老龄化治理现代化——政府、市场、社会依法共治

任际

老龄化治理现代化
——政府、市场、社会依法共治

任际

当前，老龄化日益成为社会关注重大问题，对待老龄化及其进程十分需要改变原有被动因应为现代化主动治理。本文提出老龄化治理现代化在于全新思考“积极应对老龄化”最优方略，老龄化治理现代化重在政府、市场、社会“同向发力”，依法共治。这一治理观念的创新，改变了传统观念中单一的或家庭、或政府的原始养老做法，是新发展形态中政府、市场、社会多元共同应对老龄化各项事务的统筹治理，进而有效解决老龄化问题。它也是国家治理体系和治理能力现代化的组成内容。

老龄化；老龄化治理；治理现代化；同向发力；多元依法共治

习近平总书记强调了政府、市场和社会“同向发力”的战略思想，提出应当让政府“有形之手”、市场“无形之手”和社会“勤劳之手”形成“同向发力”的巨大合力，〔1〕这是对政府、市场和社会等不同社会结构要素相互关系深刻认识的新高度。当今，我国面对老龄化趋势，也应当贯彻“同向发力”指导思想，形成老龄化现代化治理的政府、市场、社会三力同发、依法共治，这是当今积极综合应对老龄化的根本战略和积极行动。

一、对老龄化问题分析的应有意识

与以往观点不同，笔者提出对于老龄化问题分析的应有意识是，发现和探索老龄化两个客观因素：第一，是老龄化年龄标准问题，一定年龄标准会决定老龄化基本程度和现状，老龄化年龄标准与社会人口结构具有多种关系。第二，是老龄化社会影响问题，老龄化问题对社会的影响程度达到了一定的规模即是老龄化。老龄化必然影响经济、社会发展各个方面，事实上它已制约或者影响国家经济和社会发展。这两个客观因素使得老龄化具有双重内涵并具有老龄化问题的多元表现。

1.老龄化具有双重内涵

关于老龄化，不同国家有不同认识和对待方法，总结这些不同看法和做法，主要有以下几个方面：第一，社会学上的认识，认为老龄化是因年龄而形成的社会形态，如老龄化是根据年龄结构人口比例上升到一定程度的结果，早在1956年，联合国《人口老龄化及其社会经济后果》确定划分标准是，当一个国家或地区65岁及以上老年人口数量占总人口比例超过7%时，意味着这个国家或地区进入老龄化。第二，生理学上的认识，老龄化是在生命过程中，由于年龄增加、健康持续下降、生存生理机能降低的基本过程，〔2〕世界卫生组织（WHO）即将“老龄化”界定为人在生理、心理和社会结构方面的逐渐变化过程。〔3〕第三，直接认为老龄化具有多重社会文化和政治内涵；〔4〕由这种多重社会文化和政治内涵所决定，老龄化有两种含义：一种是指个体的老龄化（Individual Aging），一种是指群体的老龄化（Population Aging）。〔5〕

笔者认为，老龄化具有双重内涵，老龄化是人达到一定年龄之后的生理、心理和社会结构变化，更是达到一定的“老龄”年龄变化后的社会化过程、程度和范围。老龄化的这一过程、程度和范围，既具有一定的年龄标准，也具有一定的社会化标准。

关于一定年龄标准，国际社会大多数国家认同两种情况：（1）达到一定年龄以上的标准，具体说在不同国家具有60岁、65岁以上等老年人年龄标准；（2）达到一定年龄结构比例，如在一些国家规定了60岁、65岁以上的老年人，占有总人口10%或7%以上等比例作为老龄化标准。而一定的社会化标准，是在于强调老龄化的社会意义，它是既涉及个人，又涉及社会的变化过程。〔6〕老龄化是一种社会现象，对社会产生广泛影响，实质上老龄化的主要问题是由于老龄化所带来的客观变化过程和深刻社会影响，是人的老龄问题在生理、心理和社会结构方面的反映，以及它对经济发展、文化发展、社会发展等方面的影响，这些变化影响不单是某个人的问题，而是全社会问题。

以上两个内容同样重要，但老龄化社会属性往往容易被忽视，而一旦忽视老龄化的社会属性，往往忽视老年人的社会权利和权利保障。分析老龄化就是解决老龄化之中，以及老龄化之后的基本问题、突出问题，其中最重要是老年人权利保障问题，老年人拥有的应有或相应权利，才是根本改善老年人生活条件和福利“必要的、普遍的社会保障”。

因此，老龄化是指一定年龄的老年人口占有总人口的比重，以及其所产生对社会的影响达到一定规模程度，它不单单是指人口老龄化的年龄变化，也是人口老龄化对社会影响程度范围。研究老龄化，应当注意老龄化是动态变化的全面过程，也是社会因素的作用过程。

2.老龄化问题具有多元表现

老龄化可以表现为人的个人老龄化、人口群体的老龄化，〔7〕人的个人老龄化，主要是表现在个体的老龄，即人的年龄达到一定年龄标准，如60岁、65岁、68岁、70岁以上等；人口群体的老龄化，主要是人口群体中老年人在人口中所占比例。〔8〕早在1982年，维也纳老龄问题世界大会，确定了60岁及以上老年人口占总人口比例超过10%，就意味着该国家或地区进入老龄化。由此可见老龄化表现是多元的，因此，老龄化问题也是多元的。

第一，老龄化体现于老年人基本问题。随着年龄增长，老龄化先是老年人生理学表现，如：（1）老年人身体机能下降等健康、医疗方面问题；（2）老年人衣、食、住、行等日常方面问题；（3）老年人就业、教育等方面劣势地位问题等。这些问题因素是多元表现的，其“长期累积和叠加会使老年人更易于陷入贫困、健康、残疾、孤独、依赖、边缘化及社会排斥等多重劣势处境”。

第二，老龄化对老年人与社会其他人口带来社会关系问题。在社会关系中，存在着一定人口结构关系，年龄结构是其中最重要内容，老龄化导致社会生存环境整体发生变化，这种环境整体变化还改变了人口指标系数，从而使得人口结构具体关系变化。事实上，人口年龄结构发生变化与社会关系具有密切作用，年龄结构变化带来老龄化问题，老龄化也是社会经济发展的一个新挑战，如由此挑战劳动力市场、社会保障制度、社会福利事业；另如老龄化实际上扩大了老年人的依赖程度问题，这种依赖，既是家庭依赖，也是社会依赖，更是政府依赖，这种依赖是多元的、也是相互影响的。

老龄化已是社会新形态的客观事实，研究老龄化应当注意老龄化是多元化的、动态变化的，在这种事实面前存在着老龄化的年龄问题、标准问题、结构问题、社会影响问题，这些多元问题应当予以积极多元治理，而且关键是依法共治。

3.提出“老龄化治理”与“老龄化治理现代化”观点

笔者认为，由于老龄化可说是达到一定生理年龄人口的“人”的问题，它直接涉及人口年龄结构和范围的社会关系，即在社会范围具有一定规模程度，以及与不同年龄人口之间相互关系、人口与其他社会关系之间关系问题。分析老龄化，应当注意和强调它在社会与其他社会问题方面的相互影响，而不单单是老龄本身，或者仅仅是老年人自身的问题。在现代和当代，老龄化是超越老年人的个人生活或生存范围，与整体社会息息相关的社会整体利益和整体发展问题，而且老龄化不单单是指人口年龄的老龄变化，也是指老龄化对社会的影响程度、规模、过程变化。

对此，本文提出“老龄化治理”的新观点，即对于老龄化不是被动应付，而是积极应对，因而需要主动进行老龄化治理，而实现“老龄化治理”需要进一步提出“老龄化治理现代化”新方略。老龄化治理现代化，是国家治理现代化大政方针下，治理老龄化的积极行动方案，它是政府、市场、社会等多元依法共治。老龄化治理的多元依法共治，改变了或不同于老龄化的单一应对观念，它针对老龄化问题变被动因应为主动治理，将被动消极转变为主动积极治理。总之，老龄化治理是“积极应对老龄化”最优方略，老龄化依法共治是面对老龄化问题的有效治理。

二、对老龄化治理现代化的总体认识

首先，老龄化是多元结构的，老龄化影响因素和其所发生的影响也是多元的，它广泛涉及社会、市场、政府。其次，不论老龄化涉及范围如何广泛，其核心在于老年人权利保护，以及老龄化与其他社会问题的密切关联，因此，老龄化治理现代化需要政府、市场、社会依法共治。

1.老龄化治理现代化蕴含

老龄化治理现代化，是指针对老龄化社会不仅仅是被动应付老龄化，而是积极主动解决老龄化问题，特别是不仅仅注重某一个社会主体的单个职能，而是综合全社会包括政府、市场、社会，在依法治国大格局中共同治理老龄化，具体说，它即是政府、市场、社会多方“同向发力”，实现多元依法共治，这是老龄化治理主体、治理对象、治理方法的现代化转型，更是老龄化应对方法的重大转型。简而言之，老龄化治理现代化，是政府、市场、社会的多元依法共治。

党的十八届三中全会确定的全面深化改革总目标明确提出，推进国家治理体系和治理能力现代化，实现社会主义现代化是完善发展中国特色社会主义制度的重要任务。贯彻落实这一思想，在积极老龄化应对中就需要变被动为主动，即实现老龄化治理现代化，这也是适应国家治理现代化总进程的必然过程，老龄化治理现代化也是适应和实现这一进程的方法和进路。这一提法是从全新的角度思考老龄化治理战略政策和解决方案，建立和提高老龄化治理体系和治理能力，进而落实党和国家战略决策。它所应具有的基本内容包括：

第一，老龄化治理现代化的核心，是在国家治理体系中建立治理老龄化的基本目标，明确老龄系统化治理范畴划分和基本体系。

第二，老龄化治理现代化的路径，是在提高社会治理能力现代化进程中，确立依法治理的规范制度。

第三，老龄化治理现代化的基本形态，可分为三个基本面：（1）政府在老龄化应对中的观念职能转变；（2）市场在老龄化应对中的深化改革；（3）社会在老龄化应对中的地位提升。

传统的政府工作形态是：以各种不同的政府权力为中心，以不同的政府部门为机构，以不同的政府职能为责任，在这种以行政权力为中心的工作形态中，具有行政审批权。传统的政府老龄工作形态，基本上也是政府部门具有不同的行政审批权和工作范围，如对养老产业市场开放，发改委、民政部门、老龄办、财政部门，以及卫生部门、教育部门等，都对它有一定审批权或其他管理范围。

老龄化治理现代化与国家治理现代化具有密切关系，它随着国家治理现代化的转型、发展而转型、发展。老龄化治理现代化在当代是老龄化社会管理以及解决权力与权利划分，而且在此的权力与权利基本内容，与通常权力分配有很大区别，它更重要的是在于协调运用权力与权利服务于老年人权益范围。

更有意义是：（1）政府在老龄化治理现代化进程中，通过政府、市场、社会的依法共治，可以适应和提高科学管理和依法执政水平，提升政府行政能力；（2）社会（个人和社区）在老龄化治理现代化进程中，通过政府、市场、社会的依法共治，可以提供人民群众依法参与国家大事管理，特别是提高老年人的自身保护能力；（3）市场或企业在老龄化治理现代化进程中，通过政府、市场、社会的依法共治，发挥市场机制对市场竞争的保护作用，使得更多的“经济人”进入老龄市场环境，扩大市场、改善市场。总的来看，在老龄化治理现代化进程中，通过政府、市场、社会的依法共治，实现党和国家对老龄事业的目标，实现社会各项老龄事业发展，而老龄化有效治理可以实现老年人合法权利和社会福祉。

当前，政府部门在“放管服”中涉及老龄化治理问题，既涉及政府放权、限权、分权，也涉及政府职能转变。具体说，应当开放老龄服务市场空间，加大老年自助家庭和社区优惠或资助，但是政府职能转变不意味着政府不承担老龄化治理责任，政府必须提供老龄服务基本社会保障，解决老龄化社会基本养老问题。

政府提供基本社会保障必须作为老龄化治理的保障基础，而且必须指出，政府同样可以享受到老龄化治理现代化良好秩序所带来的社会稳定的管理效应和总体效应。如老龄化治理现代化的重要任务是全局性的，它可以推动具有中国特色的成熟、完善的养老事业，依法进行老龄化治理体系化建设，提供一整套可操作的管理制度、市场制度、法律制度，使得老龄化治理与国家治理战略相结合，“为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的体系”。〔9〕

2.老龄化多元共治的实现基础

“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”。〔10〕一般认为，“治理”源于古拉丁文和古希腊语中的“掌舵”一词，因而它的主要意义应当是引导或者引导方向；现在，有一些观点在强调“治理”具有放权、授权之意。〔11〕实际上治理即是在一定经济发展和社会变化条件下，按照一定的执政方式和领导方式，引导和优化执政，包括优化执政能力、建立管理体制机制，实现或达成国家与社会的有效的长治久安。所以说治理“在本土化基础上才能实现理想重塑”。

中国传统文化中，治理有“治国理政”的含义，体现为处理国家和地方政府政务。在当今，尤其改革开放以来，中国改革开放道路探索和经历了不同发展历程，形成了社会主义市场经济体制、社会管理制度、政府行政制度、法律体系制度，老龄化是新阶段的社会变化和影响因素，它使得市场经济、社会结构、政府管理面临复杂多样的价值取向和实践运作。党的十八大报告提出“坚持依法治国的基本方略”，“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”。这是老龄化治理现代化，特别是老龄化依法治理的政治基础。

老龄化治理现代化，是对老龄化应对理念方法的全面、系统改善和改进。

其一，表现在老龄化应对观念的改变。对待老龄化要强调主动治理，老龄化治理必须适应我国国情和发展要求，在国家治理体系和治理能力全面提升进程中，老龄化治理非常需要与这一进程同步，成为国家治理体系的一部分，在这一理念下，老龄化治理现代化是一个系统工程，需要理解全面深化改革的总目标，并与之密切相关。

其二，表现在老龄化应对方法的改进。老龄化治理现代化，是解决老龄化问题的基础建设和基本工作，它也在整个国家治理体系和治理能力现代化的工作之中，所以它是政府转变职能、转变工作方法的组成内容，也是社会服务体系的组成内容，还是市场机制有效运转的组成内容。

其三，老龄化治理现代化是解决老龄化问题的多元共治。它所体现的基础内容，既是政府、市场、社会等治理主体多元；也是政府治理、社会治理、市场治理等治理方法的多元；法律治理是多元治理的最有效内容，它要求在积极治理中应当依法治理。

所以老龄化政府治理首先是政府行政系统作为治理主体，通过对老龄化这一社会公共事务内容的治理，提供老龄化社会环境的基本社会保障。其次，老龄化市场治理也是在市场经济条件下，市场活动和运行机制应当发挥决定作用。再次，老龄化社会治理是在广泛社会关系中提倡积极养老意识，社区、公民主动和积极参与，并应归于一定鼓励政策和优惠条件，如建立公民，特别是不能忽视老年人主动参与的老龄化治理机制。

在这种政府、市场、社会等治理主体多元共治中，共同合作、多方合力是主要内容，依法治理机制是关键条件。但需要指出：（1）政府行政管理活动与实施不是全能的，它主要针对的是社会的公共内容；（2）在市场经济条件下，市场活动和运行机制具有盈利性和复杂性；（3）社会结构和社会矛盾呈现分散化和多样化。所以老龄化治理定位必然是一种共同治理，老龄化现代化必然构建政府、市场、社会的多元共治机制，达成老龄化治理的合理、有效、长远。

本文以上对老龄化治理中政府职能转变和作用进行了分析，实际上政府在老龄化治理中作用是重大的，它的基础效用非常明显，但它又不能完全替代社会全部事务。市场和社会的自有功能在老龄化治理中也非常重要，如以养老产业服务市场为例，在一段时期内养老市场设置了一定准入门槛，有很多审批环节，审批时间长使得养老机构少而出现排队等待养老的现象，有的地区由于公立养老院有限，甚至排队等候20年才可能入住，而且养老院服务质量由于缺乏竞争，参差不齐。2016年，国家出台“全面放开养老服务市场加快发展养老服务业若干意见”，这是第一次以国务院名义下发专门的养老服务业发展政策文件，在开放养老服务市场方面，“提出放宽准入条件和优化市场环境。进一步降低准入门槛，营造公平竞争环境，积极引导社会资本进入养老服务业，推动公办养老机构改革，充分激发各类市场主体活力”基本原则，在2020年实现“养老服务市场全面放开”发展目标。

因而老龄化治理的市场治理环节，应“坚持社会主义市场经济改革方向，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。〔12〕如由市场解决个性化高端养老需求，社会各界共同参与关注综合养老服务，政府在这种情况下提供好的政策，进行基础保障，如托底建设更多老百姓住得起、住得进的养老院，通过市场运行和市场机制调节、建设各类不同或高端养老机构，将更多社会福利提供给更需要的老年人。

社会中的家庭和社区是其他方面不可替代的，如在养老服务中，政府负责公共服务领域，其所具有的主导作用实际上是政策、方向、职能上的引导，通过政策制定和制度创新为老龄事业发展创造良好环境。而市场虽然可以成为养老服务资源配置的重要环节，但是市场对于公共利益、公共服务、公共产品具有外部性，而且市场本身是“经济人”市场，它的决定作用在于对经济资源配置和利用。所以老龄化治理的一个关键点是社会养老的根本需求和重要参与。过去和现在，政府和市场都还需要家庭参与和发挥作用，老龄化治理作用需要社会参与和社会监督，特别是目前家庭是我国养老重要方法，对家庭或个人养老，国家应在治理政策上予以更多优惠政策和扶持，如减税和免税、提供养老补贴、优先享受租房补贴或享受经济适用房政策，当前个人参与养老的选择是政府、市场作用的纽带和力量。现在，我国已经提倡或形成一种基本社会养老形态，即社区养老服务是以家庭为主，社区为辅，以家庭为单位的居家老人照料服务，社区上门服务只是形式。也许，在不同的养老产品提供中，托老所的服务可能是整合政府、市场、社会各方力量的优化养老模式。

3.老龄化依法治理是核心所在

党的十八大报告提出坚持依法治理国家基本方略，党的十八届四中全会公报《关于全面推进依法治国重大问题决定》中，指明了坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。老龄化治理现代化，仍应坚持全面依法治国，这对于规范政府、市场和社会三者之间的关系具有十分重要的作用。

依法治理是最可靠、最稳定的治理，它是老龄化治理的核心所在，如在市场经济中，它本质上就是“依法”经济，市场是否在养老资源配置中具有可靠决定作用，以及更好发挥政府作用，都必须在法治建设中深入推进；老龄化治理现代化中的政府职能转变能否成功，是同全面坚持依法治国密切相关的，在老龄化治理现代化的过程中，必须突出“政府职能转变到哪一步，法治建设就要跟进到哪一步。而发挥法治对转变政府职能的引导和规范作用，既要重视通过制定新的法律法规来固定转变政府职能已经取得的成果，引导和推动转变政府职能的下一步工作，又要重视通过修改或废止不合适的现行法律法规为转变政府职能扫除障碍”。〔13〕

总之，老龄化综合应对是基本目标和方针政策，老龄化多元治理是主要方法手段，政府、市场、社会的多元治理是面对老龄化的创新理念，是治理老龄化的协调以及达到积极治理老龄化结果共享；还要说明的是，老龄化依法治理要充分保障老年人权益。

三、老龄化治理现代化的客观保障

党的十八大以来，习近平总书记对政府、市场和社会问题作出了丰富的科学论述，既广泛系统，又深入切实，并强调服务与管理是统一的。老龄化治理现代化，客观上必须处理好服务与管理的关系，“政府要切实履行好服务职能，这是毫无疑义的，但同时也不要忘了政府管理职能也很重要，也要履行好，只讲服务不讲管理也不行，寓管理于服务之中是讲管理的，管理和服务不能偏废，政府该管的不仅要管，而且要切实管好”。“要发挥社会力量在管理社会事务中的作用，因为有些事情是政府管不了也管不好的，可以让群众依法实行自我管理、自我服务”，同时又要和谐有序。〔14〕

事实证明，国家治理现代化要求政府职能转变也需要市场体系发展，以及需要社会承担功能，发挥社会力量在老龄化治理中的作用。提倡老龄化治理现代化，意味着老龄化治理创新，改进和处理好政府、市场、社会综合关系。

如我国在老龄化进程中，比较突出的养老措施是家庭或个人在养老中的巨大付出，在原始的、传统的观念中，家庭或个人养老是一种自然现象，这是小农经济、计划经济的烙印。事实是家庭或个人养老为国家、政府、社会付出了极大经济力量、社会力量，在老龄化治理现代化创新发展中，必须认识这种家庭或个人参与社会养老的重要性，将其与社会治理共同结合看待。社会治理是特定治理主体主要是对社会的本位实施，社会治理也是有关社会中心、公民治理的理论，强调社会自治。在我国，社会治理是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的总体格局，是“在执政党领导下，由政府组织主导，吸纳社会组织等多方面治理主体参与，对社会公共事务进行的治理活动；是以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利，保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程”，要加强认识老龄化社会治理。

老龄化社会治理，是指社会广泛参与老龄化治理，是老龄事业坚持“党委领导、政府主导、社会参与、全民行动”基本原则的直接体现。《老年人权益保障法》规定，国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系，实际上，建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑、医养相结合的社会养老服务体系，即是政府参与基本养老服务的基本服务体系，也是完善政策措施，积极扶持社会力量提供公益养老服务，提供市场化养老的老龄化治理。

老龄化是老龄问题达到一定程度、规模、影响的社会规模与发展过程，与社会整体利益影响互动。老龄化“不仅会对老年人本人和其家庭产生影响，而且还会直接涉及更广泛的社会结构和国际社会”。〔15〕解决老龄化问题也是国际社会的重大问题之一，治理老龄化是各国政府的重要政策。如1961年美国第一次白宫老龄问题会议后，分别于1971年、1981年、1995年、2005年、2015年相继举行老龄问题会议，主要议题有老年人健康、老年人收入、老年人社会保险、老龄化劳动力需求及老年教育等；而2015年议题是退休安全、长期照顾及健康老龄化与老年人正义，形成了不同的治理主题。这种做法在各个国家越来越普遍。

老龄化治理中的政府、市场、社会等不同范畴之间关系，在本质上具有目标一致性，它们都是在国家治理基础上的治理内容，在客观上具有联系互动性，是有机关系体系。以《上海市老年人权益保障条例》为实例，它定位了政府、市场、社会各自位置，其中第五条直接体现“积极应对老龄化”，即老龄化治理现代化目标，成为促进该市经济社会协调发展的一项长期战略任务。在依法治理老龄化上，该保障条例通过制度规范化，“建立健全保障老年人权益的各项制度，逐步改善保障老年人生活、健康、安全以及参与社会发展的条件，关心老年人的精神文化需求，实现老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐”。

四、老龄化治理现代化路径

通过分析，本文提出：第一，老龄化治理可以上升为国家长期战略，老龄化治理现代化应当提升为老龄化治理方略；作为老龄化治理的基本规模：一是形成老年权益保护法，有法可依；二是形成老龄化治理方针政策体系；三是形成社会养老优势。第二，政府在养老事业中居于主导地位，市场在养老资源配置中具有决定性作用，社会力量在养老服务业中具有主体功能，这种政府、市场、社会多元依法共治，需要建立多元的老龄化治理体系，体系建设是现代化建设的主要内容，老龄化治理体系建设是老龄化治理现代化的基本任务。

1.制定系统的老龄法律制度

系统的老龄法律制度是国家法、地方法、行政法规与规章的多层次法律体系。当前我国已经初步形成以宪法统领，以老年人权益保障法为核心（包括法律、行政法规、地方法规）的老龄法律制度体系，为维护老年人权益、发展老龄事业提供法律制度保障。但制定出老龄法律只是第一目标，特别是在当前老龄化社会环境中，由于老龄化客观具有多变性、多角度的特点，关键还在于法律执行；政府、市场、社会多元共治有利于老龄法律共同实施。

2.法律与政策相结合

老龄政策与法律是老龄化治理现代化中对政府、市场、社会调控互为补充的多元手段，两者在推进依法治理进程中各自发挥其独特作用。老龄政策是国家或政党为实现老龄治理等目标任务而确定的指导原则与准则，具有指导性、灵活性等特征。老龄法律是由一定物质生活条件所决定，由国家制定或认可并由国家强制力保证实施的规范体系，具有规范性、稳定性等特征。老龄政策与法律关系极为密切，二者相互影响，相互作用。

必须注意的是，“整体政策安排与某一具体政策的关系、系统政策链条与某一政策环节的关系、政策顶层设计与政策分层对接的关系、政策统一性与政策差异性的关系、长期性政策与阶段性政策的关系，既不能以局部代替整体，又不能以整体代替局部，既不能以灵活性损害原则性，又不能以原则性束缚灵活性”。〔16〕

老龄化多元依法共治是贯彻落实老龄化综合应对方针政策的方法手段，政府通过正确履行职能，提高对于解决老龄化问题的管理科学性、民主性和有效性。

3.多元共治实现综合应对

政府、市场、社会多元依法共治，是老龄社会综合应对的具体实践，多元共治之所以能够实现综合应对，在于政府、市场、社会可以“同向发力”，通过协调互动来发挥作用，各方齐心是推动力，如老龄化治理包括对市场中的养老经济调控、对社会参与活动的协调，政府治理可以通过转变政府职能、健全宏观调控手段，更好发挥政府治理老龄化的作用。又如依法治理是老龄化现代化治理的关键进路，它是重要制度层面，通过法律制度安排，老龄化治理现代化才能加强法治保障，在法制轨道系统治理、良性互动、规范行为，协调与平衡权力与权利，协调人民群众参与老龄化事务各方面、各层次利益诉求。

所以政府、市场、社会多元共治是不同组成部分和合力发挥的有机结合、互动联系、共同实施，老龄化治理这一定位与我国国情相适应，是基于国家治理基本方针而解决老龄化问题的基本方略，这一方略与人民根本利益一致，因为它强调基本公共服务提供和公共利益方向、维护社会结构秩序和养老供给多元规范、保障社会经济稳定发展。

综上所述，在推进国家治理体系和治理能力进程中，老龄化治理现代化的总体目标内容，是建立老龄化治理的政府、市场、社会“同向发力”，共同优化治理的现代化格局，也是统筹各方主体与基本制度、政策与法律以及治理能力的基本策略，老龄化治理现代化，应当作为积极应对与综合应对老龄化的国家战略安排。

[1][12][13][14][16]习近平关于全面深化改革论述摘编[M].北京:中央文献出版社,2014:17、51-77.

[2]Rose(1991)K irkw ood(1995)D E Crew(2003).

[3]WHO.A life course perspective of maintaining independence older age[M].1999:4.

[4]DE Crew s.H uman Senescence:Evolutionary and Biocultural Perspectives[M].Cambridge University Press,2003.

[5]穆光宗.有关人口老龄化若干问题的辨析[J].人口学刊,1997(1).

[6]Lekshmi V Nair.A ging in India-A conceptual Clarification in the background of G lobalization[J].European Scientific Journal,2014.

[7]李伟.老龄工作概论——兼探积极老龄化战略路径[M].北京:华龄出版社,2017:20.

[8]联合国国际人口学会.人口学词典[M].北京:商务印书馆,1992:41.

[9]习近平谈治国理政[M].北京:外文出版社,2014.

[10]人民日报.2014(3):6.

[11]所谓“治理”,具有放权、授权之意,主要是20世纪90年代以后,一些西方国家及其学者的主张.

[15]Help Age International.Ageing in the Twenty-First Century:A Celebration and A Challenge,2012:12.

The Modernization of the Aging Governance——Multi-governance of Government，Market and Society by Law

Ren Ji

Facingaginganditsprocess，weshouldswitchpassiveresponsetoactivemanagement.Modernizationofaginggovernance——government，marketandsociety’smulti－governancebylaw，is thebeststrategicresponsetoaging.Itchangesthetraditionalpracticeofeitherfamilyor governmenttakingtheresponsibility.Government，marketandsocietytogetherdealwiththeaging issue.Itispartofnationalgovernancesystemandmodernizationofgovernancecapacity.

aging，aging governance，modernization of governance，the same direction force，multigovernance by law

C913.6

A

1003－6547（2017）08－0067－09

本文系“关于辽宁省老年人生活状况抽样调查研究”阶段性研究成果。

任际，辽宁大学中国老龄政策与法律研究所所长，博士研究生导师。

责任编辑：严 瑾