少数民族地区法律援助的现状、问题及对策——以黄南州泽库县为例

杨田甜

(青海民族大学 法学院，青海 西宁 810007)



少数民族地区法律援助的现状、问题及对策
——以黄南州泽库县为例

杨田甜

(青海民族大学 法学院，青海 西宁 810007)

以黄南州泽库县为例，通过实地走访，对泽库县法律援助现状有一定了解的基础上，分析目前该县法律援助的现状及存在的困难和问题，提出有针对性的建议：构建以国家法为主导民间习惯法参与的法律援助立法体系、政府加大财政投入，降低司法成本、培养专业化人才，完善官方及民间组织机构等，以期解决民族地区法律援助问题。

民族地区；法律援助制度；宗教信仰；法律制度

一、调研对象基本情况概要

泽库县，位于青海省的东南部，黄南藏族自治州中南部，东与甘肃省夏河县毗邻，南连本州河南蒙古族自治县，西靠本省同德县，东北与同仁接壤。地广人稀，总面积6494平方千米。据统计，全县总人口5.39万人，其中非农产业人口占5.8%。全县共有藏、回、土、蒙古、撒拉、满、东乡、保安和黎族等9个少数民族，少数民族人口为74372人，其中：藏族人口为73896人，占总人口的98.39%；产业以畜牧业为主，截止2014年底，全县地区生产总值中畜牧业总产值72830万元，占比高达56.46%，经济结构比较单一。

二、该县法律援助现状

(一)牧民对法律援助的知晓情况

通过走访牧民家里，了解到的情况是大部分牧民对于法律援助的知晓途径，一方面来自于法制机构宣传，例如送下乡活动、张贴宣传画及发放宣传手册等方式，鉴于民族地区牧民接受的文化教育水平较低，对于宣传册一般采取图画等形式，这样既简单易懂，也能增加阅读的兴趣和接受的愉悦性；另一方面也通过报纸报刊及乡、村等政府信息公开栏加大宣传力度。随着通信的发达，更多的相关信息也可以通过网络来了解；再者是通过一些法律援助的案件，当事人能够从案件办理中真正感受到法律援助产生的经济效益实惠及主张的权利能够得到满足和支持。总体而言，该地区百分之八十的牧民对法律援助存有较高程度的理性认识。但泽库县地处西部偏远地区，交通闭塞、经济落后，仍有一些基础设施建设跟不上，而且法律援助的宣传工作也有待进一步地深入、持续开展。

(二)牧区法律援助的需求情况

通过走访该县法律援助中心的工作人员了解到，当地需要法律援助的主要人群是孤寡老人(家里子女或主要劳动力外出打工或者出去放牧，无人看守)、妇女、残疾人、农民工、未成年人等弱势群体。

该区遇到的法律纠纷类型，一般是农民工工资纠纷、婚约财产纠纷、草场租赁、牲畜承包、土地权属纠纷、债权债务纠纷、民间借贷等。从泽库县司法局法律援助中心2014年2月-11月法律援助案件登记表的统计数据来看，民事纠纷案件有73起，刑事案件纠纷8起，婚约财产纠纷有22起，农民工工资纠纷28起。由于民族地区经济发展水平相对落后，走访过程中和牧民们的交流发现普遍都受到文化水平的约束，全民信教地区宗教色彩浓厚，法治观念淡薄，对法律法规的正面认识和理解不够，法律援助受到物力、人力和财力等条件的限制，以及法律服务和相应的运作成本不断的增加，使法律援助的资源已经无法适应正在变化和急剧转型中的社会对于法律援助的急切需求。

(三)牧区法律援助机构开展工作的情况

泽库县于2004年3月经泽库县人民政府同意，县机构编制委员会批准成立法律援助机构并且在各级乡镇司法所、各级工会以及各级残联、妇联等设立了法律援助工作站。目前县援助中心有2名专职工作人员，专职律师1名，拟任“1+1”法律援助律师1名，中心依托各乡镇司法所监理法律援助工作站7个，在县工会、残联、妇联、民政，看守所设立法律援助工作站各1个。从与该中心的工作人员的访谈了解到，虽然工作人员较少、工作任务较为繁重，但是能够克服一定困难，认真对待积极履行法律援助工作，从案件完成的效果来看民众反映良好。在处理案件的过程中做到了坚决维护人民群众的合法权益，基本实现了“应援尽援”的目标，为构建和谐、稳定的泽库提供了法治保障，为当地群众提供了高效的法律援助服务。

根据走访的数据统计，自2010年以来，共办理各类法律援助案件351件，其中民事案件345件，刑事案件5件，行政案件1件，处理突发性紧急涉法事件2件，2016年1月至5月共援助了50个案件、其中民事案件31件、非诉案件16件、刑事案件3件，已结案25件(其中，民事9件、刑事2件、非诉16件)，代写各类法律文书48件；登报有关援助信息2刊、为71人提供法律援助服务。

该县法律援助中心的负责人谈到，他们在工作中不断创新，积极实践以适应该县的实际情况，其中工作方式和方法的选择主要从以下几个方面进行：

首先，扎实推动法律援助中心各项工作的深入开展。特别注意将法律援助宣传纳入全县普法宣传和“法律七进”工作中，深入村镇，社区、学校以及寺院等场所大力宣传《法律援助条例》等法律法规知识，有效地提高了社会知晓率；参与巡回法庭2次，并组织了各类普法宣传、法制宣讲以及法律服务活动5次，参加人数近1310人，覆盖约2万人。这样有助于营造全社会学法、知法、用法、尊法的良好氛围，在一定程度上加快推进了法治社会的构建。其次，对服务领域的大力拓展，从数据来看，农民工维权事件增多，针对建设工地农民工维权方面出现的新问题，该部门积极采取相关措施，设立相关法律援助快速通道，从解决的效果来看基本良好，依法有效地将矛盾化解在基层。笔者认为，通过调解的方式进行化解矛盾纠纷，以更短的时间更大程度的维护当地弱势群体的合法权益，从而促进了当地的和谐、稳定，有助于法律援助工作社会效果与法律效果相统一目标的实现。再者，完善突发事件应急管理机制和构建法律援助调解的前置性机制。制定了法律援助工作站和法律援助联络点的职责，从而利用好整合好基层法律工作者队伍，为确保法律援助工作顺利开展提供保障。从后期的实践效果来看，还是有一定的成效。

三、该县法律援助工作中面临的困难和问题

(一)法律援助衔接协作机制不够完善

《法律援助条例》第3条第一款及第7、8条对于律师、社会团体和事业单位等参与法律援助服务，只做了一般性的规定而缺乏具体实施细则，仅仅规定只是原则性的东西，并无有违反此规定的一些实际惩罚性措施要求，那么当然随之带来的问题就是一些行政部门的不作为。通过走访一些乡镇的司法所及地方政府部门和村委会等得知，虽然在基层建立了一些法律援助工作点等，但因为工作人员和相关经费的紧缺实际上并未真正运作起来，而且相应的职能也没有充分的发挥作用，一些制度比如法律援助案件指派制度、接听接待制度、限时办结案件制度等虽然制定出来，但并未真正运作，相对应的对于审查、指派、办案、监督等环节的监控机制也未完整的构建出来。

(二)法律援助经费短缺

按照通行的人口比例计算经费的需求情况，该县的法律援助供需矛盾较为突出。法律援助经费的来源为中央和地方政府的财政拨款、法律援助专项经费、地方的专门拨款以及各种社会捐助等。法律援助机构的日常行政性工作的行政成本耗需较多，办案时甚至还要工作人员“倒贴钱”，这样不仅无法调动法律工作者办理案件的积极性，也更加难以吸纳其他法律工作者参与到法律援助的工作中来，并且其它工作例如法律援助工作的培训课程的开展，法律援助的宣传费等日常性开支，也难以得到充分的保障。泽库县地处西部偏远地区，社会经济发展水平相对落后，基础设施建设跟不上，更别说基本的办公条件。甚至，许多法律援助的工作人员都未配备相应的工作场所。事实上，法律援助工作的顺利展开，依赖的主要就是基层的法律援助机构，尤其是县级单位，但这些地区本身的财政紧张反而导致了这些乡、镇、村地区的法律援助机构难以设立。

(三)法律援助服务人员数量不足和法律素质偏低

泽库县作为一个民族聚集地，有近98%的人口是藏族同胞，因此笔者对当地基本情况进行了实地的调查，发现该区的各乡、镇、村的法律援助工作者以及律师十分缺乏，有些法律援助机构人员是由当地司法局从内部调剂解决的。往往因专业人员的缺乏导致这种建制形同虚设。走访过程中和牧民们的交流发现普遍都受到文化水平的约束，有时候汉语讲解或者宣传起不到很好的作用，例如在化解双方纠纷矛盾时必须依靠懂藏语的人来进行，但是往往懂藏语的调解人不一定具备专业的法律知识。在这些少数民族地区的汉族律师很难与当地人进行沟通，精通汉语和藏语的工作人员那更是少之又少。当然该区的法律服务工作者其本身掌握的法律知识、法律技能也十分有限，其知识结构、业务能力与实际的工作岗位要求不相匹配，这样直接导致既不利于民事纠纷的解决，也实际容易向当地群众传达错误的信号。由于经费的紧张，大多数基层的法律工作者很少有机会得到专门性的法律知识培训。此外，当地的信息闭塞，也使得他们很难与外界进行交流学习。

四、完善西部民族地区法律援助工作的路经

(一)构建以国家法为主导民间习惯法参与的法律援助立法体系

在许多民族地区，当地的民间纠纷的解决与婚姻家庭问题的处理等事务，广为当地人遵守的民间习惯法发挥了很大的作用。实际上当下的民间习惯法更多地深入到了民间，大多数的纠纷并未进入基层司法过程，早已通过乡间传统的方式得以解决。但是，也由于习惯法和国家法在某些方面存在着冲突和矛盾，必须具体问题具体对待，可以根据当时当地的需要，并且针对性地满足法律需求。在日后，可以建立起一套以基本法为基础，辅以相关配套规定以及其它单行条例及综合运用民间习惯调解的完整法律援助法律体系。这样在法治社会便可做到有法可依，有法必依，这样才能进一步明确该法对于整个国家和社会未来发展的重大意义。

(二)争取政府加大财政投入，降低司法成本

相对来说，政府应该加快提高财政拨款的额度。我们知道，经费的足额投入是法律援助规范化建设的重要保障。所谓的经费投入简单来说就是加大财政投入，给予必要的财力支持。在拨款方面，可以参考国外的法律援助制度的施行，具体的结合区域内实际社情，每年列入财政预算，按时按量的拨付款项，为法律援助工作的开展提供必要的财力支持和保障。同时必要时，也可以考虑借助社会力量来解决法律援助资金的问题。在资金的使用中，应在投入上选择重点和定向投入。可以考虑建立和完善援助弱势群体的公共财政体制。此外，可以根据当地具体情况增加对于那些深入牧区亦或是乡村偏远等地区的工作人员的薪酬与补贴，这样还能够在一定程度地吸引更多法制工作者到贫穷偏远地区开展工作，服务基层，使法律援助的触角能真正深入到更广泛的区域。在经费使用上加强监管，随时通过政府信息网、报刊报纸等公开使用资金情况。另一方面在节流上，可在多元文化背景下综合运用各种方式方法来解决社会矛盾，降低司法成本。我们可以考虑运用更低廉的社会成本、更简化的手续、更加易于被普通百姓认可的一种新型的大大节约司法成本的“诉调对接方式”。

(三)培养专业化人才，完善官方、民间组织机构

在法律人才专业化培养方面，通过教育机构，在有条件的院校应该大力开设双语教学课程，特别是应当将法律方面的相关知识融进语言课程里学习培养双语法律人才。这样有利于克服工作人员与当事人及其他参加者之间的语言交流障碍，确保维护少数民族当事人的合法权益。纵观全球，对于法律援助的模式选择有多种因素。我国现在东西部差距较为明显，不仅体现在经济水平上，而且在律师业发展上也极为明显。解决西部地区尤其是民族地区律师资源严重匮乏的问题，是一项十分复杂艰难的工作，这需要国家与地方财政以及配套的政策双向的扶持。可以在立法上、政策制定中建立和完善官方和各种民间的法律援助机构，考虑其特有的民族性和特殊性，协调区域发展的不均衡状态。

[1]沈红卫.中国法律援助制度研究[M].湖南人民出版社，2006：194-195.

[2]周旺生主编.立法研究第3卷[M].法律出版社，2002：297.

[3]宫晓冰，郑自文主编.中国法律援助制度研究[M].中国方正出版社，2004：122，141.

[4]周迅.我国法律援助制度取得进展[N].光明日报，2000-6-15.

[5]王晓峰.关于我省法律援助工作的几点设想[A].中国司法发展研究报告(1996)[Z].北京：法律出版社，1997.

责任编辑：周小梅

2017-05-08

杨田甜(1988-)，女，湖北宜昌人，法学硕士，青海民族大学法学院助教，研究方向为法理学。

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1009-1890(2017)02-0041-03