城镇化进程中农村基础教育布局和资源配置方式研究——以葫芦岛市为例

◎车铁彪 张伟

城镇化进程中农村基础教育布局和资源配置方式研究
——以葫芦岛市为例

◎车铁彪 张伟

基于城镇化、人口流动以及政府公共服务体系建设和农村基础教育的发展的现实，结合我市城镇化发展进程、特征与趋势和农村经济社会发展与人口政策变化情况，分析城镇化、经济社会发展变化、人口流动等因素对农村基础教育布局和资源配置方式的影响，借鉴省外农村基础教育资源优化配置的措施与经验，我省农村基础教育布局和资源配置的状况和农村中小学（幼儿园）校长、教师队伍状况已有所了解，我省典型地区农村基础教育布局和资源配置方式的个案初步归纳，适应城镇化需求的农村基础教育布局和资源优化配置创新方案和有效策略尝试提出。

城镇化；人口流动基础教育布局；教育资源配置

“城镇化进程与农村基础教育资源优化配置”协同创新中心是辽宁教育研究院推进省级教育智库建设的重点工作之一。“城镇化进程与农村基础教育资源优化配置研究”是“中心”首期项目，下设8个研究专题。作为独立的年度重点课题。我市重点进行了“城镇化进程中葫芦岛市农村基础教育布局和资源配置方式研究”，为辽宁省省委、省政府在城镇化进程中解决农村基础教育布局和资源配置方式等问题科学决策，提供咨询建议，为辽宁省各市、县优化农村基础教育资源配置提供智力支持。

一、研究目的与意义：为解决城镇化进程中的农村基础教育问题提供智力支持

城镇化既是农业人口向城镇集聚的过程，也是对资源深度开发利用、使产业结构布局更加合理、经济发展形成新的格局的过程。由城镇化引发的人口由农村向城市、县镇大幅度聚集，会持续改变城乡人口总量、结构和密度，对教育资源布局产生巨大的影响。城镇化过程必然出现诸多亟待解决的问题，如：城市规模扩大、小城镇增多、城镇人口持续增长、学龄儿童随农村人口变化而迁徙和流动的问题；城乡结合部和偏远农村的学校布局、师资配备、硬件建设、财政投入和学校布局调整后的校产、教育资源的处置问题；留守儿童和随迁子女的教育问题。上述问题、包括这些问题之间的相关性，都需要进行深入研究。

城镇化对教育产生的影响，已经成为摆在教育面前的一项新课题，其复杂性已经不限于教育自身。科学、合理调控义务教育学校布局，推进学校标准化建设，全面改善农村贫困地区薄弱学校基本办学条件，推动义务教育均衡发展，是各级政府“保民生”“促公平”的重要内容。本课题组基于葫芦岛市政府公共服务体系建设、农村基础教育布局和资源配置方式，以及人口流动和城镇化发展现实，以研究解决农村教育资源配置、避免教育资源浪费为目的，以解决城镇化进程中农村基础教育资源配置和优化的热点、难点及关键性问题为主要任务，致力于为市委、市政府乃至省委、省政府在城镇化进程中，解决农村基础教育布局和资源配置方式等问题的科学决策提供咨询建议，为我省各市、县优化农村基础教育资源配置提供智力支持。

二、研究背景：城镇化对教育的影响

（一）我国城镇化现状分析及对教育的影响

城镇化是是现代工业化进程中农村人口向城镇转移、农村生产和生活方式向城镇进化、农村文明向城市文明转型发展的历史过程。推进城镇化进程是我国推进现代化的重要战略选择，是建设社会主义和谐社会的必然趋势，也是中国社会变革的历史性转折。党的十一届三中全会以来，我国城镇化进程不断加快。据统计，2015年，我国城镇化率达到56.1%，城镇常住人口达到了7.7亿。李克强总理在第十二届全国人民代表大会第四次会议上提出，到2020年，常住人口城镇化率达到60%、户籍人口城镇化率达到45%。国家发展改革委员会城市和小城镇改革发展中心主任李铁认为，大量的外来人口、农民工脱离了农村，脱离了农村的社区，但是没有融入城市的社会，权益还得不到切实的保障。在外来人口中，将近1.5亿的农民工无法享受到城市居民同等公共服务水平。全国人民代表大会财政经济委员会副主任委员彭森指明：农业转移人口转化为城镇居民，表面上是户籍问题，本质上还是要改革依附在户籍制度上的各项保障、各项社会福利的制度，其核心是让进城的农民和农民工享受与城市居民一样的基本公共服务。

城镇化所带来的一切变化，对教育提出了更高的要求，学校教育机构既要满足日渐增加的城市人口的基本教育需求，又要满足其为得到更高层次的就业岗位和更好地适应城市生活而提出的接受更高层次、更高质量的教育要求。同时，城镇化的加快和经济的发展，以及国家要求城市公立学校无条件接受农民工子女入学政策的实施，使得农村家长普遍选择将学生送往师资环境相对优越的城市，从而导致了部分改造不久的乡村小学和九年一贯制（寄宿制） 学校出现“空巢”或资源闲置现象，村小的合并措施依然没有从根本上解决生源缺乏的现状，还在客观上造成了资金和资源的浪费。个别地区甚至因过度合并、建设超大规模学校导致了学生上学困难，家长有意见，学校管理压力巨大，加大了城市与农村学校教育的供求矛盾。与此同时，由于农村小学的待遇和生活问题，农村教师又普遍希望调入城市，甚至宁愿外出打工也不愿待在农村守着编制。

（二）我市城镇化现状分析及对教育的影响

葫芦岛市经过多年的建设，城镇化水平不断提高，城镇布局科学协调，城镇化质量全面提升，城镇规模逐步扩张；截止2016年底，全市常住人口城镇化率达到50%，预计到2020年达到58%。户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距会逐步缩小。

在城镇化的不断推进过程中，不可避免地出现了如其他城市在基础教育布局和资源配置方式方面的问题，义务教育面临着巨大的挑战，尤其是城镇中小学学生急剧膨胀带来的教育压力逐年增加。

一方面，城镇化与教育之间的相互作用给城镇学校带来了巨大的压力。农村学生进城（城市流动儿童）接受义务教育的情况导致城镇学校布局和办学容量难以适应新形势的发展，导致城镇教育资源不足、学校数量不足、生均面积偏小等问题，城镇学校“超大规模”“超大班额”的现象越来越明显，教育压力急剧增加。例如，建昌新区小学由牛营子乡4所小学合并，现有学生3359人，教师190人，教学班计53个，最大班型70人；新区中学由周边8乡8校合并，现有在校生2600人，教师247人，教学班43个，最大班型60人；建昌一中由镇内两校合并，学生3650人，57个教学班，最大班型68人，严重加大了城镇学校的教育压力。

另一方面，很多农村学校由于学生大量流出导致的“空心校”现象相比，撤点并校导致校舍空置、资源浪费。例如，绥中县加碑岩中心小学，招生辖区人口5100人，正常招生生源2012年是40人，2013年是62人，2014年是33人，2015年是51人。近几年生源锐减，2016年秋季仅招到27名学生。

针对出现的问题，我市计划编制全市《中小学、幼儿园布局专项规划》，统筹城乡教育资源布局，提高教师队伍素质，建立城乡平等的教育体系，全面提高教育质量。

三、研究内容：农村基础教育布局资源配置及优化方案

为了进一步掌握我市城镇化进程中农村基础教育布局和资源配置方式的基本情况，2016年8月初葫芦岛市教科所成立专题调研组，遵循“相关理论学习与研究→调查了解现状→分析产生原因→探求合理的手段和方法→本市（县）实地调研→总结性经验汇总分析”调研思路，拟定调研方案，确定研究内容：一是通过深入调查我市农村中小学学生、中小学校长与教师队伍及农村基础教育布局和资源配置现状，研究城镇化进程对我市农村基础教育布局、基础教育资源配置方式的影响；二是分析城镇化进程中基础教育存在的问题及产生的原因，总结归纳我市农村基础教育布局和资源配置方式的个案；三是根据我市城镇化进程中基础教育布局和资源配置的实际情况，把握城镇化进程中农村基础教育资源配置的的重点领域和关键环节，提出农村学校布局和资源配置的科学性、合理性和成效性的建议，形成我市城镇化进程中农村基础教育布局和资源配置方式的总体设计思路。

四、研究的思路与方法：常量与变量结合，多种方法综合运用

（一）研究思路

在我市农村学校基本数据的基础上，把城镇化、新农村建设、二胎政策、人口多维度流动等数据作为变量，通过与我市各县（市）委、政府、教育局、规划办等有关部门携手，预测未来几年我市农村教育需求总量和分布情况，明确教育资源配置的重点，以实现教育资源合理配置，形成县域特色城镇化进程中农村基础教育布局和资源配置方式的设计思路方案，以及葫芦岛市城镇化进程中农村基础教育布局和资源配置方式的总体设计思路方案，为市委、市政府乃至省委、省政府在城镇化进程中，解决农村基础教育布局和资源配置方式等问题的科学决策提供咨询建议，为我省各市、县优化农村基础教育资源配置提供智力支持。

（二）研究方法

1.文献分析法

根据一定的研究目的，通过调查文献获得研究资料，以便全面、综合掌握所要研究的课题。本研究开展过程中要充分利用大量的关于“城镇化”“公共服务”、“农村教育”“资源配置”的文献资料，通过文献的查阅和分析来确立本课题分析和研究的线索和框架，并寻求可能的新视角，打破现有的研究方向。在对所搜集的资料进行研究过程中，需要批判地、辩证地看待资料，分析、理解并消化。

2.数据分析法

课题组主要采用分组分析法与对比分析法等数据分析方法。分组分析法是根据数据分析对象（学生情况、教师情况、资源配置情况）的特征，按照一定的标志，把数据分析对象划分为不同的年级和类型来进行研究，以展现其内在的联系和规律。对比分析法是指将本域农村中小学近三年内（2013年、2014年、2015年）学生情况、教师情况、资源配置情况进行对比，分析他们的差异，从而揭示这些数据所代表的事物发展变化情况和规律性。根据数据，研究我市城镇化进程中农村基础教育布局和资源配置方式存在的问题以及发展趋势。

3.访谈法

访谈法具有较好的灵活性和适应性，通过课题组成员与受访者面对面直接交谈的方式，根据受访者的答复，搜集客观的、不带偏见的事实材料，了解本域城镇化进程中基础教育存在的问题及产生的原因。

4.调查研究法

调查方法是科学研究中常用的基本研究方法，课题组将综合运用谈话、问卷、个案研究、测验等科学方式，对人口流动、农村基础教育、教育资源配置等基本状况进行调查，了解基本情况，总结规律性认识，从整体性、层次性和动态性三个层面分析教育资源配置的合理性。

5.案例研究法

案例是对现实生活中某一具体事件或现象的客观描述。课题组将在对我市农村基础教育资源配置的现状研究基础上，引入其他市、县教育资源配置现状和举措的典型案例研究。

6.经验总结法

是教育科研历史上最早使用的方法。课题组在课题研究过程中将进一步总结、验证、提炼加工个案，探索出我市城镇化进程中农村基础教育布局和资源配置方式的总体设计思路。

五、研究成果：了解现状，发现问题

2016年10月至12月，市科研所车铁彪所长带领调研组成员，分别深入葫芦岛市所辖兴城市、绥中县、建昌县等农业市（县）进行相关调研，从农村中小学分行政（基教、计财、人事、法规等）、基层学校班子、学生家长三个层面进行了详尽的调查。通过调研，我们认为，葫芦岛市三县（市）已采取一定措施来缓解在城镇化进程中农村基础教育布局和资源配置所产生的矛盾，但还存在问题，情况如下：

（一）葫芦岛市农村中小学教育发展现状

1.葫芦岛市教育整体情况

（以下数据以国土资源局划定的区域为标准，数据统计截止在2015年12月30日）

现有义务教育阶段学校585所，其中初中111所（含九年一贯制），小学474所（含村小393所），特教学校3所。在校生234770人（小学155172人，初中79598人），城区中小学校55所，在校生68628人（小学44703人，初中23925人），留守儿童8047人（小学5224人，初中2823人）。现有幼儿园581所。城区192所（教育部门办6所，其他部门办2所，地方企业办6所，事业单位办5所，部队办3所，民办170所）；乡镇389所（教育部门办6所，事业单位办105所，民办278所）。在园幼儿30796人，其中托班3495人，小班10083人，中班7644人，大班9574人。乡镇以下义务教育学校数量（含乡镇）占比91%，幼儿园数量占比67%；乡镇以下义务教育学生数量占比71%，幼儿园在园儿童数占比72%。现有义务教育阶段专任教师共20600人，幼儿园3301人，小学9044人，中学8205人，特殊教育50人。

2.葫芦岛市农村中小学教育发展现状

（1）学校及学生情况

运用对比分析法，得出下列结论：

其一，农村中小学生源不足。据调查，目前生源减少已经成为我市农村中小学存在的一个普遍问题。例如绥中县范家中心小学，招生辖区人口16500人，正常招生生源2012年是128人，2013年是117人，2014年是105人，2015年是81人。近几年生源锐减，2016年秋季仅招到101名学生。据了解，生源减少主要有两个原因：一是由于计划生育和农村人口迁移，适龄儿童越来越少；二是由于地域条件和师资力量薄弱的限制，在城镇优质教育资源的诱惑下，经济条件好的家庭会选择将孩子送到城镇读书，造成已有生源的流失。

其二，农村在校学生人数随年级降低逐渐减少，进城务工、随迁子女人数逐年增加，寄宿学生占一定比例。从调查结果看，进城务工、随迁子女全市2014年8908人，2015年9389人，增幅为5.4%；2014年中小学寄宿生人数为5878人，学生总数166142，占总数的0.035%；2015年中小学寄宿生人数为6101人，学生总数是171176人，占学生总数的0.036%，增幅为0.001%。

其三，留守儿童逐年增多，家庭教育缺失，学校管理难度加大。随着经济的发展和城镇化进程的加快，我市大量农村剩余劳动力外出务工，但由于多种原因，进城务工人员的孩子大多不能一同前往，留守儿童数量逐年增多，成为目前中小学教育面临的一大难题。留守儿童大部分由爷爷奶奶照顾，老人由于自身文化的限制，根本无力胜任孩子的思想、学习和身心健康发展的教育任务，这给留守儿童带来一系列的心理、行为能力和社会交往等方面的问题。家庭教育的缺失，把本应由家庭、学校共同承担的教育责任全部推给了学校。例如，建昌县2014年农村中小学留守儿童3645人，2015年达到3679人；绥中县2014年农村中小学留守儿童2532人，2015年达到2385人；兴城市2014年农村中小学留守儿童48人，2015年达到380人。

其四，城镇学校生源过剩，学校数量不能满足需要。城镇学生2014年87049人，2015年89521人，增幅率0.028%；学校2014年88所，2015年90所，增幅率2.2%；乡村学生2014年80571人，2015年81655人，增幅率0.013%；城镇学生增幅率与乡村学生增幅率相比，高0.015%。城镇学校数量的增加（2所）并不能满足学生（2472人）入学需求。

（2） 教师情况

运用分组分析法，从以上数据可以看出：教师年龄结构欠合理，女教师占多数，大专学历居多，中级职称近半。

通过访谈和调查研究，在过去的五年内，我市行政部门和业务部门组织教师参加不同层面的“国培计划”“名师工程”，给广大教师提供了学习、实践、提高的良好平台，取得了明显的成效；但与教育现代化的高要求相比较，我市教师队伍依然存在整体素质有待提高、队伍结构不尽合理、管理体制机制有待完善、农村教师职业吸引力亟待提升等问题。

（3） 基础设施情况

我市现有薄弱学校226所，薄弱学校仍然普遍存在校舍老化、安全隐患多。我市市委市政府一直致力于薄弱学校改造工作，2014年我市农村义务教育薄弱学校改造计划完成改造学校53所，改造面积44802平方米，总投资4610万元，其中，校舍建设投资3858万元，设备及购置图书等投入资金752万元。2015年，我市农村义务教育薄弱学校改造计划完成改造学校45所，改造面积53123平方米，总投资8329万元。其中，校舍建设投资7247万元，设备及购置图书等投入资金1005万元。2016年我市农村义务教育薄弱学校改造计划完成改造学校44所，改造面积51842平方米，总投资7664万元，其中，校舍建设投资6159万元，设备及购置图书等投入资金1505万元，已批复18所项目校，批复资金4679万元。但依然存在如下问题：

一是生均校舍面积不足，仍存在不同等级的危房。我市现存危房71所、126717平方米。其中，C级危房61所、70772平方米，D级危房10所、55945平方米，预计改造资金26226万元。有的正在改造建设中，预计2019年全部消灭现有危房。

二是生均运动及体育场面积不足，运动场地不达标，附属设施缺乏。田径场不达标的学校199所，篮球场地不达标的学校205所，排球场地不达标的学校170所，器械体操场地不达标的学校171所。例如，兴城市小学生均运动场馆面积14.4平方米，初中生均运动场馆面积生均17.8平方米，部分学校建校时间比较早，标准比较低。生均运动场馆面积不足。我们要在改扩建学校时，千方百计拓展学校占地面积，解决生均运动场馆不足的问题。

三是专用教室、辅助用房等设施不达标。普通教室全部或部分不达标学校39所，科学教室全部或部分不达标学校134所，音乐教室全部或部分不达标学校198所，美术教室全部或部分不达标学校190所，书法教室全部或部分不达标学校169所，计算机教室全部或部分不达标学校201所，综合实践教室全部或部分不达标学校151所，多功能教室教室全部或部分不达标学校146所，图书室全部或部分不达标学校137所，图书数量不达标的学校154所，心理咨询室全部或部分不达标学校106所，体育器材室全部或部分不达标学校110所教学仪器设备不齐全的学校200所。

四是现代教学设备不足，教育现代化还需继续加大投入，打造智慧教育，实现学校教育“三通”“两平台”和“互联网+”。目前，中小学计算机数量不达标的学校有133所。重硬件，轻应用。还存在村级小学硬件投入欠缺、校长和教师观念相对落后等问题。

（二）目前城镇化进程中农村基础教育布局、资源配置方式及教育投入亟待解决的问题

在教育领域，人口的迁移导致流动学生增加，出现城市生源增长和农村生源减少两个极端化的现象，造成我市教育失衡，影响资源的有效配置，严重制约着我市教育的长期稳定健康发展，主要四个方面：一是要重视解决薄弱学校的基础教育设施不足问题，例如连山区、建昌县、绥中县；二是着重解决农村学校教学环境、校园文化建设问题，例如南票区；三是要重视解决师资力量数量和质量问题，教师队伍结构、学科分布不合理，教师在区域间、城乡间分布不均衡，教师的配备亟待优化；部分教师事业心，责任心不强，对教师职业本位认知不够，工作始终处在应付状态；教师专业化不强，“工学矛盾”突出。四是着重解决农村中小学合校并点（九年一贯寄宿制学校、初中进城、小学高年级进城）工作中暴露出的一些问题。例如建昌县在县域办寄宿制农村中学上进行了积极探索。2006年以前，建昌县共有38所中学，其中2所在县城，36所分散在农村各乡镇。2006年、2009年，建昌县分别合并周边乡级中学，按高标准设计，投巨资打造寄宿制中学，分别成立建昌县联合中学及建昌县新区初级中学两所寄宿制中学。2014年又把两所城镇中学合二为一，取名建昌一中。农村中小学合校并点（九年一贯寄宿制学校、初中进城、小学高年级进城）促进了农村教育事业健康、持续发展，推动了整个教育事业均衡、和谐发展，满足了农村学生接受优质教育的需要；但还存在诸多问题，比如：学校的运营费用如水电费、管理费等大幅增加；贫困学生的救助任务相对严峻；学生人数多，学区范围广，学生享受优质教育资源的同时，家庭经济支出随之增大，控辍保学任务明显艰巨。

根据辽宁省计划生育委员会提供的人口预测数据，未来五年，我省基础教育阶段学龄总人口规模呈上升趋势，3～17岁学龄人口由2016年的554.0万人上升到2020年的583.3万人，增加29.3万人。同时，我省城镇化快速推进，城镇化率将由68%上升到75%，流动人口数也将由现在418万快速上升，“人户分离”现象也会进一步加剧。城镇化进程的加快、流动人口总数的增长、人口的多维度流动都增加了区域内教育需求的不确定性，也对农村学校布局和既往的教育资源配置方式提出了严峻挑战，客观上要求政府及时掌控城镇化布局和人口流动的变化趋势，结合城乡教育发展的实际需求，战略性调整区域教育规模、结构和布局以应对教育系统内外部环境的深刻变化。

从以上数据及现状分析可以看出，城镇化速度过快和过激，势必造成大批人口涌向城市，从而在教育、就业、资源分配、环境污染、社会治安等方面带来前所未有的压力，而农村教育和教育衍生的社会问题，更是城镇化进程中需要予以关注的重要问题。在“城镇化进程与农村基础教育资源优化配置”动与静的博弈中，超前谋划基础教育资源配置问题，可以尽量避免战略性谋划不足造成的资源浪费。

六、建议：立足全局，科学预测，加大投入，灵活配置

在综合分析了城镇化对农村基础教育布局及教育资源配置带来的挑战之后，提出如下意见和建议：

（一）立足经济社会发展全局，科学开展预测性研究，使教育布局及资源配置更合理

当前葫芦岛市农村学校布局和资源配置方式存在的问题，很大程度上是经济飞速发展、城镇化进程加快造成的。我市未来农村基础教育布局的再调整及教育资源再配置，应充分考虑城镇化、新农村建设、二胎政策、人口多维度流动等变量，通过构建模型，对未来5～10年我市农村教育需求总量和分布情况进行预测，针对未来的需求进行学校布局调整和资源优化配置，把教育放到经济社会发展的全局中进行系统谋划，尽量避免战略性谋划不足造成的资源浪费，要突破了既往教育的局限性，使得整体规划更具时空性和实效性。

（二）加大对基础教育投入力度，拓宽筹资渠道，使教育布局及教育资源配置更灵活

城镇化的核心是人口的流动和集聚，这造成了资源配置的巨大困难。面对这一巨大挑战，解决的办法唯有国家加大投入，并采取更加灵活的方式来分配和管理教育资金。城镇教育投资具有较高的回报率，不仅要加强居民个人的投资，更要以政府为主体进行教育投资。从财政角度来讲，可以探讨教育经费的筹资结构改革，以扭转地方政府对教育投入不足的状况。

[1]国务院.关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见.（国发[2016]40号）

[2]中共辽宁省委辽宁省人民政府关于加快教育改革发展的若干意见.

[3]辽宁省中长期教育改革和发展规划纲要(2010～2020).

[4]辽宁省人民政府办公厅转发声教育厅关于开展基础教育强县（市、区）建设工作的意见.

[5]辽宁省义务教育均衡发展示范县（市、区）建设标准(试行).

[6]葫芦岛市政府文件.葫政发〔2016〕37号.

[7]谈松华.新型城镇化与基础教育布局[M].同济大学出版社，2016.

[8]徐文娜.基础教育资源优化配置研究需要适应内外部环境的深刻变化[J].辽宁教育科研，2016(10).

[9]秦玉友.教育吸引型城镇化是教育之痛[N].中国教育报，2016-4-4.

车铁彪，葫芦岛市教育科学研究所高级教师。张伟，兴城市教师进修学校高级教师。

（责任编辑：李阳）