论当代中国农村基层民主的机制创新*

肖立辉，孟令梅

(中共中央党校政法教研部，北京100091；中国社会科学院政治学研究所，北京100028)

论当代中国农村基层民主的机制创新*

肖立辉，孟令梅

(中共中央党校政法教研部，北京100091；中国社会科学院政治学研究所，北京100028)

当代中国农村基层民主的发展是历史发展逻辑和实践逻辑相统一的结果。在健全基层民主制度、丰富基层民主形式过程中，机制创新将制度创新、体制创新、方式方法创新有效地勾连在一起，成为创新体系中重要的一环。从实践来看，“动力在民、拍板在官”，基层民主创新的产生离不开基层治理的需求、基层群众的诉求与基层政权良性回应三者的有机统一；基层民主创新的巩固离不开基层治理的制度化、规范化；基层民主创新的发展与推广离不开更高层级政权的主导与推进。只有充分尊重基层民主创新的规律，按规律办事，才能使基层民主有序平稳地健康发展。

农村；基层民主；创新；逻辑

党的十八大提出，要健全民主制度，丰富民主形式。近些年来，以基层群众自治为主要内容的农村基层民主在制度建设、形式创新上有了长足发展，基层群众的利益表达和权利保护有了更多的渠道，以人民为中心的民主观和人民当家作主的理念在基层治理中得到确立。习近平同志强调，要把国家层面的民主制度同基层民主制度有机结合起来，在创新问题上，他强调要重点抓好理念创新、手段创新、基层工作创新，把创新的重心放在基层一线。可以说，能不能以创新的精神推进基层民主，完善基层民主制度，将直接影响和决定着基层民主的质量和效果，直接影响和决定着人民群众在基层治理中的获得感。那么，基层民主发展的主要特点和实践逻辑是什么？基层民主创新体系中机制创新到底处于什么样的地位？基层民主机制创新的内涵和着力点有哪些？对这些问题的回答有助于人们认清当前基层民主面临的形势及未来发展的努力方向。

一、农村基层民主的历史发展与实践逻辑

从历史发展来看，早在革命战争年代，中国共产党人就领导人民群众在抗日根据地、解放区推行村选，以投豆子的方式选举当地的村长，从而丰富了农村的基层民主生活，巩固了中国共产党在根据地和解放区局部执政的政治基础和社会基础。新中国成立后，中国共产党已经从一个领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，转变为一个领导人民掌握全国政权并长期执政的党，开始进一步思考在长期执政条件下如何发展和推进基层民主，保障基层群众当家作主的权利，进行更为广泛的民主实践。1981年党的十一届六中全会决议提出，“要在基层政权和基层社会中逐步实现人民的直接民主”；1982年9月党的十二大政治报告提出，社会主义民主要扩展到政治生活、经济生活、文化生活和社会生活的各个方面，强调在社会生活层面“要发展基层社会生活的群众自治”；1982年底制定颁布的《宪法》中对村民委员会定性为“基层群众性自治组织”。自此，村民委员会成为基层群众参与自治活动的主要组织载体。1987年制定通过的《村民委员会组织法(试行)》，已经成为农村基层群众自治制度和基层民主制度的基础性、主干性法律。2012年，党的十八大重申要“完善基层民主制度”，提出要“以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督”为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利。会议强调，必须进一步扩大基层民主，完善民主权利保障制度，巩固人民当家作主的政治地位。从政策演变的简要梳理中不难发现，农村基层民主的每一轮发展，都离不开中央层面的政策和法律支持，可以说，农村基层民主的发展具有政府主导、政策推动的特点。在政府主导下，农村基层民主实现了制度创新、体制创新、机制创新以及方式方法的创新，选举、决策、管理、监督等环节都有了较为详细、科学的可操作程序；在政策的推动下，基层群众参与的范围更加宽泛、参与的形式更加多样。

从实践层面来看，农村基层民主的发展经历了三个方面的变化。(1)从点的突破，到面的铺开。上个世纪90年代，中央强调试点先行、示范带动。1990年中央有关部门召开了全国村级组织建设工作座谈会，会议要求选择若干个县、乡、村开展村民自治示范活动，探索经验，树立典型。同年，国家民政部开始启动村民自治示范活动，对示范活动的基本要求和示范单位的标准做出明确规定，要求各级民政部门选择有一定工作基础的县(市)、乡(镇)、村作为示范单位，组织示范活动。应该说，示范活动在村民委员会选举、村民参与、民主决策与管理、村民自治章程和村规民约制定等方面积累了丰富的经验，也给其他农村树立了标杆，从而为基层民主创新的扩散提供了学习借鉴的样本。正是在这些示范活动的基础上，到了上个世纪90年代后期，以村民自治为主要内容的农村基层民主在全国各地全面铺开，并在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等方面逐渐规范化、程序化，使基层群众的有序参与成为可能。(2)从基层自下而上的探索，到中央自上而下的主导。上个世纪八九十年代学术界曾经就中国民主从基层做起还是从高层做起进行过讨论。总体而言这两种观点都有一定的道理，从基层推动民主，符合国情符合基层的实际，可以训练基层群众、积累民主经验，为更大范围更高层级推进民主提供实践基础；从高层推动民主，可以充分发挥高层特别是中央层面以上率下、率先垂范的作用。从改革开放以来基层民主发展的实践来看，一段时间内我们非常注重基层的探索，默认、鼓励各地根据实际情况进行有序创新，在基层实践的基础上，中央有关部门进行整体规划，并通过自上而下的压力传导要求其他地方对较为成熟的经验性做法进行推广。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央审时度势，既尊重基层的探索，更看重顶层的设计，并努力将基层探索与顶层设计结合起来，制定中长期规划，有目的、有计划、有步骤地推进包括基层民主在内的各项改革，基层民主的可持续性创新由此有了良好的政治环境。(3)基层民主的侧重点从过分关注选举，到选举与治理的并重。一段时间内，一些基层工作的同志将农村选举作为基层民主的突破口，认为只有搞了选举、进行规范的选举，农村的问题都可以迎刃而解。在实践过程中，将工作的重点放到选举上，从选举工作的宣传与培训，到选举程序的设计与完善，再到选举纠纷的解决、选举权利的救济等，设计越来越完善、越来越精致。经过多年发展，越来越多的人认识到，选举虽然能够解决农村公共权力的产生问题，但选举后的日常治理更为重要，这是因为选举是每几年才举行一次的非常态的民主形式，基层群众的民主权利不应局限于选举；而应更加注重日常的有序参与，比如对协商的参与、对决策的参与、对管理的参与、对监督的参与等，总之选举后的群众参与更为重要，由此进入到选举与治理并重的阶段。正如习近平同志在全国政协成立65周年纪念大会上所强调的，人民是否有民主权利，既要看在选举时是否有投票的权利，也要看在日常政治生活中是否有持续性参与公共事务的决策、管理、监督等各方面的权利*习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，《人民日报》2014年9月22日。。近些年来，农村基层民主发展的一个重要方面，就是基层协商民主、决策与监督的形式更加丰富，民主恳谈会、协商议事会、村务公决、村务监督委员会等在基层治理上发挥的作用越来越重要。

选举与治理并重的实践逻辑表明，基层民主应该是一种整体性的无盲区的治理方式，它不仅需要完整的选举程序，而且需要完整的参与实践；民主不仅要有选举，而且更重要的是，基层群众要有更多渠道、更有效参与，通过这些参与，表达自己的利益诉求、妥善处理和解决基层群众之间的矛盾和纠纷，推动基层公共事务和公益事业的发展。定期性的选举与常态化的治理，相得益彰，相互促进，共同推动和促进国家治理在基层的实现。我们认为，只有这样，才能“切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象”*习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》，《人民日报》2014年9月6日。。

二、农村基层民主生成、巩固、发展的机制创新

能否充分保证人民群众直接或间接行使宪法和法律赋予的各项民主权利，避免人民群众在基层民主中“形式上有权、实际上无权”的现象，一个重要的举措就是要把基层民主的体制机制发挥好，运用创新思维推进基层民主各方面的发展，形成科学的基层民主创新体系，在创新中既坚持党的领导，坚持依法办事，又充分发挥人民群众的积极性、主动性，实现基层人民群众当家作主的权利，保障基层群众的合法权益。一般来说，科学的基层民主创新体系主要包括制度创新、体制创新、机制创新、方式方法创新四个方面。(1)制度创新。制度创新的目的，在于为基层群众提供一套能够满足其需求的制度规范体系，在选举和包括协商、决策、管理、监督在内的治理中，释放基层民主的创新活力，激发基层干部群众的创新热情，鼓励产生更多更有效的创新成果。实践应用中，基层协商民主是工作的重点，当农村基层群众性自治组织的领导班子选举产生之后，要充分发挥协商民主制度的优势，加强基层干部与基层群众以及基层群众之间的沟通、对话、协商等，从而体现群众的主体地位，真正形成和强化以人民为中心的基层民主观。(2)体制创新。体制创新主要表现在基层党组织对基层群众自治的领导体制上。根据村民委员会组织法的规定，村民委员会等自治性组织依照宪法、法律以及本村制定的村民自治章程和村规民约进行自我教育、自我管理、自我服务；乡镇政府与村民委员会是指导和被指导的关系，村委会受乡镇政府委托，协助乡镇政府开展特定工作，但乡镇政府与村民委员会间没有直接的行政隶属关系。因此，基层群众自治的创新工作主要是在当地县、乡、村三级党组织的领导下推进的。领导体制的创新主要是改进县、乡、村三级党组织直接对自治性组织和基层群众发号施令的方式，按照党的十八届四中全会精神，将党“总揽全局、协调各方”同村民委员会“依法依章程履行职能、开展工作”统一起来。(3)机制创新。机制创新的重点在于做好与原有机制的对接与衔接，将原有工作机制的合理部分继承下来，不合理的部分去除掉。党的十八大提出，要建立健全既能保证基层党组织的领导，又能充分发挥各方面积极性和活力的“基层群众自治机制”，就是在机制层面为基层群众自治方面提供保障。(4)方式方法创新。方式方法的创新主要是将基层群众的各项民主权利具体化、操作化，使法律赋予的民主权利转化为、落实为实际运行的手段和工具。比如基层的选举、决策、管理、监督、协商等，就需要一些具体的方式方法。有的地方就村委会选举的计票系统进行了创新，引入电子化的计票系统。如果用人工手工计票，可能会花掉很多时间，而运用了电子化计票系统以后，数个小时就能完成对本次选举的计票。

在上述四种创新中，机制创新是将制度与体制的创新成果转换为可以操作的方式方法创新的重要节点，也是方式方法创新的重要政治资源。没有机制的创新，制度与体制往往浮于表面难以“落地”；没有机制的创新，方式方法创新往往会因为关注细节和形式，而缺乏将民主细节、民主形式提升为民主规范和民主制度的转换机制。因此，从某种意义上讲，机制创新是处于前端的制度创新与末端的方式方法创新的中间环节，是将制度建设与制度执行、民主规范与民主细节勾连在一起的重要环节。农村基层民主机制创新主要体现在生成机制、巩固机制、发展机制三个方面。具体来说：

(一)生成机制

生成机制主要解决的是基层民主创新是如何发生的，这是对基层民主机制创新进行研究的首要问题，是基层民主创新的“元问题”。举两个例子，一个例子是中国第一个村民委员会的产生。上个世纪80年代初，广西宜山县三岔公社合寨大队果作自然村处于三个县交界的地方，社会治安非常不好，经常出现偷盗的现象。老百姓最值钱的就是自己家里的牛，为了防止自家牛被人偷，不得不把牛牵到卧室，与牛一起睡。在这种情况下，果作自然村的生产队长韦焕能就说，现在生产大队和人民公社没有人管这样的事情，只有我们自己管，提议自发设立一个实行自我管理的组织，他说城市里设立了居民委员会，那么村里设立的组织就叫村民委员会吧。村民委员会的主任、副主任、委员，指望上级组织委派是不可能的，所以只能自己选举产生。此后，选举产生的村民委员会负责村里的治安、邻里矛盾的调处，基层治理搞得很好。当地的县委县政府把这种做法上报给广西区委区政府，广西区委区政府又报告给党中央国务院。党中央国务院派出专门的调查组，实地调查这个村的治理情况，认为果作自然村的做法将是中国基层治理的未来发展趋势，应该推广。1982年《宪法》第111条肯定了村民委员会作为基层群众性自治组织，由村民选举产生。还有一个例子就是吉林梨树县梨树乡北老壕村的选举。上个世纪80年代，这个村一度是一个乱村、瘫痪村，由于派性林立、斗争尖锐，几任上级委派或指定的村干部都无法正常开展工作。在这种情况下，县委乡党委决定，由老百姓选举投票决定谁来当村干部，即上级组织“不划框子、不定调子、不提候选人”，完全尊重民意，尊重老百姓选择的结果，这种选法被当地老百姓称之为“海选”。目前海选的办法已经在全国推开，成为农村村民委员会选举的主要方式。

从这两个例子中我们不难发现，基层民主创新的过程，离不开两个方面的关键要素，一是基层群众的需求和首创，二是地方政府和基层政权的认可和支持。具体来说，(1)基层群众对创新的需求和首创。这是因为基层群众对于基层的矛盾纠纷等问题感受最为直接，也有足够的智慧解决这些问题。从基层民主创新的实践案例中，我们也不难发现，很多民主创新的好点子，都是基层群众想出来的。(2)地方政府和基层政权对基层群众创新的认可和支持。地方政府和基层政权处于中央政权与基层群众之间，是联结中央宏观政策和基层微观操作的重要纽带，它的优势在于既熟悉中央的考虑，也熟悉基层的情况，可以将中央的要求和基层的需求结合起来*严汉平：《三种制度创新主体的比较及西部制度创新主体定位》，《经济评论》2007年第2期。另参见郭小聪：《中国地方政府制度创新的理论：作用与地位》，《政治学研究》2000年第1期。。地方政府和基层政权对基层群众的利益诉求和关心的问题最为熟悉、也最为敏感，能够提出最适合本地实际的解决办法，因此，由基层政权主导的创新更符合地方和基层的实际。当基层群众有了创新的做法并形成初步成果后，当地的地方政府和基层政权一般来说会及时总结这些成果与经验，考察这些经验与做法能否在其他地方适用，如果可以适用，会及时地将其完善，在条件成熟的时候进行制度化、规范化，并在更大的范围内扩散。

问题是，在创新型治理理念和政绩评价工作的推动下，全国各地都有创新的冲动，但为什么有的地方能够把这些创新冲动转化为创新实践，而有的地方却不能将其转化为现实呢？一个很重要的原因，就是“动力在民、拍板在官”的创新形成机制在发挥着作用。也就是说，虽然有基层群众的强烈要求和普遍呼吁，但如果没有地方官员做出制度创新的决策，相关的创新方案也不能有效地启动和执行。接下来的问题是，为什么基层政权和地方官员会做出创新决策呢，我们还可以将原因细分为以下几种：第一种可能是，上级组织的要求乃至中央的要求。不管是执政党的组织体系，还是国家政权体系，都规定下级组织必须服从上级组织。在这种情况下，地方和基层与其说是创新的决策者，不如说是上级组织决策的执行者和实施者。第二种可能是，地方党委政府积极回应群众需求，在自己权限范围内主动决策，从体制机制上进行创新，赢得群众的支持和认可，同时也进一步提高党委政府对群众需求的回应性和责任心，巩固党在基层的执政基础。第三种可能是，有些地方的党委政府主官希望在政绩考核中获得好成绩，以便于有更多的机会获得升迁，为此，他们有内在的冲动开展各种各样的创新活动。为此，必须将基层群众需求与基层政权主导这二者有机地统一起来、结合起来。

从前面的论述中，我们可以得出如下的结论，即基层民主的生成机制，是“问题倒逼-群众首创-上级认可”，三者缺一不可。也就是说，基层群众在工作生活过程中遇到了这样或那样的问题，这些问题倒逼着他们从体制机制入手进行改革和创新。当这些创新出来的做法产生积极成效后，当地政府会给予肯定和认可，通过制度化，将这些经验和做法推广到其他地方，以便在其他地方解决同样或类似的问题。这一基层民主的生成机制，就要求我们必须尊重基层群众的首创精神，尊重基层政权为实现制度创新而进行的实验。为此，应该建立改革的容错纠错机制，应该鼓励创新、宽容失败。

(二)巩固机制

巩固机制主要解决的是基层民主的可持续性问题。一些地方的基层民主创新出现了“人走政息”的现象，即推动此类创新的地方领导同志被提拔或者调离后，继任者便放弃了前任的创新努力，从而造成民主创新的中断。可能的原因有以下几个：一是上级组织并没有对创新项目进行可持续性的跟踪和评估；二是一些地方的创新往往是表面上、形式上的创新，没有从制度上、体制机制上进行创新，对存在问题的针对性不强，实效性不够，不能解决基层群众关心的问题；三是创新的成本过高，不可持续、不可复制；四是当地党政主官的认可和重视程度不够。党政主官不重视不认可，基层民主的创新也就没有可持续发展的可能性；五是没有将创新成果制度化，我们认为，为了保障基层民主的有序创新，实现人民群众当家作主的权利，必须使民主制度化、法律化。因为发展民主，制度建设更具有根本性、全局性、稳定性和长期性。

避免民主创新后出现“人走政息”现象，使创新出来的民主形式得到巩固，应从弱意义和强意义两个层面来创造基层民主巩固的条件*此部分参见肖立辉：《基层民主的巩固需要哪些条件》，《学习时报》2009年8月23日。：(1)弱意义上的民主巩固条件有六个：第一，要在体制内进行制度建设，避免突破制度和体制，为此应充分发掘现有政治资源，使现有政治资源真正运转起来；第二，及时制度化、程序化、规范化，并增强制度规定的可操作性，为此要将创新成果以文件形式固定下来，增强人们政治参与行为的稳定性和可预期性。为此，我们要从实际出发，适时将一些在实践过程中被证明效果比较好、容易被基层群众接受的做法制度化、程序化，即不断完善基层的创新性做法，将成熟的做法上升为经验，使成熟的经验上升为政策，使成熟的政策上升为国家法律，使基层民主各方面的制度更加成熟更加定型，最终在基层形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系；第三，按照阻力最小原则推进，在创新过程中要给予利益受损的群众一定的补偿，以减少他们的抵制；第四，争取多数人的赞同和支持，对基层群众的利益诉求及时回应，创新性举措惠及面越大越宽，创新就越有可能获得更大范围的支持；第五，上一级组织乃至中央组织的持续性支持，以及更高层面和更大范围内的宽松政策环境；第六，继任者应以继承为主，将前任的民主创新成果保留下来，而不能轻意否认前任发展思路，甚至把基层群众当作自己试验所谓“新思想”的靶子。(2)强意义上的民主巩固条件有三个：第一，基层民主的推进要从“单兵突进”发展为整体推进，强调基层民主政治建设各部门的衔接与整合；第二，在推进创新过程中避免留下盲区，重视直选后领导如何行使权力的问题；第三，民主应内化为一种信念，成为一种生活方式和习惯性思维方式，只有这样，才能使基层民主真正巩固下来。

(三)发展机制

发展机制主要解决的是基层民主在巩固的基础上可深化、可扩散的问题。可深化的关键在于对基层民主机制的完善上。我们认为，应该在以下几个方面努力：第一，建立健全基层民主创新的整合机制。一段时间内，基层民主涉及到党的组织部门与纪委部门、政府的民政部门等多部门的共同推进，由于每个部门的部门考虑，难免会造成改革的碎片化，头痛医头、脚痛医脚，缺乏改革的整体性、系统性、联动性。有效避免改革的碎片化，增强推进改革的合力是解决问题的根本之策。第二，强化基层民主创新的考评机制。改革督查考核和效果评估，跟踪研究新情况新问题，及时调整完善改革措施，不仅仅是上对下的考评，而是应该更多地引入基层群众对基层民主创新的评估，以群众满意不满意、认可不认可为标准。比如，通过评优的办法进行评比，通过媒体等渠道对地方性创新活动进行评估，通过中立性评估机构进行客观评价，通过基层群众对创新性做法进行满意性评价等。总之，通过多元化的评价体系，对基层的制度创新进行系统性、多角度、多方位的评价*参见肖立辉：《基层制度创新的内在逻辑》，《国家治理》2014年第14期。。第三，健全基层民主创新的激励问责机制，支持地方和基层结合实际主动试、大胆闯，推广行之有效的经验，促进各项改革取得更大突破。没有激励机制的创新活动是没有动力的，从而也是没有生命力的。因此在推进民主政治建设过程中，要充分运用好考评工作的成果，对好的考评结果进行激励，对差的进行问责。只有这样，才能形成基层民主机制创新的落地生根。第四，要建立改革的容错机制。对于改革者要给予相对宽容的态度，创造一个宽松的制度创新的政治环境。对一些有争议的创新举措，只要不违反政治原则、不违反改革开放以来党的路线方针政策，就应该持一种宽容和开放的态度，建立良性的改革容错免责机制，不能轻意“叫停”和“踩刹车”。只有这样，才能激发基层干部群众的创新热情。

可扩散的关键在于上级政权的认可。何增科教授在总结中国地方政府创新的规律时指出，一项创新性的制度安排必须得到参与各方的认可、接受，必须增进参与相关方的利益。只有这样，创新活动才有生命力，才能够持续下来。如果想在更大范围更高层级推广，就必须得到当地党委政府、更高层面政权乃至中央的认可、肯定、支持。一般来说，其扩散的基本路径就是“媒体报道-上级领导肯定-树为典型-党政发文总结推广经验-法律法规或政策性文件吸收其核心内容”，从而在更高的层次上加以制度化*何增科、高新军、杨雪冬、赖海榕：《基层民主和地方治理创新》，北京：中央编译出版社，2004年版，第17-19页。。当地方性创新的经验做法上升为政策、上升为制度、上升为法律时，创新才真正巩固下来、发展成熟。而当地方和基层创新得到上级认可、在更大范围推广扩散时，创新成果才能惠及更多人、才能实现共享发展。一项改革成果的受益面越大，其基层民主创新的价值也就越大。

三、农村基层民主的选举、决策、管理、监督的机制创新重点

农村基层民主有五个核心环节，即选举、协商、决策、管理、监督，简称授、议、决、行、监督。其中，选举解决的是授权问题，即农村的公共权力怎样产生；协商解决的是参与问题，即农村多元主体的有序参与；决策解决的是本村重大事务议案的提出及最后的确定；管理解决的是日常管理与决策事务的执行问题；监督解决的是农村公共事务的全流程治理。我们认为，农村基层民主在创新过程中，重点在于选举机制、决策体制、管理机制、监督机制的不断完善。

第一，继续完善和发展民主选举机制。选举的规范与否直接决定着选举结果的公平、公正，决定着当选者是否具有较强的民意基础。在村民委会选举过程中，要细化选举的程序，从选举委员会的建立、选民登记、候选人的提名、初选到正式候选人的最后确定，从选举投票到选举结果公布、选举争讼的处理等程序都需要制度化、规范化。对于选举的组织者来说，必须积极引导选民选择那些工作能力强、受群众拥护、政治素质和业务素质高的年轻同志进入领导班子，对选举中出现的一些拉票贿选行为及不良倾向，要坚决予以制止和纠正。当前，一些地方已经出现了组团式竞选的新的现象，即若干候选人以抱团取暖的心态相互支持，以避免选票分散、避免选举中的内耗问题。地方和基层的同志应该关注这一新现象，客观冷静地观察，并进行准确研判。

第二，继续完善和发展民主决策机制。在实际操作中，要处理好决策的民主化与科学化之间的关系。党的十八大强调要健全社会主义协商民主，注重议事协商，大力发展基层民主协商，积极探索基层民主协商的体制机制，动员和鼓励更多的群众理性参与到基层公共事务的解决和公益事业的发展中。为此，积极引导基层群众广泛参与基层公共事务，对群众关心的热点问题、难点问题，要吸引群众参与决策，对于基层党支部与村委会等组织要理顺关系，制定议事规则，使重大事务和日常事务的决策都纳入到规范管理轨道。将基层协商民主的实践纳入决策之前、之中，通过与参与者的充分沟通、协商、讨论、辩论，形成共识。要充分认识到，只有在决策之前、决策之中有关的群众充分参与了，决策的事项才能在后来的执行过程中遇到较少的阻力，从而有利于决策的顺畅推行。为此，要对决策过程中少数干部的专断行为进行坚决抵制和纠正。另外，不得不重视的一个现实问题是，在当前农村青壮年大量外出务工很难召开村民会议的情况下，要积极发挥村民代表会议的作用，充分行使村民会议闭会期间赋予村民代表会议的职权，健全村民代表会议的议事内容、形式、程序以及制约和监督机制。

第三，继续完善和发展民主管理机制。首先，要处理好国家宪法与法律等硬法与党内法规、村规民约、村民自治章程等软法的关系。动员基层的人民群众参与村规民约、村民自治章程的制定，依章治村，以一定之规规范干部群众的行为，逐步使村委会的相关事务都能按照国家法律、法规和政策办理，实现自我教育、自我管理和自我服务。其次，在基层治理过程中，应充分运用宪法、法律、村民自治章程、村规民约、党内法规等制度和规则，注重培养基层群众自我管理、自我服务、自我教育的意识和能力，提高基层民主管理的效果。

第四，继续完善和发展民主监督机制。有力的制约与监督，是农村基层民主是否真实有效的关键。城乡基层政权机关要进一步加强政务公开制度，把群众关心的热点问题公之于众，自觉接受群众监督。城乡自治组织要本着自治原则，积极动员基层群众参与民主监督，在参与中提高自身素质，实现自治组织自我管理、自我教育和自我服务。同时认真总结城乡基层政权机关和自治组织等开展政务公开、村务公开、财务公开的配套建设经验。在基层治理过程中，充分发挥村务监督委员会的作用，精准地对村务、财务进行有效监督。在北京、浙江、山西等进行国家监察体制改革的试点单位，探索国家监察委员会对村干部的监督机制，使国家监察在农村基层实行全覆盖。

总之，可以想见，随着基层民主机制创新的不断完善，我国农村基层民主的制度化、法律化水平将逐步提高，在法律和制度框架下的基层民主实践活动也必然会提升到更高的层次。受到基层民主实践的熏陶，人民群众的政治意识、民主诉求、参与水平会大为改观，会在更高层级更大范围内提出自己的利益诉求和民主需求。鉴于中国当前还处于社会主义初级阶段的国情，我们应该充分尊重基层民主发展的规律、尊重基层民主创新的规律，按规律办事，既积极稳妥地推进基层民主与治理，反对冒进式的激进的政治民主化，同时也要注意防止基层民主僵化，掌握和把握好基层民主推进的力度与节奏。只有这样，才能有序地推进基层民主建设，使基层民主的创新成果让更多的人受益。

[责任编辑：邓 帅]

* [基金项目]本文系国家社科基金项目“当代中国基层民主有序参与问题研究”(项目编号: 11AZD012) 的阶段性成果。

D422.6

A

1002-3909(2017)04-0116-07

* [作者简介]肖立辉，男，法学博士，中共中央党校政法教研部政治学理论教研室主任、教授、博士生导师，研究方向为中国政治制度；孟令梅，女，中国社会科学院政治学研究所编辑，研究方向为政治学原理。