绿色中国：特征、挑战和重点

兰 洋

绿色中国：特征、挑战和重点

兰 洋

当前，我国经济社会发展进入新常态，调整发展思路、转换发展动力、实现绿色增长已是刻不容缓。在这一背景下，党的十八届五中全会提出“绿色发展理念”。这一理念具有六大特征，为重新调整经济社会发展同自然环境的关系提供了科学指导。但是，必须看到，我国的绿色发展也面临七大挑战，理念与实践之间仍存在较大差距。因此，“十三五”期间，必须以强化绿色创新能力和建设绿色行政体系为重点，为绿色发展理念落地生根提供核心动力和制度保障。

绿色发展理念；绿色创新能力；绿色行政体系

改革开放以来，通过发展理念的持续完善和发展实践的不断探索，中国成功地实现了近四十年的高速发展，跃居世界第二大经济体。但是，客观而言，资源消耗、环境破坏、生态失衡的总体局面并未得到完全遏制。当前，以资源、环境为代价、以基建投资、土地增值和廉价劳动力为主导要素的驱动模式已显露出疲态，中国正处于转型的关键期；同时，环境问题频发、生态风险高位运行，已构成威胁社会和谐稳定、人民幸福和经济良性运转的重大挑战。因此，调整发展思路、转换发展动力、实现绿色增长已是中国经济社会可持续发展的必由之路。

一、中国绿色发展理念的六大特征

20世纪50年代以后，绿色发展逐步成为全球范围内新的共识①。与传统的高投入、高产出、高污染的增长模式不同，绿色发展强调将绿色创新和绿色科技作为经济社会发展的新动力，将生态改善纳入发展的核心目标，摈弃单纯积累物质财富的发展思路，实现低能耗、低污染的环境友好型发展模式。不过，必须注意到，绿色发展需要经历一个由低级到高级的渐进过程，不同国家和地区由于所处的发展阶段和面临的主要矛盾存在差异，其思路、理念和策略必然各有侧重。就中国的情况而言，改革开放以来，我国绿色发展战略历经了经济发展优先兼顾环境污染末端治理、可持续发展、科学发展观、生态文明建设和绿色发展理念等螺旋式上升的过程。每一个理念的提出，既是基于经济、社会和生态三大系统不同阶段的客观形势和需要，也受到国际发展理念不断更新的影响。党的十八届五中全会在总结我国实践经验、汲取国外相关成果的基础上提出“绿色发展理念”，表明我国在绿色发展的理论建设方面达到了新的高度，为破解困扰我国可持续发展的瓶颈性难题、扭转生态系统持续恶化的局面提供了理论支撑。具体而言，这一理念具有以下六大特征。

第一，绿色发展理念具有协调性。其长远目标是实现经济系统、社会系统和生态系统三者的协调统一。在理论上，传统发展模式认为经济系统优先于社会和自然系统；绿色发展理念则转而将经济、社会和自然生态系统看做由内至外三层环形嵌套结构，强调系统之间的共生性和发展目标的多元化。在实践上，传统发展模式存在片面追求经济增长和物质财富的弊端；绿色发展理念则力图打破对经济增速的惯性依赖，使经济系统和社会系统的运行保持在自然系统的承受范围之内，同时，依托经济增长和社会进步的成果，加大对生态维护的有效投入，提升自然环境的承载力，实现绿色富国、绿色惠民。

第二，绿色发展理念具有系统性。从“十三五”规划纲要的相关内容来看，我国的绿色发展涵盖了主体功能区建设与国土空间规划、资源能源节约与高效利用、环境综合治理、生态保护修复、生态安全保障与监测机制建设、绿色产业与循环经济的发展、参与国际合作和应对全球环境问题等诸多方面。这既是对国内外绿色发展经验的全面吸取和深刻总结，也体现了当前我国绿色发展的结构性与复杂性特征。

第三，绿色发展理念具有前沿性。它汲取了循环经济、低碳经济和绿色经济等国际绿色理论的有益成果，也借鉴了其他国家绿色治理的实践经验。更为重要的是，绿色发展理念改变了环境末端治理的传统思路，转而以实现绿色增长为中心，从环境治理的源头和产业结构入手，以绿色资本、绿色科技和绿色能源带动资源节约型、环境友好型经济比重不断提高，推动传统产业向循环经济产业、高效节能产业以及绿色科技产业的升级转型。

第四，绿色发展理念具有普惠性。改善民生是绿色发展的题中之义，“十三五”规划建议中提出“坚持绿色富国、绿色惠民，为人民提供更多优质生态产品，推动形成绿色发展方式和生活方式，协调推进人民富裕、国家富强、中国美丽”，这表明我国绿色发展最终将落实到社会普遍福利水平的提升。即通过持续推动收入分配制度改革和社会福利制度建设，实现民众福利提升和经济增速同步、绿色供给水平与环境改善程度同步，使发展成果由人民共享。值得注意的是，绿色发展理念所追求的普遍福利不仅包括民众生活的安全性福利和适宜性福利，也包括可持续性福利；不仅包括当代人绿色财富分配的公平正义，也包括自然资源和环境容量使用的代际公平。

第五，绿色发展理念具备一定的可操作性。它的提出并不是偶然的，而是基于改革开放以来我国发展实践的经验，是一系列政策理念的逻辑延伸和理论总结，也是客观条件长期酝酿的产物。特别是党的十八大以来，与其相关的立法体系、制度建设、政策工具、考评系统和统计监测体系均不断完善，绿色发展理念已经获得了落地的现实条件。

第六，绿色发展理念具有全球性。一方面，我国急需快速提高学习能力和研发能力，吸收国外先进经验与技术，加速缩小与发达国家的差距；另一方面，中国作为世界上最大的发展中国家和第二大经济体，其绿色发展的理念与实践必然产生重大的示范效应，进而引领全球绿色潮流。

从以上六点来看，中央提出的绿色发展理念的内涵、路径和目标是科学的和完整的，准确地反映了国情和世情，从国家战略高度确立生态文明建设的重要性和急迫性，为重新调整经济社会发展同自然环境的关系提供了重要的理念支持，也积极回应了全球绿色实践的历史潮流。

二、中国绿色发展面临的七大挑战

不过，中国的绿色发展也面临诸多困难，理念与实践之间尚存在较大差距，推动绿色理念的落地生根是“十三五”时期的迫切任务和艰巨挑战。

第一，环境破坏的总体趋势仍未得到有效遏制，全面改善生态质量任务繁重。近年来，主要污染物排放高位趋缓，大气、土壤、水体污染形势严峻，污染类型由煤烟型转变为复合型；生态系统退化比较严重，水土流失、荒漠化、雾霾等问题突出。

第二，长期以来，我国绿色理念与行动之间存在鸿沟。在经济增长、脱贫任务同环境保护、可持续发展之间产生矛盾时，前者往往被优先考量。这既是由我国工业化和城市化的发展阶段和客观需求决定的；也同制度建设、法律体系、技术能力、监管与监测体系等支撑性要素的长期不足直接相关。

第三，作为绿色发展三元主体的政府、市场（企业）和社会之间存在一定的错位现象，分工不明、权责不分的情况较为突出，未能形成合力的理想状态。政府方面：（1）政策工具比较单一，主要依赖命令控制型的管制手段，执行效果不甚理想；（2）机构权责不明，导致叠床架屋和路径依赖；（3）污染治理成本不断提高，绿色供给压力持续增大；（4）部分地区政府行为与市场错位，导致低水平重复建设、地区产业结构趋同，暴露了政府“有形之手”的局限性。市场方面：（1）技术创新存在短板，市场准入与竞争机制、基础设施、市场培育、商业运作、系统整合等环节仍需改善；（2）能源领域弃绿现象比较突出，杰文斯效应（Jevons effect）②日益显现，燃煤火电产能过剩，能源清洁化和低碳转型压力增大；（3）对绿色产品和服务中长期性、公益性、低收益和高风险的类型，时常出现拒绝提供或服务垄断的失灵现象。社会方面：公众绿色参与和监督机制仍不完善，绿色消费理念仍需培育，环保意识有待强化，绿色社区、环保NGO等软性支持亟待建设。

第四，区域不平衡倾向较为严重。一方面，中国各地区的区位条件、生态基础、资源禀赋和经济发展水平各异，导致各地生态问题差别显著、绿色发展条件不同、绿色投入的需求与能力之间存在不平衡；另一方面，一些地区盲目追求短期利益，忽略长远目标和整体利益，导致地区间协同不力，区域流域生态问题易于扩散，时常复发。

第五，涉绿部门权责有待厘清，部门自利化倾向严重。绿色发展涉及多个行政管理部门，需要互相配合、形成合力。但是，长期以来，各部门不是倾向于合作，而是倾向竞争有限的资源，包括争夺审批权、执法权、处罚权，多头执法、重复执法情况突出，推卸责任现象时有发生，部门网络分割、信息壁垒普遍存在，削弱了政策执行效果。特别是环保部门，长期处于相对弱势状态，履行职能面临实际困难；同时央地监测网络仍处于分离状态，急需突破数据互联互通等技术瓶颈。

第六，我国目前处于转型关键时期，社会矛盾复杂丛生。生态问题极易诱发其他类型的社会问题；同时，民生问题如果解决不好，社会贫富差距进一步拉大，也将恶化环境系统、加剧生态风险。这一点在扶贫工作中最为明显。在以往的扶贫工作中，普遍存在片面追求脱贫而忽视环境代价和生态福利的现象，其结果是因灾返贫率居高不下，生态保护与扶贫开发脱节严重[1]。如何突破扶贫开发的生态“天花板”，将是扶贫工程进入深水区后亟待解决的重要任务。

第七，我国的绿色发展还面临来自国际的压力与挑战。一方面，发达国家依托自身的技术优势和市场优势，占据国际产业链分工的高端部分，不断建立“绿色壁垒”，挤占我国绿色发展的战略空间；另一方面，我国的技术创新能力和制度创新能力相较发达国家仍有较大差距，在区域性治理和全球治理的公共平台中的话语权仍然不足，绿色权利还有待争取。

三、绿色转型的两大着力点

以上六大特征和七大挑战表明，我国绿色发展是一项涉及多方面的系统工程。推动绿色转型，既需要科学的规划，也需要制度性保障；既需要政府的积极引导，也需要市场主体和社会主体的主动参与；既要有壮士断腕的决心，也需要足够的定力；既要有中短期任务，又要有长期目标。其中，最核心的要素包括两点。

（一）强化绿色创新能力

创新是绿色发展的首要特征和动力源泉，没有创新就无法摆脱旧有发展模式的惯性。当前工作的重点是利用供给侧结构性改革的时机，通过理念创新、立法创新、制度创新、技术创新等多种方式，变要素驱动为创新驱动，使绿色创新和绿色产业成为经济社会发展新的动力源泉。

第一，理念创新是绿色创新的先导，引领着绿色发展的方向。在我国的工业化过程中，普遍存在将经济增长同环境保护对立起来的倾向，其结果是为了“金山银山”而牺牲了“青山绿水”。理念创新就是要深刻反思过去存在的认识偏差和实践失误，转换思路，调整方向，将生态改善纳入核心目标，破除经济增长的单一取向，重塑人与自然之间平等、平衡、和谐的新型关系，真正树立“既要绿水青山、又要金山银山”和“保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力”③的新型生态理念。

第二，立法创新是绿色创新的基石，为绿色发展保驾护航。党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出要加强生态文明建设领域的重点立法，坚持用严格的法律制度保护生态环境。要实现这一要求，其关键在于创新立法模式和立法内容，改进立法技术，改变过去环境法规体系不全、难以执行的局面。一方面，要通过立法技术创新，建立涵盖“立法目的+环境保护国家战略+经济社会发展与环境保护相协调策略+保护优先等原则+若干制度+违法责任”的新型立法模式[2]，真正实现从顶层设计到具体实施、从整体规划到违规追责的全部环节有法可依、环环相扣；另一方面，要加强绿色法律法规体系建设，加快相关领域的立法修法工作，建立涵盖国土规划、资源节约、环境保护、生态建设、清洁生产、环境司法等领域的完备的法律体系，提升绿色立法的科学性、前瞻性、权威性，为提高绿色发展专门法律的执行效力奠定坚实基础。

第三，制度创新是绿色创新的核心要素，也是绿色发展的关键所在。制度创新主要涉及政府、市场和社会三方。（1）政府方面，制度创新主要体现为：以绿色发展为目标，推进行政管理体制改革，理清职责边界，彻底扭转末端污染治理的局面，真正建立起“源头严防、过程严管、损害严惩、责任追究”的完整制度体系，形成约束与激励并重的长效机制。特别是加速建立分类考核的绩效评价机制，提高绿色指标在地方政绩考核和政府采购中的比重，对地方党政负责人实行离任绿色审计。（2）市场方面，现阶段，制度创新的重点在于：1）通过完善自然资源资产产权制度、资源产品的价格形成机制，真实反映自然资源和环境容量的使用成本，引导自然资源得到最优配置[3]；2）建立现代绿色企业制度，完善企业绿色创新能力，构建绿色文化氛围和绿色绩效体系，培育具有绿色发展能力的市场主体；3）加快形成有利于绿色发展的市场环境和投融资体制，形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系[4]。（3）社会方面，制度创新则包括：1）畅通公众参与渠道，保障民众生态权利，完善环境公益诉讼制度；2）建立绿色街道、社区、村落管理机制，搭建环保平台，整合民间环保力量；3）鼓励社会组织参与绿色治理和服务，重点推进环保NGO组织建设，为绿色发展提供第三方支持[5]。

第四，技术创新是绿色创新的前提条件，也是绿色发展的直接动力。绿色技术不仅将促成产业结构的革命性重组，也将走进千家万户，影响人们的衣食住行。现阶段，绿色技术创新的重点在于：（1）通过产业升级、技术换代、退出市场等途径，清理无效供给，优化供给结构，化解双高工业特别是煤炭、钢铁、石化等行业的过剩产能[6]。（2）重点打造以循环经济系统、高效能源系统和绿色科技体系为核心的新型生态产业链，加快形成以新能源汽车、信息技术、高端装备制造、生物医药、新型建材、节能技术等为核心的涉绿经济增长点。（3）积极加快技术、产品、业态等领域的创新步伐，大幅提升绿色供给的质量，推动环保生活、节能生活、低碳生活的全面普及。（4）推动国土规划、生态保护修复、环境污染治理、生态风险预警等监测保障机制的技术革新。

（二）加强绿色行政体系建设

绿色行政体系是绿色发展的重要保障，也是国家治理体系现代化的重要组成部分。绿色发展能否稳定推进，很大程度上取决于政府能否秉持公平正义的理念、制定科学合理的战略规划、建立完备有序的制度和具备高效的决策及行动能力。而建设绿色行政体系必须着力解决五个核心问题。

第一，明确权责，推动形成政府—市场—社会多元共治的局面。一方面，政府要摆正自身同市场的关系：（1）坚持简政放权和放管结合，建构开放宽松的制度环境，形成公平、规范、高效、透明的服务型制度体系；（2）完善监管体系，畅通进出机制，积极应对可能出现的“市场失灵”现象；（3）通过稳定的宏观政策、灵活的微观政策、精准的产业政策和托底的社会政策提高绿色发展的整体质量和效率。另一方面，政府应当鼓励民众参与环保事业，保证民众的知情权和参与权，为自发型或志愿型环保组织提供更为宽松的发展环境。

第二，调整央地关系，实现区域统筹和精确布局。我国各地区的环境问题存在复杂的链式结构，如果不能协调一致，短板效应会日益显现。因此，既要根据各区域的特点制定针对性的绿色发展规划，又要从全局出发制定全面、均衡的绿色发展战略，注意调整关系，补齐短板，提升绿色发展的整体性和协调性。具体而言，中央政府的工作重点是：（1）在统筹兼顾各地区生态状况和发展水平的基础上，通过区域规划、专项投入、税制改革、政策扶持等多种手段实现不同区域间绿色发展的良性互动和整体进步；（2）维持节能、降耗、治污的高压态势，加快形成绿色发展的倒逼机制；（3）推动形成以“两横三纵”为主体的城市化战略格局、以“七区二十三带”为主体的农业战略格局、以“两屏三带”为主体的生态安全战略格局，以及可持续的海洋空间开发格局；（4）建立生态补偿机制和全覆盖、全共享的环境监测网络与预警机制，推动生态基础特别薄弱、环境问题特别严重的资源型区域实行绿色转型；（5）对重点生态功能区实行产业准入负面清单，为对全国性或区域性生态平衡具有战略作用的地区设立专项环保基金和补偿机制，对各类具有重大生态效应的工程以及跨区域的重点治理项目提供充足的政策支持和投资保障。同时，地方各级政府的工作重点是：（1）根据不同主体功能区的定位要求，健全差别化的财政、产业、土地、投资、资源开发、人口流动、环境保护、政府采购等政策；（2）因地制宜、取长补短，合理利用自身的相对优势，推动优势资源就地转化和特色产业发展提升，避免低效重复建设，提升区域绿色发展的前瞻性、特色性、科学性和全局性。

第三，明确涉绿部门主体责任，加快整合行政资源。加速出台涉绿部门绿色发展的相关政策，确保部门间的良性合作，打破部门自利化和信息壁垒，提升规划、监督、执法诸环节的效率。同时，改变目前职能不明、多头执法的局面，明确责任划分，实现“多规合一”和职能整合，逐步形成涵盖审批、建设、验收、监督、查处等全过程的绿色行政体系，强化环保部门的执法能力与主导地位，避免重复执法和低效执法。

第四，完善政策工具。长期以来，我国环境治理主要是通过限制投资或“关停并转”等行政手段，虽然有一定效果，也有较大的副作用。当前，应重点加强基于市场的政策创新，综合运用好金融、税收、财政三大市场化工具，加快财税体制和分配机制改革，推动绿色投资、绿色证券、环境污染责任保险等涉绿手段的开发与普及。

第五，坚持对外开放，共建全球治理体系。（1）加速掌握绿色核心科技，打破发达国家的技术垄断和绿色壁垒，实现“弯道超车”；（2）增强全球配置资源能力，深度融入全球产业链、物流链、价值链，放大绿色发展的乘数效应；（3）主动参与环境保护国际规则的制定，搭建区域合作和全球治理的公共平台，掌握制度性话语权。

我国正处于全面建成小康社会的决胜阶段和现代化事业下半程的开端，面临人口、资源和环境等多方面的严峻挑战。在此背景下，绿色发展已经不是一个可供选择的战略，而是一个必须遵循的发展战略；不是一个只具有单一目标的战略，而是一个涉及多元目标的系统化、全局性的战略。归根到底，这一战略要求以绿色增长取代不顾环境代价的“黑色增长”；以对绿色财富的追求取代单纯物质财富的积累；以惠及当代人和后代人的安全性福利和适宜性福利取代杀鸡取卵、饮鸩止渴式的短期福利。当然，我国的绿色发展仍处于初级阶段，当前工作的重点在于夯实基础、补齐短板，厚殖发展优势，坚守民生底线。既要坚持正确的改革方向，加快发展绿色产业和绿色保障体系，又要避免急功近利，超越历史阶段，超出客观能力[7]。而要实现以上目标，就必须积极强化绿色创新能力，大力推进绿色行政体系建设，为绿色发展理念落地生根提供核心动力和制度保障，进而通过全面落实五大发展理念，真正推动经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设五位一体、均衡发展。

注释：

①20世纪60年代以来在世界范围内产生较大影响的绿色发展理论包括：循环经济理论、绿色经济理论和低碳经济理论。三者提出和流行的时代背景不同，内涵有一定的差异，所要解决的问题也各有侧重:循环经济的核心是资源循环利用，低碳经济特别强调碳减排，绿色经济则更偏向生态环境的安全性。周惠军和高迎春(2011)指出，绿色经济、循环经济、低碳经济分别针对环境问题、资源问题和气候变化问题提出方案，相应的理论基础分别是环境经济学、产业生态学和能源经济学。

②杰文斯效应也称杰文斯悖论，是英国经济学家杰文斯发现的一种技术进步、经济发展和环境保护之间的矛盾现象。其核心内容是：技术进步可以提高自然资源的利用效率，但结果是增加而不是减少这种资源的需求，因为效率的改进会导致生产规模扩大，从而导致自然资源的更快消耗以及环境的持续恶化。

③2013年5月24日习近平总书记在主持十八届中央政治局第六次集体学习时的讲话要点。

[1]刘慧，叶尔肯·吾扎提.中国西部地区生态扶贫策略研究［J］.中国人口·资源与环境，2013（10）.

[2]竺效，丁霖.绿色发展理念与环境立法创新［J］.法制与社会发展，2016（2）.

[3]王海芹、高世楫.我国绿色发展萌芽、起步与政策演进：若干阶段性特征观察［J］.改革，2016（3）.

[4]冯志峰.供给侧结构性改革的理论逻辑与实践路径［J］.经济问题，2016（2）.

[5]兰洋.绿色发展理念的哲学基础与多维审视［J］.学习与实践，2016（5）.

[6]兰洋.供给侧结构性改革：反思、溯源与问题［J］.理论与现代化，2016（6）.

[7]兰洋.资本逻辑与中国绿色发展道路［J］.求索，2017（2）.

Green China：Its Features,Challenges and Key Points

LANYang

At present,China has stepped into the phase of“New Norm”.In response to the worsening environmental problems,CCPhas proposed the idea of“green development”.This idea has six characteristics,and provides scientific guidance to the adjustment of the relationship between social-economic development and natural environment.However,China's green development is also facing seven big challenges.There is still a large gap between the idea and the practice.Therefore,strengthening green innovation capability and constructing a system of green administration will be the key point in the course of providing core power and system guarantee for the idea of green development.

ideaof green development;green innovation capability;system of green administration

王之刚

D062.2

A

1003－1502（2017）05－0060－06

兰 洋（1989-），男，北京大学哲学系2014级博士生。邮编：100871