缅甸入境避战人员的国际法地位与中国对策

钟燕慧

（武汉大学 国际问题研究院，湖北 武汉 430072）

缅甸入境避战人员的国际法地位与中国对策

钟燕慧

（武汉大学 国际问题研究院，湖北 武汉 430072）

缅甸北部多年来持续爆发的武装冲突，催生了其境内大量的流离失所者和战争难民。中国边境面临接纳避战人员的压力，而边境安全形势的恶化或将为区域暴恐力量的滋生提供温床。缅甸入境避战人员的法律地位可参照“大规模涌入”情形下的相关难民安置原则，适用于集体甄别程序，中国需要对入境避战缅甸边民的法律身份进行分类辨析，其难民地位并非自动获得。中国应完善国内难民相关立法，重视国际法在解决边境问题上的地位，加强边境预警机制，改善边境经济环境，同时积极推动双边、多边国际合作，加强区域国家间安全共识，以寻求对中缅边境问题的深入、持久解决。

缅甸边民；大规模涌入；临时避难；边境安全

缅甸是我国的传统友好邻邦，中缅一直维系着深厚的胞波情谊，然而缅甸自建国以来就一直存在的民地武装割据与政府军冲突问题是中缅边境友好往来和经济发展的最大障碍。对此，中国政府秉承不干涉他国内政原则，于1990年颁布了《关于对缅少数民族武装组织若干具体政策问题的规定》，其中指出：“在政治上不承认、军事上不支持、经济上不援助，根据实际情况，可以将其视为缅地方当局，进行一般性事务的接触，对头面人物，可根据不同的情况，相机多做友好工作，防止过热。”[1]对由于战争进入中国边境寻求安全庇护的缅甸人员，中国实行人道主义援助，给予生活安置，并保持与缅方的沟通，及时劝返，为保障双方边境稳定作出了重要贡献。然而，2015年3月8日—5月14日，缅甸军机炸弹四度落入中缅接壤的云南省，共造成无辜中国百姓5死13伤。缅甸国内局势的恶化还引发不少缅甸边民涌入中国边境。在近年缅甸启动政治改革及其国内局势和政策剧烈变动的大背景下，中缅边境安全形势大幅恶化，中方不仅面临着更大的边民涌入压力，在相关问题上还遭受了国际质疑。本文从国际法视角分析中国在缅甸边民大规模涌入情势下临时避难的法律问题及其解决路径，并对中国在应对缅甸边民的大规模涌入情形下寻求双边和多边合作提出可行性建议。

一、中国境内缅甸人员避难问题的由来

缅甸处于印度洋沿岸，是东南亚与南亚的陆路交通必经之地，素有“民族大熔炉”之称，其境内民族共有135个之多，其中较大的有42个，最大的是缅族，约占总人口的1/3。缅甸共有7个民族邦，分别是掸邦、克伦邦、钦邦、孟邦、克钦邦、若开邦和克耶邦。然而，缅甸至今未能实现联邦制下的全国大一统的政治局面。独立建国以来，缅甸大致可分为五个政府时期，即吴努政府时期、奈温政府时期、新军人政权统治时期、吴登盛政府时期和现任吴廷觉政府时期。政府与地方政权之间的关系虽然经历起伏，但1947年签署的《彬龙协议》（The Panglong Agreement）至今仍然是缅甸众多少数民族和平武装组织在争取民族各项基本权利时所依傍的重要根据，而《彬龙协议》中最根本的部分则是关于少数民族地区在缅甸联邦宪法中的自治权利和地位的保障条款。同时，以往少数民族和政府停火谈判所取得的有限成功是基于“靠发展求和平、建立相互信任”原则之上取得的，因此，缅甸政府当局对地方自治与否的不确定态度导致政治僵局无法得到根本解决[2]。即便签署了全国和平协议，由于大缅族与130多个少数民族的矛盾根深蒂固，双方高度不信任，大缅族长期把控中央政权和大量经济、土地资源，少数民族地方武装与中央政府在自治权问题、经济资源分配以及军队整编等问题上的分歧巨大，冲突隐患长存[3]。因此，缅甸政府实行改革的目标之一就是重新审视《彬龙协议》，促成新的政治和解[4]。

缅甸局势动乱有三大根源：一是缅甸政府军对少数民族武装的收编所引发的国内战争和族际冲突；二是缅甸军政府的大缅主义政策；三是少数民族国家认同的缺失。1989年，从原缅共领导下的人民军中分裂出来的佤邦联合军、果敢同盟军、克钦新民主军、掸邦东部同盟军等先后与缅甸军政府签署了和平协议，但仍然拥军自立，占地自营。由于历史渊源与跨境民族关系，缅甸政治局势直接影响到中国边境安全，而安全形势的恶化又为中缅边境以毒品贩卖为代表的跨国犯罪提供土壤，同时也削弱了中缅在区域、次区域层次上的合作能力。2009年8月爆发的“果敢事件”掀起了缅甸政府军对缅北地方自治武装进攻的新高潮，作为缅甸政府军在大选压力下为缓和地方威胁而采取的清剿行动，该事件使至少3.7万边民涌入中国境内，另有部分武装进入中方一侧后被中方解除。2011年6月，缅甸政府军进攻克钦独立军辖区，据不完全统计，该战事至少造成10万克钦人流离失所，约有4万缅甸难民涌向中缅边境，2.5万人已越过边境，在云南寻求庇护[5]，80%的难民营分布在中缅边境线上[6]。2015年3月，缅甸政府军再度对缅北势力发动进攻，炮火不仅多次射入中国境内，造成中方人员伤亡，并再次引发缅甸边民的入境潮。对此，中方多次向缅方表明严正立场，大力增强中缅边境的军事安全力量，通过与缅方联合实地调查和多轮会谈，协调处理相关事宜。据联合国难民署统计，当时缅甸约有147万需要救济的群体，其中包括从他地遣返回国、国内流离失所及无国籍人士等[7]。2016年4月缅甸新政府成立后，冲突仍然未能得到解决，缅北地区战火时而燃起。2017年3月，果敢地区的冲突导致中缅边境再次受到严重波及，近2万余边民涌入避战[8]。

二、缅甸避难人员的国际法地位及权利辨析

中国是联合国1951年《关于难民地位的公约》（以下简称“公约”）及1967年订立的《关于难民地位的议定书》(以下简称“议定书”)的成员国。二者均是有关难民问题解决的普遍性国际条约，前者规定限于1951年1月1日以前发生的事，而后者废除了有关时空的限制，使公约得以适用于世界各地任何时候出现的难民情况。对于难民概念的认定，联合国难民署不仅在其章程中予以了确定，还根据国际情势的发展和人道主义保护的实践进行了扩展。公约第1条第1款第2项的规定中所确定的难民条件是：因有正当理由畏惧由于种族、宗教、国籍、属于某一团体或具有某种政治见解的原因留在其本国之外，并且由于此项畏惧而不能或不愿受该国保护的人；或者不具有国籍并由于上述事情留在他以前经常居住国家以外而现在不能或由于上述畏惧不愿返回该国的人。公约中所规定的难民申请条件将经济原因及个人的想象或曲解排除在外，且须“用尽当地救济”。在过去50多年的实践中，联合国难民署高级专员办事处一直处于难民权益保护的核心位置，以“外交中间人”的身份，在有关政府组织和个人的协助下实施各项援助难民的方案，为职权范围内的难民提供国际保护，帮助他们自愿遣返或归化于新定居的国家。冷战结束以来，国际社会中难民保护形势不断出现新的情况，联合国难民事务高级专员办事处执行委员会和联合国大会授权该组织参与其他群体的活动。这些群体包括无国籍人员或国籍有争议的人员，有时是逃离本国的人员，他们大多处于战争和暴力冲突环境之中，被统称为“受关注的人”（Persons of Concern）。因此，在当前世界政治环境中，国际法中的难民保护实际上处于联合国维和活动及其它军事武装力量之间的狭小地带，难民保护充斥着各种复杂因素①。

缅甸难民问题的形成主要源自缅甸持续60多年的族群斗争、宗教冲突和内战。缅甸难民的主要去向为邻近的中国、泰国和孟加拉国，马来西亚、印尼等非邻国地区也有分布，缅甸及边境地区已经成为亚洲最大难民聚集地。本文所探讨的群体主要是由于缅甸国内部分地区的战争和武装冲突而进入中国境内避难的缅甸人员，它主要包括克钦族和果敢族武装等地方武装控制区域的居民，也有缅甸内陆地区的流离失所人员，它们是具有众多共同特征和诉求的群体。因此，有必要进一步分析缅甸少数民族地方武装活动的性质。

从地方对中央政权的诉求来看，缅甸少数民族武装主要有获得地方自治权、主张独立、宗教诉求和争夺经济利益等诉求，因此缅甸部分地区派别林立，各据山头。例如，仅果敢一地，其当地武装势力就至少有三种派别：支持与中央进行有限合作的后“8·8事件”政治势力、要求更大自治权力和平等地位的果敢同盟军及争取独立地位的果敢独立势力等。其次，从冲突的性质来看，当前缅甸政府与民地武势力的冲突仍然属于一国国内事务。依据国际法，叛乱者发动的斗争仍然受国内刑法的管辖，除非有关国家承认了叛乱者的交战方地位：如果与叛乱者发生战斗的国家或第三国向叛乱者承认交战状态，那就承认了正在发生的冲突是国际性的，叛乱者自动升格为根据战争法享有的相关权利，并承担所有相关义务的实体[9]。在此背景下，缅甸境内因战争冲突而受难的群体利益保护存在两大障碍：一是缅甸中央政权作为需要对其国民负保护责任的一方，在本国安全形势的控制与治理上乏力，缺乏对战争和冲突造成的流离失所人群进行有效安置的能力，在协助各地重建上难以作为。由于缅甸政府的不配合，联合国难民署、NGO等国际人道组织在缅甸的救济行动无法完全展开。在克钦邦，政府对人道主义援助机构进入该地区进行了限制，国际组织只能在非政府控制的区域展开工作。二是缅甸以族群聚居为主要特点，当地政权作为实际的管理者在冲突中缺乏保护本地人民的能力，而族群间的人口非正常流动或有造成再次冲突的可能。在长达2 192公里的中国边境线上，大部分地区为各少数民族地区武装控制。在战乱出现暂时的无政府状态背景下，逃向邻地中国成为缅甸边民的较安全的选择。

鉴于进入我国境内的缅甸人员属于特殊情势下的大规模涌入的情形，根据国际习惯法，其身份认定可适用于集体甄别程序，即获得对象国的临时人道主义庇护，但其难民地位并非自动获得[10]。涌入中方一侧的人员大致可分为几类：一是为逃避战争或武装冲突的各战地平民。这类人员为持有缅甸合法证件的公民，他们要获得难民身份需证明存在以下情况：外国发动侵略战争或非法使用武力已经占领了其来源国的一部分或全部领土，并且这种占领已造成了两个国际公约文件中所指的一种或多种迫害情况，使其有畏惧迫害的正当理由；申请人已不能受到该国政府的有效保护，包括在战争或武装冲突中负责捍卫本国利益的政权组织的保护。此外，在不同国家还可以适用其他区域公约和人权国际公约的保护。二是无国籍人士。据联合国难民署2015年统计数据，缅甸无国籍人士约81万[7]。在缅甸众多地区，由于长期与中央政权的隔离及缅甸政府对部分地区居民证件的更换，部分民众缅甸国籍丧失。这些人员或已身在中国，且由于和缅族的长期对立，加上激烈的宗教冲突、高度自治和与集权统治的持久对抗，他们担心自己回国后生命和财产不安全。因为当地的交火是客观存在的，这种担心具备畏惧迫害的正当理由，所以这部分人相较于第一类来说更具备获得庇护的条件，但仍然取决于缅甸国内的安全情况及政府当局的态度。三是逃兵或逃避兵役的人。缅甸战场上有众多参战人员属于强迫征召入伍，其中不乏厌战、避战的人员。通常情况下，不应当以此理由取得难民身份，但若有因种族、宗教、政治见解等原因所遭受处罚重于逃避兵役的迫害，或不愿意参与一种被国际社会谴责为违反人类基本准则的军事行动可有例外[11]。其真实性的判断可从背景调查来进行，例如入伍前是否明确表达过意愿等。四是使用武力或从事过暴力活动的人。该情况不能一概而论，它与进行该活动的个人或组织所获得的政治承认有关，从缅甸部分少数民族地区武装政权与缅甸政府的接触方式来看，例如双边或集体的谈判、合作磋商等，其合法性地位不能轻易否认。当然，申请获得难民保护须符合两个公约条件，并且不属于任何一种排除取得难民身份的情形者。五是为实现家庭团聚的人和未成年人等弱势群体。缅甸边民避难来华，其中重要的原因即是投奔其中国亲属、缅侨、在华商旅人员等。联合国难民高专方案执委会1977年第28届会议通过的第9（XXXIII）号文件及1981年第32届会议通过的第24（XXII）号文件为协助“家庭团聚”的实现作出了明确要求②。对于未成年难民特别是儿童和少女，无论是否为两公约的缔约国，根据国际实践、一般国际人权法原则和联大文件的规定，均对其权利进行了保护。

三、应对大规模难民涌入的国际法框架以及有关国家的国际义务

1951年关于难民地位的公约虽然不能满足在大规模涌入情形下对难民地位保护的需要，但是公约对造成难民处于某些特定环境和状态下的因素并不排斥，与国际人道法等公约及实践一并拓展运用，为大规模涌入的难民开辟了临时避难及国际合作的窗口。在总体特征上，大规模涌入的难民潮具有规模性、群体性，同时也具有复杂性和偶然性。难民潮成因有多种，有源自国际战乱、国内冲突、宗教纷争、资源争夺或环境污染等。在某些情况下，危机的爆发得不到提前预警，如一方突然发动攻击、有预谋的政变等。此外，由于成因的复杂性和规模性，它所造成的人口迁移的过程往往不是短时间可以复原的，部分甚至在相当长的时间改变了区域局势。它常见于国家边界地带，如陆地边界，邻海或海域彼岸，且经常关联跨境民族关系，并给接受国造成相当大的吸纳压力，导致无法适用于个体难民申请保护程序[12]。较典型的历史案例如：东巴基斯坦难民大规模涌入印度、1975—1980年的印支难民潮。有研究认为，二战后80%的战争受害者是由于国内武装造成的，而对武装冲突背景下的难民救济明显有助减少武装人员针对平民、利用平民达到军事目的[13]，因此，国际法对在此情势下的难民保护设置了人道主义救助的最低标准。

除了1951年和1967年关于难民保护的两个公约，另外根据联合国难民机构的官方文件及实践，国际社会对大规模涌入避难的解决路径遵循着从不推回原则的确立到临时避难的权利保障，再到国际合作责任分担机制的探索，及复合情势下的综合应对办法的路径③。1979年联合国难民署第15（XX）号难民国际保护文件首次提出，在大规模涌入情境下，寻求庇护者应至少得到临时避难。“处于相邻地理位置的国家，在面临大规模涌入情况下应必要地获得其它同样负有平等责任共担义务国家的立即协助。”1980年第19（XXXI）号临时避难的文件明确地提出在大规模涌入情境下应适用的不推回原则、至少获得临时庇护的权利和国际责任分担原则，同时提出要进一步完善难民认定的程序、进一步研究如何持久解决难民问题及加强国际合作。需要重视的是，不推回原则实际上成为庇护寻求者进一步依公约和议定书争取继而的所有权利的门槛[14]。1981年第22（XXXII）号关于大规模涌入情势下庇护寻求者的保护文件首次较详细地对临时避难的保护方式及庇护寻求者所享有的基本权利给予了阐释，即必须获得最低限度的人权基本保障及选择其他避难方式和接受国际援助的便利。2004年第100（LV）号关于大规模涌入情势下国际合作及责任分担的文件中，再次明确了上述原则和办法，并确定了其所依据的相关法律。除上述文件外，大规模涌入情形还可适用1988年 第52（XXXIX）号关于国际团结及难民保护的文件、2001年第91（LII）号关于难民登记及寻求庇护的文件、2002年第94（LIII）号关于平民及难民的人道主义特征的文件及联合国大会2003年12月关于人权及大规模迁徙的第58/169号决议等。因此，“大规模涌入”中难民保护形成了三大支柱：不推回原则、临时避难及国际合作与责任分担原则，在该情形下的难民保护不应当与个体难民的情形有根本区别，在任何情况下拒绝提供保护都应当以进行个案审查为前提。

当前，“大规模涌入”情形下的权利保护并没有获得国际社会通过法治化途径进行维护，但部分区域国际文件也为武装冲突或极端环境下的难民保护打开绿色通道，实际上扩展了难民保护所涉的范围。如1984年《关于中美洲国家难民问题的卡塔赫那宣言》第3条第3款对难民的定义：“建议本区域使用的难民定义应在1951年公约和1967年议定书所包含的诸因素之外，还包括那些由于他们的生命、安全、自由受到严重威胁而逃离本国的难民，这种威胁可能来自普遍的暴力、外国入侵、国内武装冲突、大规模侵犯人权或严重危害社会公共秩序的其他情况。”此外还有非洲统一组织的难民公约等，它们与其它人权国际制度共同为难民保护提供了一片国际法治绿地[15]。应当注意的是，基于人权保护的考虑，当前没有国家绝对否认不推回原则，但对该原则适用的客观条件，许多国家态度不一④，其中深层次的原因一方面来自难民保护权利会被非法移民滥用，另一方面，一旦国家边界为广义的人权保护所开放，难民的甄别与疏散、安置工作将是一笔沉重的社会负担，或将造成国家间的矛盾和政治纠纷。

因此，“大规模涌入”情形下临时避难的接纳国肩负着共同的人权道义，同时不同国家也会基于具体情形在社会安全及国际政治层面作出抉择，避难群体则普遍面临着就地融合、有条件地遣返、前往安全第三国的选择。庇护寻求者主要可以通过以下方式进行权利声索和获得援助：其一，适用以1949年四个《日内瓦公约》及两个《附加议定书》为主体的国际人道法公约。其二，适用1951年《关于难民地位的公约》及1967年订立的《关于难民地位的议定书》，但需证明以下情况的存在：外国发动的侵略战争或非法使用武力已占领了来源国的一部分或全部领土，且占领已造成了两份文件中所规定的一种或多种迫害情况；其已不能受到该国政府的有效保护，包括在战争或武装冲突中负责捍卫本国利益的政权组织的保护[16]。其三，适用国际人权法律，如《公民及政治权利国际盟约》《防止及惩治灭绝种族罪公约》《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》《消除对妇女一切形式歧视公约》《儿童权利公约》等。其四，适用联合国刑事法院《罗马公约》，由国际刑事法庭发起针对战争罪行的调查和起诉。

四、中国应对大规模缅甸边民涌入的法律与政策措施

多年来，缅甸央地战争形势不断反复，缅甸区域和平谈判仍在进行中，2016年的领导人换届有望促成民族和解和启动更深入的民主改革进程，但当前缅甸政府还没有对国内冲突隐患的消除采取根本措施。缅甸不稳定的政治局势已成为并还将持续对中缅双边友好发展形成安全障碍，久以此态，缅甸或将成为区域暴恐势力滋生的温床。应当看到，缅甸难民问题的本质障碍在于其国内缺乏解决利益分配和经济发展的政策安排，同时，国际社会也需要为缅甸难民提供权利保障的诉求传递机制。因此，作为联合国安理会常任理事国及缅甸最大的邻国，中国需要重视当前对缅甸难民问题的综合处理，建议如下：

（一）完善国内难民立法，重视对缅甸的人道主义援助

当前中国虽然加入了联合国关于解决难民问题的公约及议定书，但国内并无独立应对难民问题的立法。相关主要法律依据是1982年《中国人民共和国宪法》第32条第2款规定“中华人民共和国对于因为政治原因要求避难的外国人可以给予受庇护的权利”及2013年正式施行的《中华人民共和国出境入境管理法》第46条规定“申请难民地位的外国人，在难民地位甄别期间，可以凭公安机关签发的临时身份证明在中国境内停留；被认定为难民的外国人，可以凭公安机关签发的难民身份证件在中国境内停留居留”。由于边民的大规模入境会形成社会公共安全压力，地方政府一般会参照适用我国突发公共事件的相关法律和规定进行处置。缅甸边民大规模涌入境内可适用《中华人民共和国突发事件应对法》，该法确立了国家统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。在具体的操作上，地方政府可参照《国家涉外突发事件应急预案》《国家突发公共事件总体应急预案》等相关规定来实施。例如，云南省2015年3月就发布了《云南省外办关于近期中缅边境处置有关涉外问题的工作意见》，云南省临沧市人民政府还发布公告，对缅甸边境问题作出相关安排。在国际合作层面，难民问题是由外交部国际司协调联合国难民署及各有关国家，并连同公安部、民政部等国内有关部门协同解决的。

在该操作路径下，中国在难民问题的应对上主要体现为几大不足：一是我国并无对难民人员的身份给予确定的国内法依据，即主要甄别工作由联合国难民署驻华机构来完成；二是联合国难民署驻华机构与我国在该审查机制上存在的分歧缺乏深入、机制化的协调途径；三是我国对难民问题无专有主管部门，公安部、外交部、民政部等均参与其中，但各自职责交叉导致社会安全治理容易出现空白点，面对较大群体的难民涌入，主要还是采取一事一议的办法，缺乏长效解决机制。

中国在缅甸边民救济中付出了不少努力，为稳定边境局势作出了巨大贡献，但由于相关工作缺乏主动性、预警性和信息通畅度，其努力不仅没有得到国际社会的广泛认可，反而遭受质疑。例如缅甸政府中部分人士认为中国暗中支持少数民族地方武装与政府对抗，而中国投资与经济合作在民地武控制区域却遭到抵制，被指责缺乏与当地沟通，难民问题的解决难度也与日俱增。虽然国际法理论对人身安全的定义进行了宽泛性表述，但在极端脆弱环境下出于对“战争恐惧”而具有的人身安全诉求不应忽视[17]。据研究人员在云南边境地区所做的难民问题（并不限于缅甸籍）抽样调查结果显示，受访难民中有一半对我国非常满意，并希望成为其中一员[18]，这说明其中相当一部分人员不会将自愿遣返作为首要选择，缅甸政府能否保障入境边民的应有权利是解决问题的关键。因此，中国难民政策应刚柔并济，在确定是否用尽国内救济的前提下，为避难人员提供权利保障的便利。一方面应主动增强对合法、合理需求的回应，厘清边民群体中的身份构成及未来的可能性动向，包括人员身份信息、政治构成、背景调查、特别需求人群、对未来的打算等，从而科学判断来源国安全形势走向，掌握边民返回的时间节点。另一方面，完善国内难民立法，有理、有据地对庞大的庇护寻求群体给予人道主义援助，从而更持久地解决问题。完善的内容包括难民身份认定程序法，如难民初期认定标准、认定程序时限、难民接收管辖的程序等。此外，还应提供相关人员获得其他国际人道主义援助的机会和便利。

（二）提升对未来缅甸局势的能见度，重视国际法在解决问题中的地位

难民问题的处理事关国际人权保护，更多的是政治问题，它来自于难民接收国对来源国的局势判断和政治确信。对于缅甸国内冲突，中国一贯坚持不干涉内政、倡导民族和解，以及敦促缅甸官方积极作为的原则。然而从缅甸整体局势来看，缅甸官方缺乏对其国内乱局的有效管控，在缅甸炮火多次落入中国境内事件发生之后，有海外媒体质疑缅甸对中国致歉的诚意，并对缅甸未来形势表示担忧[19]。当前缅甸国内冲突的解决态势仍然未能明朗化，对于缅甸边民避难问题，中国应有长久考量。

首先，树立区域整体安全理念，增强对未来缅甸局势发展的能见度。中国不能轻视缅甸部分地区将会出现难民军事化的可能。有学者认为，难民群体也是一群活跃的社会角色，他们有自我政治命运的决定权，极端势力的孵化和组织化不可避免地将对区域安全造成影响。根据研究人员对云南接触难民事务的相关部门的调查，大部分认为难民会对社会造成不良影响，其中认为难民较多从事非法活动的比例达到55%[18]。此外，入境边民还会给接纳地造成相应的财政负担，影响中缅两地的民族感情。有研究表明，难民问题的不断繁衍会增加避难国参与冲突的可能性[20]。造成难民军事化的主要影响因素有难民从事军事活动的社会意义及政治动机、经济诉求、军事活动发起人的桥梁与号召角色、从事军事活动所需具备的资源以及相应的政治环境等[21]，而这些影响因素与难民自身的经历与环境密切相关，包括难民遭受的危机之源、避难国向难民提供安全的意愿及能力、难民从外部各种渠道所获得的人权援助是否得到了平等的对待、个人尊严的维护、区域安全管控情况等。因此，中国应加强对缅甸政治社会情况的研究和评估，作好相应的风险预判和预案。

其次，重视国际法在解决问题中的工具性作用，保持与缅甸当局的沟通，明确缅甸相关方面能否行使有效的属人、属地管辖权。缅甸民盟执政后，缅甸现有的政治利益分配格局或将面临重大改变，民盟如何处理族群矛盾等问题仍需进一步观望。随着未来缅甸政治变革进程的深入，各种地方自治势力将会更积极地争取权利，国内形势也并非无恶化的可能。从密松工程停摆、缅甸中国籍伐木工人遭遇法律问题等事件来看，中缅外交还需要建立更多实体性的国际沟通机制，使国家利益得以在更具有国际法治保障性的管道内实践。中国可进一步就难民问题的处置办法与遣返时间、遣返条件、后续安置与缅甸进行沟通，以建立联合工作组等形式督促缅甸执行相关政策，为难民的归宿增强安全保障。同时，中国政府也需要在不同层面与缅甸其他主要政治派别进行沟通，充分了解缅甸不同地区利益代表的诉求，灵活处理与缅甸中央和地方政治团体的关系，从而完善对缅政策，实现缅甸难民在各地区层次上的接纳与妥善安置。例如，中国红十字会总会于2014年2月首次赴缅甸克钦邦边境地区从事难民援助工作[22]，中国跨境援助工作的开展有助缓解边境民生危机、展示人道主义关怀。

（三）加强边境预警机制，协助改善边境经济状况

缅甸政治民主改革进程与大国平衡外交相伴随，未来的中缅关系面临众多变数，中国需要逐步适应缅甸整体外交格局的转型。中缅双边关系不可避免的两大趋势是：双边高层外交将延展至同更多党派和利益团体进行接触与合作，传统的边境胞波式的友好关系将融入更多元的现代交往法则。因此，中缅关系的维护需要应对更多“新常态”。自缅甸边境地区人员向中国一方涌入避难开始，中国政府整体上以“边民”相称，所提供的集体临时居住场所也被称为“安置点”，它符合缅甸边民临时避难在中国当前的身份特征。中国举措的首要依据是缅甸国内救济仍未用尽，缅甸官方政权仍然是国际上的合法主体，并承担了对国内平民的保护义务，且部分地方政权也实质上成为协助战后重建家园的政治主体。缅甸战乱的深层次原因，还是发展机会和资源的分配不均衡。因此，中国应理性地看到缅甸民族和解之路的反复性、艰难性，其民主转型的前景并不透明[23]，而且政府的政治改革路线图并不为各方所认同，对此，中方需要与缅方进一步协调中缅边境安全预警机制，缅方在边境地区的军事活动应须向中方及时通报，有必要时划设安全区、隔离带乃至禁飞区。

此外，从难民问题的源头上看，当前中国需将协助改善边境地区经济列入与缅甸官方合作的重要议程，以发展权利的赋予来稳固地区安全。中缅边境有较多的已投入运行或在建的边境经济合作区，如腾冲（猴桥）、瑞丽、畹町、沧源、耿马（孟定）等边境经济合作区，但由于缅甸局势的不稳定，且缅方境内总体开放水平落后，基础设施配套不完善，产业水平低下，投资无法获得有效保障，中缅经济合作潜力未能充分发挥。中国对缅投资也存在不少问题，调查发现，缅甸民众较为普遍地对中国近20年来的对缅投资存在不满，对于中国对缅援助的信息了解较少，认为中国对缅援助旨在以援助为条件获得更多的经济利益，有很强的功利性。究其原因，在于多年来中国在缅甸的投资主体多是大型国有企业投资的工程类、资源类企业，与基层民众接触少，投资回报的方式也未能使广大民众切实获利。缅甸普通公民以及缅甸NGO的工作者在看待中国投资项目时，往往从当地民众是否能获利来考虑，而不是站在国家发展的前景思考，比较看重的是局部利益、当前利益，而不是全局利益、长远利益[24]。对此，中方应吸取经验与教训，调整经济合作策略，从加强基础设施建设、提升双边产业结合度以及构建双边投资保障机制等方面来推进，这不仅是“一带一路”建设的应有之笔，也是保障中国在缅经济安全的有效路径。

（四）积极推动双边、多边国际合作，加强区域国家间安全共识

国际合作和责任分摊是大规模涌入避难情势下解决难民问题的原则之一，然而缅甸问题的多元性和复杂性使难民流入不同国家的原因和背景均不同，导致各方所需要解决的问题出现不同视角，这是当前围绕缅甸问题进行国际合作的最大障碍。由于国内战乱、宗教冲突、与邻国的纷争，缅甸已成为全球第五大难民来源国，与缅甸拥有2 400多公里边境线的泰国成为缅甸难民的最大去向国，估计约有正式和非正式的难民10万人，还有众多人口流向了印度、中国、马来西亚、孟加拉国等国，其中马来西亚境内难民中缅甸人员占92%，约85 300人。然而，东盟国家中仅有菲律宾和柬埔寨加入了国际难民公约，其他国家均无国内专门立法维护难民权益。

因此，中国应对缅甸人员避难问题时，不应忽视区域和国际合作的视角。首先，在政治解决途径上，中国可以强化与联合国相关机构和在该区域活跃的国际组织的合作与共识，联合国难民署在《临时保护或安置安排指南》中就倡导建立区域性TPSAs机制[25]，中国可以国际机构为主导建立区域性的协商议事机制，从相关国家间共同利益与诉求上确定问题解决的基本半径、运作模式及持久性安排。其次，中国可以通过与东盟、大湄公河次区域合作的协商机制，推进缅甸难民问题集体解决方案的实现。应当看到难民中有大部分是可以作为健康的国际劳动力进行合理配置的，例如，亚洲开发银行就依托大湄公河次区域机制为区域间移民及劳动力资源协调作了大量努力[26]。作为亚非法律协商组织成员国，中国也可协助推进建设区域间人权保护机制，如借鉴前文提及的非盟及拉美的人权保障实践，拓展受保护人员的范围。2002年，中国加入了打击人口走私、跨国犯罪的巴厘进程(Bali Process)，而东南亚国家也于2013年发表了旨在应对海上非正常人口流动的《雅加达宣言》（The Jakarta Declaration on Addressing Irregular Movement of Persons）。应当看到的是，难民问题不仅只存在于缅甸一国，东南亚地区的难民流动的困境在于其区域层次的政治复杂性，也在于区域间经济社会发展层次的迥异与发展不均衡。因此，在个别国家保障权利机制失效的情况下，东盟牵头实行区域层面的公平、有效的保护行动非常关键[27]。东盟已将人权议题列入了发展议程，据2009—2015年建设东盟共同体的路线图，东盟将落实政府间人权保障机制，并加强对跨国移民劳工的保护。

在应对上世纪80年代的印支难民潮时，中国政府的妥善处理获得了国际认可。然而，新时代的国家边疆治理和移民安全形势提出了更高的政治和技术标准。在积极、理性地参与国际治理的背景下，中国需要更长久的综合性政策，灵活地利用国际政治、经济和法律的手段化解边界危机。解决难民问题是缅甸政府履行人道主义责任的基本要求，也需要国际社会的援助与合作，中缅关系的健康发展应建立在对国际良治的广泛共识之上。

注 释：

①有关难民保护与国家利益边界的论述，可参见Gil Loescher.The UNHCR and World Politics.State Interests vs.Institutional Autonomy[J].International Migration Review.2001（35）：33-56。

②可参见1981年第32届会议通过的第24（XXII）号文件中关于Family Reunification的九项要求。

③有关大规模涌入情势下的难民保护问题立场，可参见联合国难民署2014年版主题文件汇编。Office of the United Nations High Commissioner for Refugees Division of International Protection：A Thematic Compilation ofExecutive Committee Conclusions.7th ed.June 2014. 文件编号：No.15 (XXX)–1979；No.22(XXXII)–1981；No.25(XXXIII)–1982；No.100(LV)–2004。

④国际社会有不少质疑难民进入避难国方式合法性的观点，例如有学者认为1951年公约第33条第1款只关注了难民不能推回的限制，存在国家间权利保护的空白点，此外也没有对难民所涉法律地位及居留问题进行明确说明，而是用习惯法来说明国家在不推回行为原则上的责任性。不同国家立场可参见：N.Robinson.Convention Relating to the Status of Refugees:Its history,Contents and Interpretation——A Commentary[M].NY：Institute for Jewish Affairs，1953:163；Gammeltoft-Hansen Thomas.Access to Asylum: International Refugee Law and the Globalization of Migration Control [M].London：Cambridge University Press，2013：46。

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（责任编辑：沈红宇）

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1674-9014（2017）04-0079-09

2017-03-28

钟燕慧，女，湖北公安人，武汉大学国际问题研究院博士研究生，研究方向为国际公法。