浅析行政诉讼立案登记制

梅颖异

摘 要 新《行政诉讼法》所规定的立案登记制虽有不少可圈可点之处，但因仓促通过，其中条款对于“登记立案”的规定仍存在一些不足，尤其是对起诉条件的判断标准规定得过于笼统，实践中难以操作。本文主要针对立案登记制下行政案件登记立案时的具体操作及对部分起诉条件审查标准谈谈自己的看法。

关键词 行政诉讼 登记立案 起诉条件 判断标准

中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.334

立案是行政訴讼的起点，在程序上至关重要，直接关系到当事人诉权的有效行使，进而影响到实体利益的实现，然而长久以来，我国的行政诉讼面临“三难”， “立案难”是行政诉讼“三难”之首。为解决行政诉讼存在的这一突出问题，保障当事人诉权，2015年5月1日起施行的新《行政诉讼法》第五十一条规定：“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案”，确立了行政诉讼的案件受理方式为立案登记制。

一、行政诉讼立案登记制的出台背景

在之前的行政诉讼司法实践中，行政案件的立案采取立案审查制，在立案时要对起诉人的起诉条件不仅进行形式审查，也要进行实质审查，审查尺度过大，使得立案阶段几乎变成一审，将不少案件在立案阶段就拒之门外。由此可见，立案方式过于苛刻是行政诉讼存在“立案难”的重要原因。理论和实务界想出了种种对付“立案难”的对策，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求 “变立案审查制为立案登记制”，行政诉讼法在修改时亦将“登记立案”明确写入其中。 自此，已施行二十多年的立案审查制退出了历史舞台，行政案件的受理进入了立案登记制时代。

二、行政诉讼立案登记制现状

最高人民法院公布的一系列数据显示，我国法院自2015年5月1日全面实施立案登记制改革以来，截至2016年3月31日共登记立案1420余万件，同比增长28.44%，其中，民事起诉979万余件，同比增长25.40%；行政起诉22万余件，同比增长60.97%；刑事自诉9882件，同比增长58.01%，行政案件增长最为迅速，同比增长了六成。立案登记制全力打开“民告官”立案之门，大量的行政案件涌向法院，法院不时面临保障诉权与避免滥诉之间的博弈。

立案登记制与传统的立案审查制有着本质的不同，在立案登记制下，法院一律接收当事人的行政起诉状，并对符合起诉条件的，应当当场登记立案。然而，当前一些人在解读行政诉讼立案登记制时认识存在偏颇，简单地认为行政诉讼立案登记制就是只要当事人向法院递交了符合形式要求的行政起诉状，法院就必须予以立案。甚至一些法院也错误地将“一律接收诉状”等同于一律登记立案，出现了只要当事人递交诉状的，就登记立案，对起诉条件不作审查，导致大量不符合行政诉讼起诉条件的案件进入了法院。

三、立案登记制下行政案件的受理

立案登记制下法院受理行政案件时是否应该进行审查，做何种程序的审查，实践中存在着争议，学术界也有不同的看法。第一种观点认为，只要当事人提交的行政起诉状形式符合要求，就给予登记立案，不做任何审查。第二种观点认为，立案登记制只是对行政起诉状及证据材料是否符合法律要求进行形式上的审查。第三种观点认为，立案登记制不是将立案工作粗浅地简化为单一的登记手续，而应该坚持形式审查和实质审查相结合的方式。

笔者认为，第一种观点在解读立案登记制时，简单地以英美国家的立案登记制来解读我国的立案登记制，认为只要当事人提供的起诉状的格式要素符合要求即予以登记立案。如果说第一种观点对行政诉讼立案登记制解读得过于宽松的话，那么第三种观点就有过于严格之嫌，有重归原“立案审查制”的危险，进行实质审查时尺度把握稍有不慎 “立案难”现象可能再现。结合《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》、新《行政诉讼法》的相关规定，第二种观点是对立案登记制最正确的解读，即在立案登记制下法院对当事人的起诉不进行实质审查，仅对行政起诉状、起诉条件做形式审查。

（一）对起诉状的形式审查及法院的释明义务

法院对行政起诉状的形式审查，主要是审查起诉状的内容是否完整，应当列明的事项有无欠缺，而不能涉及诉讼请求是否成立、事实根据是否充分等实体内容。审查后，对符合形式要求的行政起诉状应一律接收并出具书面凭证。那么，对于那些起诉状内容欠缺或者有其他错误的该如何处理，新《行政诉讼法》第五十一条第三款规定了法院的释明义务。法院对于起诉状中出现的错误不能视而不见或者无理由拒绝，应当向起诉人指出其中的缺陷，指导起诉人进行补正，但不得多次要求起诉人补正，更不得以材料不全等笼统理由让起诉人跑冤枉路，应当一次性告知。 指导和释明是法院必须履行的义务，如不履行这一义务，可能导致起诉人不知道如何补正起诉状，进而质疑法院。

（二）对起诉条件的形式审查

新《行政诉讼法》第五十一条规定：“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。”如何理解新《行政诉讼法》第五十一条第一款规定的起诉条件，实践中一些当事人及律师简单地认为就是新《行政诉讼法》第四十九条规定的四个起诉条件即“原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；有明确的被告；有具体的诉讼请求和事实根据；属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。实际上，关于起诉条件的规定分列于新《行政诉讼法》各处，第四十九条所列的起诉条件并非完全列举，在对起诉条件的审查中不能局限该条的规定，而应全面把握。总的来看，行政诉讼的起诉条件包括：（1）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（2）有明确的被告；（3）有具体的诉讼请求和事实根据；（4）符合本法起诉期限的规定；（5）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖；（6）诉讼标的未为其他生效判决的效力所羁束；（7）不属于重复起诉，但撤回起诉后有正当理由再行起诉的除外；（8）由诉讼代理人代为起诉的，符合相关法定要求；（9）符合法律规定的必须由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为的特别要求；（10）符合法律规定的先行申请行政复议的特别要求；（11）法律规定的其它起诉条件。 在实践中，对行政案件进行登记立案时上述起诉条件中“原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”、“有明确的被告”、“属于人民法院受案范围”三项起诉条件的审查尺度较难把握，一些法院在立案时往往会不自觉地进行实质审查。

1.原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织：

原告是诉的第一构成要素，原告适格是行政诉讼首要的起诉条件。新《行政诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。”

由此可见，对原告主体资格的审查，主要审查起诉人与被诉行政行为是否有利害关系，而起诉人是否确属“利害关系人”很难在案件受理的时候就准确地判断出来，很多时候法院只有通过实体审理程序才能对此作出最终认定。因此，笔者认为在对行政案件原告主体资格进行审查时，对利害关系应作宽松认定，只要起诉人的权益可能受到了被诉行政行为的侵犯，就应当立案，不能进行深度审查，去区分是直接利害关系还是间接利害关系，是法律上的利害关系还是事实上的利害关系，否则就违背了立案登记制的初衷。

2.有明确的被告：

被告是构成诉所必不缺少的内容。明确的被告可以从以下几个方面进行理解。（1）被告应是行政主体。（2）明确的被告应是清楚、可以指认的被告。实践中，一些法院在对“明确的被告”这一起诉条件进行审查时，常常将其等同于被告主体是否适格。笔者认为，起诉条件中要求的“明确的被告”，并不等于原告所列被告主体适格。起诉中有无明确的被告是起诉条件，是否具备影响起诉能否立案的问题，而被告主体是否适格，更多的影响到立案后行政案件的程序或实体处理问题。因此，原告起诉所列被告是否符合新《行政诉讼法》第二十六条及司法解释关于适格被告的规定，不应影响行政案件的起訴和立案。

3.属于人民法院受案范围：

是否属于人民法院受案范围是行政案件立案审查时最难把握的一项内容。修改前的行政诉讼法通过列举的方式，确定了受案范围。这种方式的好处是明确、具体，便于操作，但列举方式的弊端也显而易见，如列举不够详尽，列举的标准也不够统一，交叉重复、遗漏等情况在所难免。相较于原《行政诉讼法》，新《行政诉讼法》在受案范围上有着巨大的进步，如将老法规定的“具体行政行为”改为“行政行为”；将老法罗列的应受理的八类案件扩张到十二类；将兜底条款规定的“人身权、财产权”改为“人身权、财产权等合法权益。”

新《行政诉讼法》对受案范围的规定采取了概括加具体列举以及排除的方式进行规定，虽然详尽但也无法包揽所有可能出现的行政案件。因行政诉讼受案范围的复杂性，审查时在“起诉人合法权益是否受到侵犯”这个问题上难免会进行一定程度的实质审查。

笔者认为，在立案登记制下对行政诉讼受案范围进行审查时，只要不属于新《行政诉讼法》第十三条排除的情形，起诉人认为自己的合法权益受到行政行为侵犯的，均应先予以立案登记，防止“应立未立”的情况发生。

四、行政诉讼立案登记制带来的负面影响及对策

立案登记制的确立无疑是我国行政诉讼上的一次重要进展，对于保障当事人诉权，解决行政纠纷，维护司法公信力具有重要价值，然而，由于现阶段我国公民法治观念薄弱，易滥用诉权，保障当事人诉权的同时往往伴随着比较严重的当事人滥诉问题。新《行政诉讼法》及其司法解释只是注重解决了行政诉讼的“三难”问题，却没有治理恶意诉讼方面的规定，没有建立相应机制来处罚滥用诉权等恶意诉讼者。笔者建议，今后要完善这方面的法律，制定对恶意诉讼人要明确罚款、拘留甚至追究刑事责任的具体标准。

注释：

王春业.论行政诉讼的登记立案制度——兼评新行政诉讼法相关条款.北京社会科学.2015（11）.81.

江必新.新行政诉讼法专题讲座.中国法制出版社.2015.205.

江必新、邵长茂.新行政诉讼法修改条文理解与适用.中国法制出版社.2015.179- 180.