新形势下“第一书记”脱贫攻坚工作面临的困境及对策思考

李侑峰 韦小玲

（1.广西社会科学院哲学研究所，广西南宁530022 2.广西幼儿师范高等专科学校特殊教育系，广西南宁530022）

新形势下“第一书记”脱贫攻坚工作面临的困境及对策思考

李侑峰 韦小玲

（1.广西社会科学院哲学研究所，广西南宁530022 2.广西幼儿师范高等专科学校特殊教育系，广西南宁530022）

在精准扶贫的新形势下，产业扶贫成为脱贫攻坚的根本出路，脱贫攻坚任务重、压力大，扶贫程度更为深入细致。不少第一书记由于缺乏基层工作经验和产业扶贫经验，在面临农村扶贫工作中错综复杂的关系时显得较为吃力，且不同第一书记之间待遇差异大，虽然承担的责任多，但激励措施少，直接影响扶贫了工作的成效。对此，要把好“选派关”和“培训关”，打造优秀第一书记队伍；提高经费待遇和政治待遇，增加激励措施，调动第一书记扶贫积极性；理清各方关系和责任，建立广泛的扶贫参与机制，使第一书记更好地发挥扶贫攻坚作用。

精准扶贫第一书记工作困境对策

驻村“第一书记”是为了加强基层党组织建设，推进农村经济社会发展，实现脱贫致富而设立的，其所任职的乡村多为党组织软、弱、涣、散，基础设施差，经济发展落后的贫困村。安徽省于2001年开创了选派驻村“第一书记”的先河，此后，各地开始推广驻村“第一书记”的做法。〔1〕历史实践证明，各地选派驻村“第一书记”对促进农村党建、经济发展，改进机关作风，培养党员干部等方面起到了良好的促进作用。在当前精准扶贫的新形势下，扶贫理念有了新的飞跃和进步，农村扶贫开发工作对第一书记提出了更高、更多要求。第一书记的工作是否顺利直接影响着精准扶贫的成效。因此，深入研究第一书记在脱贫攻坚工作中遇到的困难，提出合理的对策，是确保到2020年实现全国脱贫的目标的必然要求。

一、新形势下第一书记脱贫攻坚工作呈现的新特点

精准扶贫是适应我国多年扶贫发展新形势而提出的，其理念的实质是扶贫主体的精准定位、扶贫对象精准识别与扶贫路径的精准选择，〔2〕与之相应，第一书记的扶贫工作也呈现出了新的特点。

（一）产业扶贫成为脱贫攻坚的根本出路

以往扶贫开发面临的首要问题就是贫困村基础建设落后，只有解决了基本设施建设问题才能进一步考虑其他扶贫开发办法。因此，当时第一书记的主要任务就是协同村里把基础设施建设搞好。即使有的村基础设施问题已经基本解决，但部分第一书记仍然热衷于搞看得见、摸得着、争议小的基础建设，如修建篮球场、广场、运动场等锦上添花的工作。多年扶贫的事实证明，以修建基础设施、服务设施为主的扶贫方式的扶贫作用不明显。不少贫困村在经过各级政府部门的扶持帮助下，基础设施面貌发生了翻天覆地的变化，但自身发展能力弱的贫困人口仍然贫困，受益的是那些条件较好、发展能力强的群体。〔3〕对此，能够给贫困地区带来源源不断的内生动力的产业扶贫成为我国扶贫的新思路。习近平总书记指出：“发展产业是实现脱贫的根本之策；要因地制宜，把培育产业作为推动脱贫攻坚的根本出路。”2016年5月，农业部、国务院扶贫办、国家发改委等九部门联合印发《贫困地区发展特色产业促进精准脱贫指导意见》，为各地、各部门单位发展产业扶贫指明了方向。中央、地方各部门各单位以及许多后援帮扶单位也陆续出台了相应的产业扶贫政策或文件，贯彻落实中央发展产业的相关要求和任务。

（二）扶贫任务重、督查严

（三）脱贫攻坚工作更为深入

精准扶贫通过精准识别认定出一定数量的贫困户，要求第一书记深入到本村所有贫困户家中深入了解情况，在一定期限内帮助他们实现脱贫致富，其工作相比以前更为深入。一是与扶贫对象的关系更为深入。精准识别认定出来的贫困户多数是属于硬骨头式的贫困，这些贫困户就是第一书记工作的对象，他们是扶贫工作的重心和中心，基本所有工作都要围绕贫困户的脱贫来开展。而上级督查扶贫工作也要求第一书记对每户贫困户有深入细致的了解，对贫困户的致贫原因、人员去向、收入多少等都有清晰的掌握，和贫困户建立起长期帮扶的关系；二是帮扶措施更为深入。为了更好地开展针对性的帮扶，也为了更好地落实上级的扶贫政策要求，第一书记必须根据贫困户的致贫原因进行深入的分析，帮助制定好科学的、有针对性的脱贫规划，采用科学有效的措施进行帮扶，确保国家扶贫政策落到实处，见到成效；三是帮扶管理更为深入。在第一书记的管理上更为规范和严格，在第一书记管理方面，各地陆续出台了具体的管理文件，对第一书记的工作时间、工作任务、工作成效和工作考核等作出明确要求，如定期上交工作总结、相片和日记，建立工作台账等。

二、新形势下第一书记扶贫工作存在的困难

在精准扶贫形势下，第一书记比以前工作量更大，承担的压力更重，面临的困难也更为艰巨。

（一）缺乏基层经验和产业扶贫经验

驻村第一书记与基层群众打交道时要掌握合适语言技巧，善于从群众的角度出发思考问题，要具有较强的人际沟通能力，妥善处理好与村干部、乡干部和村民之间的关系。总之，要这在严格的精准扶贫阶段显得尤为重要。一些单位对选派第一书记的工作不重视，纯粹只是为了完成选派任务而进行简单化操作，如选派时不征询党员干部意愿，或挑选刚进单位不久的大学生，或专门挑选老实听话的党员干部。没有根据扶贫实际形势需要来挑选第一书记人选，基层工作经验非常缺乏，更没有开展产业的经验，基层扶贫要善于筹集资金，组织群众，调动群众积极性，要解决技术关，了解扶贫的发展规律和发展趋势，更要懂得市场运作规律，要求较高。如今精准扶贫要求他们搞产业扶贫必须见到成效，保证完成扶贫任务，其肩上的压力非常沉重。

（二）承担责任多，错综复杂的关系难处理

在驻村工作中，第一书记主要承担着加强基层党组织建设、推动农村经济发展、落实精准脱贫的第一责任，负责统筹全村工作，而这只有处理好村两委的关系、乡镇党委的关系、派出单位的关系、家庭的关系才能实现。一是和村两委的关系。一些村两委之间关系长期不和，有的涉及到错综复杂的利益问题，解决难度较大；一些村干工作不积极，平时忙于自身事务，工作配合度差；一些村干年纪较大，又缺乏合适的后继人选。这些都是第一书记非常头痛的问题。二是和乡镇党委的关系。一些基层部门乐于当甩手掌柜，将大量琐碎的工作，尤其对于一些不确定性的、困难最大的工作摊派给第一书记，从而规避责任和压力。三是和派出单位的关系。第一书记都需要时常向分管领导汇报工作情况，尽可能地引起领导重视，获取支持和帮助。但是，扶贫工作只是派出单位诸多工作中的一项重要内容，而且部分挑出单位能提供的支持非常有限，因此很多情况下第一书记的扶贫诉求和派出单位的实际帮助能力存在较大落差。四是和家庭的关系。第一书记将大量时间和精力耗费在扶贫事业上，照顾家庭的精力自然就少了。对于一些家中老人、妻子和小孩需要照顾的第一书记而言，问题更为突出。五是个人掌握的其他关系。一些第一书记动用自己个人所掌握的其他关系来为扶贫出力，自然会导致欠下相应的人情，即使如此还未必能成功争取项目和资金，如何才能处理好该关系考验着第一书记的交际能力。

（三）待遇差异大，激励措施少

后期时，因经历与北方异族作战，盟中人数骤然减少，风气也更为自由。盟主时常一年轮换一次，也不必特意召开比武大会。而是由现任盟主与选好的下任盟主对打一次，仪式性居多，其结果必定是现任盟主（或真或假的）落败，随后新任盟主上任。

各级各单位选派出来的第一书记虽然干的是同样的活，但待遇却不尽相同。主要体现在经费待遇和晋升待遇上。在经费方面，不同单位的第一书记能享受的待遇差别较大，其单位为实权部门的、经济实力雄厚的，往往能争取到的扶贫经费越多，〔4〕而其他部门则杯水车薪，甚至无力拨付扶贫资金。多数第一书记因照顾家庭和联系派出单位的缘故，需要经常往返于贫困村、家庭和派出单位三地之间，而贫困村往往往处于交通不便的大石山区，这就导致在交通费用上支出很大，有的后援单位可以为第一书记配备车辆，而有的只能靠第一书记自己解决，有的第一书记甚至倒贴交通费来参与扶贫工作。虽然中央、地方要求为第一书记配备相应的工作经费，但在一些地方却迟迟没有到位，或是被当地乡镇截留使用，部分第一书记甚至不知这些工作经费的存在。在晋升待遇方面，在精准扶贫形势下，只有在扶贫方面做出了突出贡献的才能晋升，第一书记承担了比以往更多的责任和压力，工作量也比以前大了不少，但在提拔晋升方面管理却比以前更为严格和苛刻，激励措施也相对较少，工作的积极性受到很大影响。

三、新形势下解决第一书记扶贫困境的对策建议

当前距离2020年实现全国脱贫只剩下寥寥数年时间，有关部门必须针对第一书记存在的困难和问题作出改善，建议从三方面着手化解第一书记的困境，助其在扶贫攻坚中发挥重要作用。

（一）把好“选派关”和“培训关”，打造优秀第一书记队伍

在当前形势下，各级党委在核准第一书记人选时，必须严格按照中组部对第一书记人选的要求把好选派关，从政治、品行、廉政和能力等多方面综合考察，要选拔规则意识和民主意识强、政治素质高的新型干部，〔5〕尤其要优先选派有农村工作经验、有涉农方面专业技术特长的或懂市场运作规律的干部，不宜选用那些惯用、善用命令式行政手段做事的“强人”干部。对于没有按照这些要求选派的，派出单位要做出适当的原因说明，在党委组织部门进行备案，否则责令其进行重新选派。同时，要求各派出单位对选派的第一书记签订责任状，若在精准扶贫过程中出现第一书记履职不力、不能胜任、贪污腐化等问题致使扶贫工作受到影响的，派出单位及其相关责任人要承担连带责任，并根据情况的轻重在一定范围内进行通报批评，可将选派工作与相关责任人的提拔晋升、单位的绩效考评等挂钩，促使各派出单位充分重视此项工作。能过在选派之初的严格把关，挑选出符合基层要求的优秀干部，从而提升精准扶贫的工作效率和效果。

在实际选派中，具有基层经验和产业扶贫经验的人选毕竟有限，因此，只有加强对第一书记的具有针对性的履职培训，全力把好“培训关”，使其尽快掌握基层工作方式方法、精准扶贫的具体要求和产业扶贫的规律门道，尽快熟悉和上手精准扶贫工作。一是要加强基层工作适应性培训。要让第一书记掌握基层的基本知识，如部门构成、人员特点、运行程序和政策法规等，从宏观整体上对农村情况有所掌握；要让第一书记掌握基层工作的规律，能够区分出工作的不同特点和轻重缓急，妥善处理基层复杂的工作关系和人际关系；要让第一书记掌握基层讲话的技巧，能够灵活根据不同类型的基层人员进行有技巧性的谈话，达到工作的目的；要让第一书记拥有较强的心理承受能力，对基层的艰苦环境和工作困难有良好的心理准备，并能实现自我修复，提高他们的心理素质和抗压能力。二是要加强精准扶贫具体政策和要求的培训。精准扶贫是近几年才提出的理念和推行的做法，一般党员干部对此知之不多，但作为奋斗在扶贫一线的第一书记，必须要精准扶贫有深刻的了解和掌握，充分认知其概念，掌握我国扶贫的历史和成绩，实施精准扶贫的必然性和发展趋势，认真学习好习近平总书记对精准扶贫的系列重要讲话，对现阶段中央和当地出台的精准扶贫政策措施有充分了解，有效避开精准扶贫的误区，准确朝精准扶贫的方向前进。三是要加强产业扶贫的培训。产业扶贫以市场为导向，以经济效益为中心，涉及资本、市场、技术等因素，第一书记推进产业扶贫，必然要懂得产业发展的规律，熟悉市场运作的流程，如何有效规避各种风险，掌握现代经济组织尤其是农村集体经济组织运行管理的技巧，懂得如何打造科学牢固的产业链，结合各村实际情况采用合适的产业扶贫模式，增加扶贫成功率。

（二）理清各方关系和责任，建立广泛的扶贫参与机制

当前各地都出台了第一书记的管理办法和规定，但还不够细化，在出现问题时容易产生扶贫主体推诿扯皮的现象，因此应对第一书记应承担的事项和责任进一步细化，理清各方关系和责任，并且建立广泛的扶贫参与机制，在分清责任的同时，又减轻其扶贫压力。

对村两委，各级负责部门要对之加强党性教育，让他们意识到只有团结协作才能把农村工作，尤其是脱贫攻坚工作顺利完成，对按期按质完成脱贫的村两委干部进行适当奖励，把他们的思想牢牢统一在扶贫大局上。对不积极、年纪较大，不再适应农村工作的村干部及时撤换下来，推选有能力、有活力的新村干。建议将村两委班子工作积极、团结与否的情况列入乡镇考核的指标中，以此调动乡镇解决村两委问题的积极性。同时，增加对第一书记解决此类问题的能力培训，让第一书记充分明确自己在村级事务中的地位和定位，掌握和村两委班子搞好关系的方式方法，促进农村自治能力的发展。

对于乡镇党委和政府，组织部门应明确规定禁止乡镇当甩手掌柜，将过多的责任推卸给第一书记，建议在各级第一书记办设立专门的投诉通道，让第一书记可以反映这种情况，一旦查明情况属实则追究相关人员责任。建议组织部门出台第一书记工作细则，对第一书记与乡镇党委、政府之间的工作关系和职责进行明确。对于在工作出展中出现的新情况新问题，有必要分清职责的，各乡镇及第一书记均有权提交书在面申请交付上级主管部门进行定夺。而第一书记也应深刻学习相关的管理规定等文件，对自己的权责有清晰把握，认真履行好自己的责任，发挥好引导、带动的作用。

对于派出单位，应进一步加强派出单位和定点扶贫村的关系，促使派出单位重视扶贫工作。应规定第一书记定期向单位分管领导汇报具体工作，并将汇报情况形成书面文字进行存档。针对派出单位制定扶贫管理办法，明确规定派出单位一年内下村指导的次数，对派出单位的帮扶措施、效果进行考核，列入单位绩效指标。建议定期安排派出单位的相关人员轮流下村帮助第一书记开展工作，体验农村扶贫生活，增强对精准扶贫的认识和体会，同时也有助于维护第一书记和本单位同事之间的关系，避免出现第一书记在派出单位被边缘化的问题。

扶贫是全社会的大事，因此，应尽快建立广泛的群众参与机制，让社会各界组织及群众均能积极地参与到扶贫事业中，为扶贫贡献力量。首先在扶贫主体上，要实现多元化，大力鼓励和有效引导社会组织、企业、个体户等参与扶贫，发挥各界力量的不同优势。其次，要提高社会力量参与扶贫的环境制度化程度，建立健全社会力量参与扶贫的法律法规，使他们参与扶贫时有法可依，用制度保障他们的权益，规范他们的行为。再次，提高社会力量参与扶贫的专业化程度，建立科学的宣传培训制度，针对社会各界传授扶贫的规律和方法，引导社会力量更好地发挥作用。只有建立了科学的广泛的扶贫参与机制，让社会形成人人有责扶贫的浓郁氛围，才能有效缓解第一书记处理各种关系的尴尬和困难，更好地开展扶贫攻坚工作。

（三）提高经费待遇和政治待遇，强化激励措施

只有增加第一书记职位的“含金量”，才能有效调动他们工作的积极性，消解对扶贫工作的不满和排斥情绪，变被动为主动，更好地推进脱贫攻坚事业。

一是提高经费待遇。在扶贫经费方面，政府应根据各村具体实际情况将扶贫资金进行适当的分配，既要注重打造榜样示范，对示范点投入足够的资金，又要将示范点取得的成功经验和模式全面铺开，在扶贫资金分配上照顾其他第一书记所在的村落，避免资金过度集中，尽量让每个贫困村的第一书记都能有一定的资金用于发展脱贫事业。对第一书记应享有的专项经费，应严格规定落实，将之列入绩效考核内容，加大对违规套取、挪用和拖欠专项经费的查处力度，严厉追究相关人员的责任。对于有证据证明第一书记因工作需要产生的差旅费用，派出单位应尽可能予以报销，同时适当提高第一书记的乡镇工作补贴标准，不提倡采用“一棍子打死”的包干式的补贴方式，因为这样会导致那些经常下乡奔波的第一书记更吃亏。鼓励对有条件的派出单位给予第一书记额外的经费照顾，但必须控制在合理范围内。

二是提高政治待遇。当地县、乡镇党委政府以及派出单位要关心第一书记的政治生活，及时安排第一书记的党内民主生活会，学习了解党和国家领导人的政策和精神。各级部门尽可能帮助第一书记解决驻村期间的生活困难和工作困难，体现出对第一书记的重视和关怀。此外，还可以在购买政策性住房时有优先选择权，优先为第一书记推销农产品提供便利条件，或在推选“优秀党员干部”“优秀党务工作者”等荣誉时，同等条件下适当向担任或曾任第一书记的人选倾斜等。

三是加大扶贫奖励力度，对扶贫工作卓有成效的第一书记，及时进行表彰奖励。在内容上，可设立“扶贫先进个人”“产业扶贫能手”“农村扶贫多面手”等精神奖励奖项，然后依据这些奖项进行适当的物质奖励；在时间上，可按季度、半年、一年为时限进行奖励；在效果上，要大力宣传优秀典型事迹，推广成功的扶贫经验和做法，如主管部门制作和印发第一书记工作简报，新闻媒体及时宣传等，并将表彰奖励与年终绩效考核、评级晋升挂钩，增加奖励的含金量。派出单位、各级主管部门应适时组织开展关于第一书记学习表彰活动，号召广大党员干部向广大第一书记，尤其是优秀第一书记学习。应明确第一书记提拔重用的规定，在住村两年结束后，安排那些如期完成脱贫任务，工作表现优秀的即刻晋升，拓宽第一书记的政治前途，激发第一书记工作的积极性、主动性和创造性，同时也有助于吸引更优秀的党员干部投身到一线扶贫事业中去。

〔1〕杨芳.驻村“第一书记”与村庄治理变革〔J〕.学习论坛，2016（02）：52.

〔2〕郑瑞强，王英.精准扶贫政策初探〔J〕.财政研究，2016（02）：18.

〔3〕杨雪.农村扶贫的核心是产业扶贫——专访中国人民大学反贫困问题研究中心主任汪三贵〔J〕.农经，2016（07）:32.

〔4〕谢小芹.“接点治理”：贫困研究中的一个新视野——基于广西圆村“第一书记”扶贫制度的基层实践〔J〕.公共管理学报，2016（07）:19.

〔5〕陈国升，唐京华.试论外来“帮扶力量”对村民自治的影响——基于山东省S村“第一书记”工作实践的调查〔J〕.天津行政学院学报，2016（11）:68.

〔责任编辑：王生怀〕

李侑峰，广西社会科学院哲学研究所助理研究员，研究方向为马克思主义理论与实践；韦小玲，广西幼儿师范高等专科学校特殊教育系助教，研究方向为马克思主义理论与实践。