海洋环境污染“信息公开”与“损害赔偿”问题研究

李琳琳

(山东科技大学 文法学院，山东 青岛 266590)

海洋环境污染“信息公开”与“损害赔偿”问题研究

李琳琳

(山东科技大学 文法学院，山东 青岛 266590)

主要围绕我国海洋污染中突出的信息公开问题、海洋污染损害赔偿问题展开讨论。一方面，对于污染信息公开不及时、不全面等现状，应从推进环境信息公开立法、健全环境信息公开责任追究机制以及成立突发事件应急信息平台等方面加以改善。另一方面，通过对海洋环境污染责任主体及赔偿标准的明确、赔偿方式的完善，来进一步解决海洋污染损害赔偿问题。

海洋环境污染；海洋污染信息公开；海洋污染损害赔偿

一、海洋环境污染概述

(一)海洋环境污染定义

学者屈广清、曲波所著的《海洋法》一书中指出：“海洋环境污染的概念从海洋生态学上来讲，是指由于海洋被玷污、混进有害物质，其水质遭到破坏，从而导致海洋生态平衡遭受破坏。”《海洋法公约》第1条第1款第4项定义的海洋环境污染是指：“人类直接或间接把物质或能量引入海洋环境，其中包括河口湾，以致造成或可能造成损害生物资源和海洋生物，危害人类健康，妨碍包括捕鱼和海洋的其他正当用途在内的各种海洋活动，损坏海水使用质量和减损环境优美等有害影响。”由此条可知，首先，公约明确表明污染来源广泛，各种物质或能量都会引起污染；其次，生物资源和海洋生物也是保护的对象；第三，公约把人类行为“可能造成”的即潜在的不利损害也纳入调整范围了。

(二)海洋污染来源

《联合国海洋法公约》(第207条—第212条)指出海洋污染的来源有：

1.陆地来源的污染，包括河流、河口湾、管道和排水口结构对海洋环境的污染。

2.国家管辖的海底活动造成的污染，比如人工岛屿、设施和结构对海洋环境的污染。

3.来自“区域”内活动的污染。

4.倾倒造成的污染。

5.来自船只的污染。外国船只，包括行使无害通过权的船只对海洋的污染。

6.来自大气层或经过大气层时产生的污染，大气污染物质随雨水等到达海洋。

除此之外，油轮事故、核电站泄漏(如日本福岛核电站核泄漏)、战争(海湾战争中，大量原油泄入海湾)等也是造成海洋污染的重要原因之一。

二、我国海洋环境污染存在的突出问题

(一)海洋环境污染中“信息公开”滞后问题

1.污染信息公开不及时、不主动

由于海洋的特殊性，污染物会在风、浪、流等的作用下快速漂移和大面积扩散，为避免海洋污染事故紧急突发带来的海洋生态环境进一步破坏、经济损失扩大等情况的发生，污染信息的及时公开显得尤其重要。一方面，国家海洋主管部门，应及时发布有关预警信息。潜在的受害者可据此及时地做出反应，尽可能地规避海洋环境污染带来的危害。另一方面责任企业也应主动、及时的公布污染情况，避免损害进一步扩大。

然而在实践中，污染企业或相关单位信息发布时间却严重滞后。以蓬莱 19-3油田漏油事故为例，2011年6月4日发生漏油事故，7月1日国内相关部门正式做出回应，7月14 日责任公司才首度披露事故数据。一个月的时间，公众不知道污染情况，更不知是否因处置措施不当导致事故影响的进一步扩大。

2.信息公开内容不全面、不真实

信息的真实性是信息公开的根本要求。公开环境信息时，应该以客观事实或具有客观事实基础的判断与意见为基础，以没有扭曲和不加粉饰的方式再现或反映真实状态[1]。即要求公开要全面，一方面不仅要公开事故的处理进展、积极的应对措施等正面信息，另一方面更应该做到不隐瞒、不欺骗各种现实或潜在的风险可能对公众利益造成影响的不利信息。而现实情况往往是，相关主管单位注重事件的影响范围和程度，而责任企业为避免影响其利益，对环境信息选择不公开或部分有选择的公开，隐瞒事故情况。

3.信息公开主体失责

信息公开的主体包括国家海洋主管部门和造成污染的企业。以蓬莱19-3油田漏油事故为例，责任企业并未向利害关系人和公众通报事故情况；已掌握信息的国家海洋主管部门也并未积极、主动、及时地发布相关环境信息。

污染信息若不能及时公开，公众就无法得知事故进展，无法发挥社会监督的作用。对于责任企业是否采取应急措施，治污措施是否科学有效、得当等无法进行有效监督，因此，难以避免不良企业在缺乏监督的情况下消极处理事故。

(二)我国海洋污染“损害赔偿”问题

由于海洋污染行为的特殊性，使得海洋污染具有污染源多样、污染种类繁杂、污染扩散范围大、污染持续性强和污染后果严重等特点。基于海洋污染的特性，相较于传统的民事侵权损害赔偿而言，海洋污染损害赔偿又存在诸多问题，比如海洋损害事实认定困难、因果关系隐蔽、赔偿主体的不明确、认定专业技术性强等，具体如下：

1.责任对象界定不明晰

一方面提出赔偿的主体不明确。虽然《宪法》、《海洋保护法》、《民事诉讼法》等明确规定了“国家”作为海洋环境污染损害赔偿权利人的地位，但在司法实践中，多数规定都用“有关单位”、“海洋行政主管部门”等作为海洋污染赔偿提出的主体，范围过于宽泛。且未被明确授权，在实际执行过程中容易走样，甚至缺位[2]。

另一方面，赔偿对象不全面。生态补偿的对象应是自然资源的所有者，国家作为海洋资源的所有者应当是赔偿对象，但除此之外，海洋沿线的居民、拥有海域开发建设的单位和个人以及渔民等，是否也应该是海洋污染赔偿的对象，值得深思。

2.海洋生态损害难以评估

首先，国家海洋局在2007年发布了《海洋溢油生态损害评估技术导则》，但这一导则只是国家海洋局发布的行业标准，而不是国家标准，更不是强制性标准，是只供当事人自愿采纳，没有任何强制效力。对于事故造成的海洋生态损害评估，责任公司可能会对根据此导则评估出来的损害价值提出异议。

3.污染源不同，损害赔偿适用的法律不同

由于海洋污染源具有多样性，对于不同污染源造成的污染，适用法律不同。比如就船舶溢油造成海洋污染事故，国际上主要适用《1992年国际油污损害民事责任公约》、《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》和《1992年设立国际油污损害赔偿责任基金公约》。我国是这三个国际公约的参加国，但《1992年设立国际油污损害赔偿基金公约》目前仅适用于香港特别行政区，而不适用于中国大陆。这三个国际公约确立了国际上普遍适用的船舶溢油造成的海洋污染损害法律赔偿制度，包括：适用范围、赔偿责任主体、归责原则、赔偿责任限制、强制责任保险、赔偿基金等。

而目前，最高人民法院依照有关法律法规以及中国缔结或者参加的国际条约，结合审判实践，颁布了《最高人民法院关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》，自2011年7月1日起施行。这是中国目前解决船舶溢油损害赔偿的重要法律依据。

但针对不是船舶溢油造成的海洋污染事故，如海洋石油钻井平台溢油造成的海洋污染事故，目前国际上并没有相应的国际公约，各国的法律规定和实际做法也不一致，因而没有相应的国际惯例。对此，我国目前的主要法律依据是《海洋环境保护法》，该法规定国家海洋局和农业部代表国家分别向责任者索赔海洋生态资源损害和海洋渔业资源损害。

4.赔偿标准欠缺、赔偿方式单一

我国并没有对海洋污染损害提出明确的赔偿标准，赔偿方式也多以现金赔偿为主，虽赔偿效率很高，但也存在不能及时、足额的缴纳或者未能真正惠及到污染受害者等问题。因此在污染赔偿制度上，应在现金赔偿的基础上，引进其他更为多元的补偿方式。

三、解决海洋环境污染中“信息公开”与“损害赔偿”问题的建议

(一)完善海洋污染信息公开制度

1.推进环境信息公开立法

目前规范环境信息公开的法律 、法规主要是《政府信息公开条例》、《环境信息公开办法(试行)》。然而，二者分属于行政法规、部门规章，位阶不及法律，对政府、企业约束力不强，是造成相关责任主体不积极履行职责的重要因素[3]。现行的环境信息公开立法多为原则性规定，对信息通报的时限、内容、方式等笼统规定，可操作性不强。固应制定环境信息公开实施细则，细化信息公开内容，对于污染源基本情况、污染源监测、总量控制、污染防治、排污费征收、监察执法、行政处罚、环境应急等环境监管信息予以公开。努力使环境信息的公开得以真正实现，公民的环境知情权获得切实保护。

2.健全环境信息公开责任追究机制

从我国现行的环境信息公开法律法规来看，政府对企业违反环境信息公开行为的处罚力度过小，监管不足。《民法通则》、《侵权责任法》、《公司法》等并没有规定企业不披露或者违规披露信息需要承担的民事责任，只有在《环境信息公开办法(试行)》 第28条规定了“不公布或者未按规定要求公布污染物排放情况的，处十万元以下罚款”的行政法律责任。而企业是污染治理的责任主体，公开其环境信息是企业应履行的社会义务之一，对此开展企业环境行为等级评价的地区应公布企业环境行为等级评价信息，可以作为企业在信贷、税收方面奖惩的判断标准之一。对于能够长期保持良好的环境信息公开记录的企业，提升企业环境信息公开的信誉等级，反之，降低等级。

3.成立突发事件应急信息平台

鉴于海洋污染频发、污染扩散范围大、污染持续性强和污染后果严重的特点，加之我国目前海洋污染应急部门间联系松散、协调性差，海洋行政管理部门职能交叉，无法实施有效监管的现状，急需建立一种基于国家层面、由多部门参与的快速反应机制。国家可通过突发事件应急信息平台，统一收集、管理和发布突发事件信息，实现信息共享，促进部门间密切合作。

(二)损害赔偿问题的进一步解决

1.责任主体的明确

基于提出赔偿的政府主体不明晰、未被明确授权，且赔偿主体缺乏赔偿的积极性与主动性，通过明确的规定及授权于政府部门提起损害赔偿显得尤其重要。《山东省海洋生态损害赔偿费和补偿费管理暂行办法》(以下简称《办法》)中规定：“当发生海洋污染需要赔偿时由县级以上人民政府海洋与渔业行政主管部门代表国家提出海洋生态损害赔偿和损失补偿要求。”首次明确了责任主体，使得海洋污染赔偿可以有效的得到申请和执行，值得借鉴。

2.赔偿标准的确定

国际上通用的赔偿方法，也是以渔业资源为主的民事赔偿，依据被占用的海域面积或被污染面积、海域内渔业资源的丰富程度和当地渔业资源的平均价格，再加上用海项目的类型和所处的具体海域，就能计算出不同的损害类型需要的赔偿价格。通过这种方法，可以明确我国海洋污染的赔偿标准，使海洋污染赔偿数额的确定有据可依。

3.赔偿方式的完善

《山东省海洋生态损害赔偿费和补偿费管理暂行办法》规定，海洋污染赔偿费实行一次性征缴的方式，由财政部门负责征收管理，由提出赔偿要求和有相应审批权限的海洋与渔业行政主管部门负责具体征收，这部分费用将专项用于海洋与渔业生态环境修复、保护、治理和管理。一次性征缴的方式一定程度上可以解决现金赔偿中拖欠的问题，在我国的立法中可以适当地予以采用。

另外，海洋生态补偿虽然是一种经济手段，但由于海洋资源的特殊性质，与陆地资源存在很大差异，因此，不能仅限于资金补偿这种方式，还应当结合实物补偿，智力补偿等方式。实物补偿是指给补偿对象提供一定的生产要素和生活要素，智力补偿是指给污染地区提供无偿的技术服务，培训受偿地区的人员，输送技术人员等，加快污染地区的生态恢复和经济建设[3]。

综上所述，无论是海洋污染信息公开制度还是海洋生态损害赔偿制度，最重要、最核心的仍是法律、法规的贯彻执行。

[1]海洋发展战略研究所课题组：《中国海洋发展报告(2009)》,4页.

[2]朱谦.突发性环境污染事件中的环境信息公开问题研究[J].法律科学，2007(3):150-158.

[3]赵馨.我国海洋污染赔偿法律制度探析[J].环境经济，2011(7)：53-57.

责任编辑：周小梅

DF935

A

1009-1890(2017)03-0021-03

2017-07-21

李琳琳(1988-)，女，山东曲阜人，山东科技大学2015级在读硕士研究生，研究方向为非法学。