政诉讼法》第十三条第三款也将“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”排除在行政诉讼受案范围之外。总之，公务员和普通民众寻求救济的途径有很大不同。

值得注意的是，德国虽然是最先兴起“特别权力关系”理论的国家，但二战后由于福利国家的盛行，德国也越来越重视对公民个人权利的保护；同时德国兴起的“法治国”思想，主张法院对行政行为拥有完全的审查权，以充分保障人权。德国《基本法》第十九条第四款表明德国受到本国宪法发展的影响，已经突破了“特别权力关系”的约束，将内部行政行为纳入司法审查的范围。国家公务人员首先是国家公民，其次才是国家工作人员，凡是个人权利遭到行政机关的侵害，就不应该寻求救济无门。因此，内部行政行为也应该纳入行政诉讼的受案范围，如开除、除名、辞退等行政决定不仅是人事决定，也是涉及“饭碗”的重要权利决定，应当为相关当事人提供诉讼救济途径[10]。

(三)建立科学的诉讼救济制度

在德国，法院因其专业性对于行政争议的管辖相当全面，也因其独立性在审判时不会受到太多限制。反观我国，首先专业层面上就不具备优势，民事和刑事案件占据了大多数司法资源，如果过多的行政争议被诉诸法庭，法院必定人手不足，行政案件堆积，公民合法权益自然得不到及时保护；其次，行政诉讼不能遭受外界过多的干扰，司法体制必须保证独立性。事实上，我国法院系统无论是在内部结构还是在外部结构上，都无法摆脱行政权力的干涉[11]。这样的审判体制无疑会干扰法官独立行使审判权，司法审判的权威性和公信力也面临着挑战。

因此，建立科学的救济制度，设立专门的行政法院很有必要。就如江必新教授所说的：“与刑事、民事相比，行政法院、行政法官更加需要独立于行政权。在我国，设立行政法院更能从体制层面，因此也就能从根本上解决司法权难以监督行政权的问题，与现行做法相比，无疑更具有优越性[12]。”同时，行政法院要求法官拥有更高的专业水平和职业素养，这对于合理高效地处理行政争议也有着积极的促进作用。我国现在的专门法院除了军事法院还有海事法院、铁路法院等，顺应这样的大趋势，建立适合我国的行政法院也只是时机问题。

[1]姜明安.行政法与行政诉讼法[M]. 北京：北京大学出版社、高等教育出版社，2015:411-413.

[2]马怀德.行政诉讼原理[M]. 北京：法律出版社，2009: 168-169.

[3]奥托·迈耶.德国行政法[M]. 刘飞,译.北京：商务印书馆，1897-1898.

[4]弗里德赫尔穆·胡芬.行政诉讼法[M].莫光华,译.北京：法律出版社，2003:2-3,142-143.

[5]黄先雄.德国行政诉讼中司法权的边界及其成因[J]. 比较法研究，2013(2)：34-47.

[6]王春业.行政诉讼受案范围引入负面清单模式的思考[J]. 重庆大学学报(社会科学版)，2016，22(3)：165-172.

[7]闫尔宝.行政诉讼受案范围的发展与问题[J]. 国家检察官学院学报，2015，23(4)：16-27.

[8]陈新民.德国公法学基础理论[M]. 济南：山东人民出版社，2001:116-117.

[9]崔艳艳.浅析行政诉讼受案范围[J]. 法制与社会，2016(9):113-114.

[10]自正法.“民告官”受案范围扩大趋势探析[J]. 理论探索，2016(1)：119-122.

[11]刘炎,吴俊明.行政法院启示录——以法德两国的行政法院体制为鉴[J]. 牡丹江大学学报，2016，25(10):45-47.

[12]江必新.中国行政审判体制改革研究——兼论我国行政法院体系构建的基础、依据及构想[J]. 行政法学研究，2013(4)：3-11.