新形势下创新农村基层党建工作机制研究

钱付良

（中共蚌埠市委党校，安徽蚌埠 233040）

新形势下创新农村基层党建工作机制研究

钱付良

（中共蚌埠市委党校，安徽蚌埠 233040）

农村基层党组织是党在农村全部工作的领导核心，党的基层组织建设事关党建根本。近年来，党中央一直高度重视农村党的基层组织建设。如何加强农村基层党的建设，不仅影响经济社会的发展，而且影响党的执政基础。农村基层党建工作经过多年的实践和探索，取得了一定的成绩和经验，但是，农村基层党组织建设还存在着亟待解决的问题。新形势下必须积极地采取措施，健全完善农村党建工作机制，加强农村基层党建工作的创新思路，进一步深化统筹城乡基层党建工作，科学规划、分批推进农村基层党组织建设，加强农村基层党组织领导班子和党员队伍建设，强化组织管理，创新活动载体，提高农村基层党组织的建设水平，不断推进农村党建工作的发展。

党建 农村基层党建 工作机制 研究

十八大以来，中国社会领域正经历一场广泛而深刻的历史性变革,中国社会进入经济新常态。与之相应的，党的建设也与时俱进，尤其是十八届四中以及六中全会提出要健全党领导依法治国的制度和工作机制，完善党委依法决策机制，加强党内法规制度建设，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，推进基层治理法治化，发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用，建立重心下移、力量下沉的法治工作机制。党的创新理论为农村基层党建工作正处于社会转型和变迁时期所遇到的各种现实问题的解决提供了全新的理论视野。因此，新形势下在加强和创新党建工作的视野下，必须从依法治国、以规治党和党建工作及其相互关联的角度来加强农村基层党建问题研究。这不仅是依法治国、以规治党的现实需要，也是经济社会发展的需要,这对于以党内民主建设带动农村基层民主建设、提高党的建设科学化水平都具有积极的意义。

一、农村基层党建工作存在的问题及原因分析

农村基层党组织是 “党在农村全部工作和战斗力的基础，是乡镇、村各种组织和各项工作的领导核心”。党的路线、方针、政策的贯彻落实，农村综合改革的推进、农民共同富裕的实现都需要党组织的力量发挥。农村基层党组织内部各项工作机制能不能围绕党组织的工作目标正常运行,党组织各项工作机制能否与外部环境保持协调一致,党组织功能发挥如何得到有效保障等等,农村基层党建工作都面临着新一轮的严峻挑战。农村基层党建工作经过多年的实践和探索，取得了一定的成绩和经验，但是，农村基层党组织建设还存在许多亟待解决的问题。

（一）农村基层党组织选拔培养机制不够完善

加强村支部班子建设仍是当前农村党建工作亟待解决的突出问题。从调研的情况看，村两委换届选举，部分地区软弱涣散村占近10%，说明农村基层党组织建设面临严峻的问题。而造成软弱涣散问题的关键因素即是村支部领导班子软弱涣散。

1、基层党组织领导班子的选配机制不科学

农村基层党组织是党的形象展示窗口，一般群众往往通过身边的党员、干部的实际行为来看待党的形象。因此，配好一个领导班子，对于党的方针政策的落实与执政行为的实施是至关重要的。从现实来看，在农村基层党组织无论是“班长”还是“班子”的选配都存在一定问题。从“班长”的选配来看，存在的问题主要是班长难选或“选难”。难选是农村地区矛盾面广、工作任务重、工作待遇低，村干部岗位没有吸引力，村干部不好当和不想当干部的现象越来越严重。就工作待遇而言，欠发达地区农村调整后的村级正职每人每月1200元，村级副职每人每月800元，而与外出打工、经商相比，他们得到的报酬和他们的付出远远不成比例。“选难”是受各种因素的制约、影响，选举出理想的班长比较难。 从“班子”的配置来看，也存在着诸多问题。一是结构不合理，整体功能弱化。主要是农村青壮年党员大量外出，导致当前农村普遍存在党员年龄老化、文化层次较低、性别比例不合理；同时领导班子思想观念陈旧、学习能力有限，缺乏把握复杂多变的市场经济以及带领群众致富的能力，无法适应新形势下日益复杂的农村工作。二是选拔配备村干部的范围有限，党员干部后备人才缺乏,并缺乏有效的干部培养机制。村干部大多只能局限于本村推选，跨村当村官缺乏群众基础，开展工作的难度比较大。

（二）党员的先锋模范作用难以发挥

据中央组织部的统计数据，截至 2014年底，中国共产党党员总数达 8779.3万名，577273万个建制村已建立党组织，覆盖率均超过99%。其中，农牧渔民 2593.7万名。但从党员的比例看，农村党员的比例都占多数，有的县区农村党员的比例更高达80%以上。数量多并不必然带来农村基层党组织的强大，只有明确农村党员主体意识，发挥先锋模范作用，才能从数量和质量上确保党组织的核心地位以及稳固的群众基础。从调研的情况看，认为目前农村党建工作最难的就是党员的作用发挥难。主要体现在：一是农村基层党组织缺乏凝聚力。在新常态下，随着经济社会的发展，农村工作方法由过去的指令性转向指导性，职能也由过去的领导逐步转向服务。然而，农村基层党组织的工作远远滞后于社会发展的速度，思想观念不够解放，工作方法陈旧，组织活力缺乏，成效不显著，很难吸引党员群众参与到党的组织建设中来。加之，整个农村集体经济基础薄弱，相当一部分村无集体经济来源，无钱办事问题突出，基层党组织战斗堡垒作用发挥不明显。二是党员干部的家族化近亲繁殖倾向比较严重，导致党组织的威信降低。农村宗族观念比较严重，在发展党员的过程中，有些党委、支部班子存在偏私的嫌疑，优先发展自己的亲族，党员近亲繁殖比较严重；一些党员干部缺乏公仆意识、宗旨意识，在涉及利益等方面与民争利，激化了党群矛盾。少数党员干部信仰的缺失、能力的不足以及为民服务宗旨意识的淡薄使党组织的领导核心地位受到冲击。三是党员的先锋模范作用发挥得不够。受市场经济的影响，相当一部分党员自身的优越感、荣誉感不强，专注于自己发家致富，担心发挥模范作用影响自己致富。同时，农村留守党员年龄老化，知识退化，能力弱化，难以发挥带头作用，或无力发挥带头作用。四是有些党员宗旨意识淡漠、党员权利义务不明确，在培养、管理与关爱机制缺乏的情况下，党员将自己混同于一般群众，就难以发挥先锋模范作用。

(三）村级党组织的执政能力建设比较薄弱

随着乡村社会结构的变革,农村社会阶层分化也进一步凸显,农村基层党组织的执政能力建设远远不能适应形势的发展要求。由于基层党组织的组织机构设置、管理手段滞后，管理机制不活，在贯彻执行党的方针政策的能力、利益协调能力、服务引导能力和创新发展能力等方面体现的都比较薄弱。主要表现为一是领导农村党建的能力弱化。党员活动缺乏、党建机制不活、吸纳能力降低。二是政策执行能力不足。学习政策缺动力、宣传政策缺意识、落实政策缺支持、反馈政策缺渠道。三是基层治理能力弱化。土地利益难调控、基础设施难进行、矛盾纠纷难调解、社会风气难管理。四是服务群众的能力不足。因此，农村基层党组织执政能力的弱化严重影响党的合法性基础，农村维稳工作也面临严峻形势。

造成农村基层党组织执政能力弱化的原因之一是基层组织掌握、驾驭市场经济的能力比较薄弱，缺乏凝聚群众的物质基础。与经济发达地区的农村相比，欠发达地区不少村集体经济实力薄弱甚至没有集体经济，缺乏必要的物质条件，工作难以开展。农村税费改革减轻了农民的负担，但也减少了党建工作的资金来源；集体经济薄弱的农村，党建资金主要来自于上级的转移支付，乡镇财政预算中并未列出用于党建的专项资金，基本的党建工作都难以开展。同时，因集体经济的薄弱，村干部的工资以及补贴难以得到有效保障，导致其工作积极性不高，造成党的战斗力、吸引力降低。公共项目因缺乏集体经济的支持，只能通过“一事一议”的方式从村民中筹集资金，致使党组织的凝聚力、公信力也随之下降。

(四）组织活动形式单一，难以适应党员的多元化需求

党建经费的缺乏、管理理念的偏差、活动载体及形式的单一、教育内容与现实的脱节，在当前农村党员管理中不同程度的存在。党组织活动开展方面，存在的主要问题是无人组织、无钱办事、无人参与、无创新方式。教育内容与现实脱节，忽视党员对于科技文化知识与市场经济信息、创业就业技能等方面的需求，难以激起党员的学习兴趣。受各种条件的约束以及组织者的能力水平限制，现在农村党组织活动还大多是“开开例会、读读报纸、看看专题片”等，形式内容都缺乏新意。有的村仅仅是应付上级检查，没有把组织活动作为党组织的一项经常性任务开展。

（五）以党组织为核心的村民自治机制不完善

在村民自治的背景下,如何协调村委会与村党支部二者之间的关系,不仅关系到农村基层民主的发展，也关系到村级党组织的能力建设问题。党组织是农村经济社会的领导核心，支持、保障村民自治制度的实行，村委会是在党组织的领导下来实现村民自治。但是，从目前现状看，有些村级党组织和村委会对各自的地位和职责认识不清，工作被动，不能创造性发展工作。有些基层组织喜欢搞一言堂，缺乏民主意识，重大问题不经村委会、党员会讨论，不经过村民(代表)会议决策，或者党组织代替、包办村民自治，或者村委会直接抛开党的领导，弱化党的核心地位，这不仅影响党员积极性和班子团结，而且影响“两委”关系协调，甚至与广大人民群众要求发展村民自治的愿意背道而驰，造成农村干群矛盾、党群矛盾增多，严重影响和制约了村民自治的发展，也不利于加强党在农村的执政基础。

（六）农村基层党组织监督机制不完善

当前农村社会出现的部分党员干部作风不正、行为不端等现象,主要由于监督机制在运行中难以充分发挥监督制约党员干部的功能,造成党员干部的权力处于监督虚置的状况下。

第一，“三会一课”、民主生活会不健全。在党建经费缺乏支持的情况下，农村基层党组织的活动难以保障。有的党组织“三会一课”不能正常开展，民主集中制原则在监督过程难以落实,民主生活流于形式,导致部分村在村务、财务公开方面不及时、不全面、无明细,特别是在公开土地征用款、村级接待费用支出方面,存在不透明、不规范、假公济私的现象。第二，监督主体地位弱化。2016年十八届六中全会议审议修订后的 《中国共产党党内监督条例》，明确党内监督的重点对象是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部。在第九条提出“建立健全党中央统一领导，党委(党组)全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督的党内监督体系。”党的基层组织和党员的监督只是明确了履行监督职责，而对党的基层组织如何日常监督以及监督主体、权限尚无明确的规定。从现实看，乡镇纪委和农民群众是对村党支部进行监督的外部主体,党员干部是村党支部进行自我监督的内部主体。但对于监督中发现的问题,往往由于各种因素都淡化处理，造成监督被软化和被形式化。第三，管理制度松散。制度建设方面，存在的主要问题是管理规章制度缺失，或有制度也是常年不变，缺乏创新。或者没有从实际出发制定制度。如有的地区开展“无职党员设岗定责”活动，年轻有能力的党员，对无偿服务有抵触情绪，年龄大的党员没有多大能力，制度却要求80%以上的无职党员都要承领岗位，而且只给责任，不谈报酬，因此给村党组织带来很大难度。制度执行上缺乏执行力，党员定期的思想汇报以及工作汇报处于“党员不主动上交、支部也不追问”的状态。对于流动党员，基本处于两不管的状况，流出地党组织管不着，流入地党组织不想管；同时，大量的“口袋党员”也加大了流入地党组织管理的难度。在制度落实上，敷衍塞责，有的村为了应付上级考核，作假材料，被动应付。制度监督方面，缺乏相应的监督措施。目前农村村级组织的管理主要是以自治为主，受农村党员经费不足、素质不高、监督机制不到位的限制，一些制度落实起来往往流于形式，实际效果不明显。

（七）考核评价机制存在缺陷。农村基层党组织考核评价机制是评价基层党建工作成效的重要方式。从现实情况看，农村基层党组织考核评价机制还不够完善。一是考核指标设置缺乏科学性。现有考核评价指标体系包含的各项考核内容、考核指标比较笼统泛化,主要是对党员干部的德、能、勤、绩、廉等方面进行考核,考核内容定性多定量少,存在“千人一面”的现象,考核结果难以科学反映党员干部的真实情况。二是考核评价运行过程不严谨。村党支部干部的考核主要是由乡镇党委进行,程序主要包括农村干部述职、召开座谈会、听取党员评论意见、个别谈话、调查核实、最后形成考核材料,评定考核等级。这种方式在一定程度上遵循客观公正的原则,能够较为准确地反映干部在考核年度履行岗位职责的情况。但是,干部述职和组织测评时依然存在形式主义现象,影响考核的公正性。同时,由于年度考核在全年工作绩效考核中所占比例较大,造成不少地区偏重年度考核,对日常考核和临时考核缺乏重视。三是考核评价结果运用不到位。考评结果是基层党员干部评优评先、奖励提拔的重要依据,由于上级党委对考核工作收集到的信息分析不深入、反馈不及时,导致考核评价工作和考核结果运行在实践中存在“两张皮”现象,无法发挥应有的引导、监督和激励功能。

二、创新农村基层党建工作机制的思路与对策

(一）建立健全统筹城乡基层党建工作机制

一般而言，各地区市委能够把基层党建工作纳入全市基层组织建设总体规划，建立以市委为核心，各县、区委为中坚，街道、乡镇为基础，村、社区党组织为参与主体的“上下联动、分级负责”的基层党建工作领导格局。通过开展城乡基层党组织结对共建、“三结三联三服务”等活动，农村党建工作得到了有利推进。但是，由于城乡二元体制的客观存在，城乡党建资源相互分割的格局依然存在。城市基层党建和农村基层党建在工作地域、工作范畴、工作环境、工作对象上存在差异性，依然存在单纯就农村党建抓农村党建，就城市党建抓城市党建“两张皮”现象，这与统筹城乡经济社会发展的新形势、新要求极不适应。因此，统筹城乡基层党建工作需要进一步深化，认真总结经验，建立有效的长效机制，真正实现城乡党建资源优势互补，城乡党建资源互补共享，推进城乡党建工作实现有机融合，并推动农村党建工作的发展。

（二）建立科学规划、分批推进农村基层党组织建设的统筹机制

从行政区划来看，各市所辖各区县都有村级党组织，不同区域和县域的农村经济社会发展存在着较大的差异。从经济发展看，城中村和城郊村处于较发达的地方，资源密集；而县域较偏远的农村则处于一般农业型发展模式，资源缺乏。从社会发展角度看，城郊村受城市经济社会发展的影响比较大，群众的市场意识、民主法治意识较强，村庄社会结构呈现自然性特点，而偏远的地方，市场意识薄弱、主要以宗族或小宗族为特点构成了比较封闭的家族式社会结构，因而，不同地方的基层党组织在不同经济社会发展水平和不同社会基础所面临的问题也具有一定的差异性，要区别看待。因此，在“分类定级、星级创评”考评的基础上，对不同县（区）域、不同类型、不同发展水平的党组织，要分期、分批推进村级党组织建设，在基层党组织建设上要区别对待，不可一刀切。

（三）建立选优配强的党建干部队伍的培养机制

1、实施领头雁工程，建立选优配强的村书记培养机制。农村基层党的干部是基层党组织工作机制运行的行为主体,是党的理论、路线、方针、政策具体推动者和执行者,支部书记是党组织工作机制执行的关键。因此要按照思想政治素质好、带富能力强、协调能力强的“一好双强”标准选拔培养村党组织书记。随着农村市场经济的不断发展,传统的村党支部书记选任方式已经失去原有的经济保障和政治权威,要创造一种与农村党员的主体权利要求相适应的制度和机制。科学的选拔任用机制有助于为党员干部队伍建设提供可靠的人才保障,推动农村基层党内民主发展。可以采取“两推一选”、面向社会公开选拔、面向大学生村官公开选拔、乡镇党委委派等方式产生村党组织书记。同时要加强支部书记的培养工作，每年开设一期村党组织书记异地示范培训班，开阔眼界，提升村党组织书记能力素质。每年开展一次村党组织书记评选活动，发挥示范带动作用。把村党组织书记的教育培训纳入整个干部培训规划，建立村支部书记、村长的考试考核认证资格制度，没有达标的不能担任，促进基层干部的理论学习。注重从优秀村党组织书记中选拔和培养乡镇领导干部，提高村干部政治待遇。

2、建立党的基层干部队伍的教育培养机制

当前,我国正处于发展和变革的转型期,要想巩固党在农村的执政地位,必须顺应时代的变化和要求,加强党员干部教育培训，使党员干部的思想观念和工作方式适应社会主义市场经济发展的需要。从目前看，农村基层干部队伍素质普遍偏低、能力明显不足。外派挂职干部、大学生村官虽然能够解决一些实际问题，但是并不能从根本上解决问题。必须立足基层，注重村基层干部的选拔培养，才能够加强基层组织工作。一是在培训对象上，除了对大学生进行必要的工作培训外，应注重从基层选配一些确有培养前途的对象，充实到基层组织工作。包括从农村复员军人、致富能手和务工返乡创业能手等农村实用人才和创业型人才中，选拔一批综合素质好、志愿扎根农村的优秀分子进行培养，切实培养一批留得住的“永久牌”农村干部。二是在培训方式上，实行委托培养，定向使用，或采用引导式的培养方式。每年有计划、分批次把农村基层干部送到党校、干部学校及各类院校进行培训，力争培训一名，成才一名。三是在培训内容上，培训内容要有针对性，要管用、实用。按照新农村建设发展的需求，培训内容包括学习、研读党和国家方针政策以及市场经济方面的知识、法律知识和现代科学技术，进行党性教育、文化教育和能力培养，使其掌握一定的基层工作方法。通过培训，不断提升基层党务干部的工作水平。

（四）进一步强化基层党组织工作运行机制

党的组织设置作为执政党实现对基层有效领导的载体,是基层党组织工作机制实现高效运行的前提。组织结构的设置必须适应当前农村形势发展的实际和需要。

1、理顺村两委的关系，健全村级党组织工作规则。

进一步制定、完善村级党组织的工作规则和工作制度，理顺村两委的关系，明确村两委各自的工作职责、任务，增强村两委的工作合力，以党内民主建设带动村民自治建设，稳固党在农村的执政合法性基础。

2、创新组织设置，加大服务型党组织建设。

组织设置必须符合农村基层党组织设置科学化的基本要求。一是要有利于强化党在农村的领导核心地位。二是要有利于发展农村社会生产力。三是要有利于保持党同人民群众密切联系的政治优势。按照方便服务、促进生产、增强吸引力原则，积极探索创新农村基层党组织设置模式，设置模式既可以采取区域联合共建模式,打破原有按行政区划和行业界限设置党组织的模式，整合农村基层党组织,进行村村、村企、村居联建模式，实现以强带弱,共同发展，实现农村资源的优化配置。也可以创新产业整合共建模式,延伸党组织覆盖范围。依托行业协会、专业经济合作社和农业龙头企业形成“基地+党组织”、“合作社+党组织”、“行业协会+党组织”等的组织设置模式,加大在农民专业合作社、专业协会、非公有制经济组织中建立党组织的力度，理顺规范行政村党组织与其他党组织工作运行机制。调整优化农村基层党组织设置,最终目的是为了进一步发展农村社会生产力,促进农村经济社会的快速健康发展。通过组织设置形式的创新,优化配置农村各项资源,有助于实现农村经济发展与基层党组织建设的互促共赢。

3、搭建平台，创新载体，激发党组织的内在活力。

搭建平台，创新载体是基层党建工作创新的重要支撑和有效形式。一是载体创新要适应形势和发展要求，围绕中心工作和重点工作，要突出特点，建立内容丰富，形式活泼，能够反映时代性，具有实效性的活动载体。二是以群众喜闻乐见的活动形式创建载体。可以采取帮扶、蹲点、慰问、参观、联谊、培训等专题活动创建载体，也可以采用文艺娱乐、专题教育、体育活动等社会性、群众性强的活动创建载体。三是扩大农村党建信息化网络载体。以乡镇或村为平台，建立乡镇、村党组织“手机党建”,加强党员与党员、党员与党组织的信息交流沟通。四是加强党建信息员的队伍建设。在每一个村支部发展党建信息员，即时反映党建工作的情况。五是建立网上流动党支部，积极做好“隐形”党员、流动党员思想教育、组织转接和生活工作问题，真正实现“从无组织到有组织，从有组织到有活动，从有活动到有实效”。通过现有载体和创新载体，激发农村基层党组织的内在活力，激励基层党员干部的责任感和荣誉感，调动广大党员群众干事创业的积极性和主动性。

（五）进一步强化激励保障措施，健全党内关怀机制。

农村基层党的干部激励保障机制是影响干部队伍建设成效的重要因素。农村基层党的干部是党的路线、方针、政策在农村的贯彻执行者,在推动农村经济发展、带领农民致富方面发挥重要作用,因此,在新农村建设中理应充分调动干部工作的积极性和主动性。

一是健全配套政策。根据农村基层党建工作的具体要求，健全完善市县级党建工作经费保障制度相关配套政策，在农村基层组织基础设施建设、基层干部培训和基层干部报酬等方面加大财政公共支出，并根据新情况、新问题和形势的变化，适时补充完善相关政策，使政策适应形势发展的需要。二是建立村两委的工资报酬增长机制。近年来农村基层社村“两委”正职报酬逐年调整，但与实际工作付出所得到的报酬还有差距。应在村“两委”正职报酬不低于农村居民人均可支配收入1.5倍的基础上，建立“基础工资+绩效工资+绩效奖励”的办法，按照工作职位、工作年限和贡献多少，根据星级创评的评定结果确定报酬标准。三是健全党内关怀机制，解决农村基层干部的后顾之忧。建立农村基层干部养老保障体系，把农村基层党员干部的扶贫帮困工作纳入保障和改善民生工作的范畴，建立健全党内关怀机制，加大对农村基层贫困党员干部的帮扶力度。

（六）建立健全党内监督机制

完善农村基层党内监督制度要保障实体性制度与程序性制度的有机统一。一是强化监督主体。一方面要强化上级党委集体监督的核心作用，建立健全干部岗位目标责任制和职位调整制度。经过考核评议不合格的党务干部要及时进行调整。另一方面要强化群众党员的监督作用，加强农村党员之间、基层党组织之间以及党员和党组织之间依照党章和党内监督制度的规定进行相互监察和督促。二是规范党组织监督程序。在民主集中制原则监督下，落实党务公开,增加普通党员的知情权，对于涉及农民群众利益的重大事项,必须征求、听取党员、群众的意见,经过充分酝酿讨论后在党员大会中形成决策建议,并最终提交村民会议或村民代表会议讨论通过。三是完善农村基层党内监督制度。加强农村基层党内监督制度建设,应确保党内制度与村民自治制度的合理衔接，要完善村党支部书记定期向乡镇党委、本村党员大会述职,并向村民会议或村民代表会议通报工作情况的制度。完善村党支部书记任期审计制度和离任审计制度,落实农村党风廉政建设责任制,合理运用村民代表大会、村民大会、村民民主理财小组、村务公开监督领导小组和村务监督委员会等进行有效监督。

(七)建立健全科学的考评机制

一是健全完善农村基层党建工作绩效管理评估机制。在“分类定级、星级创评”评估的基础上，进一步完善各级党组织特别是县、乡（镇）、村级党组织的党建工作绩效管理评估指标体系，结合“两学一做”、“三级联创”等活动载体，以绩效评估推进县、乡（镇）、村级党组织的党建工作的创新。二是进一步规范“联述联评联考”制度机制。目前，在乡镇、村级逐步推行“联述联评联考”制度，取得了一定实效。但是，如何建立领导班子分析研判制度，如何增加党建实绩在干部任用、培养、表彰上的权重，强化党建工作考核结果的可应用性还需要进一步明确，这需要从主体、运行、考核、奖惩四个方面落实党建工作责任制，以促进农村基层党建工作科学化、制度化和规范化。

〔1〕谌玉洁：转型期农村基层党建的理论与路径研究.博士论文.党的学说与党的建设.中共中央党校研究生院 2014年 7月. http://cdmd.cnki.com.cn/Article/CDMD-80000-1014336403.htm.知网.

〔责任编辑：梅 林〕

2016年度安徽省全省党校系统重点课题（QS201626）项目。

钱付良，中共蚌埠市委党校副教授。