清代洞庭湖治理中的政府行为及其影响

刘志刚

（中南大学 马克思主义学院，湖南 长沙 410083）

清代洞庭湖治理中的政府行为及其影响

刘志刚

（中南大学 马克思主义学院，湖南 长沙 410083）

清代洞庭湖治理中的政府工程主要有兴建堤垸、疏湖建台、修堤筑柜。三者有时空分布不均、政府经费不足且分配失衡的特征。就效用而言，护城工程堪称牢固，便商设施劳而无功，官垸兴筑毁誉参半。对清政府此类积极作为须充分肯定，但具体成效应做历史评价。从治理制度上来看，清代逐步建立了水利专管制，大力革新堤垸修筑制，积极改良堤垸防护技术，严惩官民不法行为，顺势调整垦田政策，对洞庭湖区的日常监控不断进行调适与强化。这对当今政府治理洞庭湖不无借鉴意义。

洞庭湖区；水利治理；政府行为

当前学术界对清代洞庭湖（以下或简称湖区）治理的研究有两方面成果：其一是基础性研究。如《洞庭湖水利志》（《湖南省洞庭湖区基本资料汇编》第四分册）、《湖南省水利志》第三分册（“洞庭湖区水利”）、《湖南省志·水利志》，以及濒湖各市县志中的水利卷等，对有关史料进行了详细的梳理。其二是相当深入的专门论述。美国学者彼得·C·珀杜探讨了明清时期政府与地方社会之间就洞庭湖区围垦问题展开的博弈关系，张建民对两湖堤垸的修防制度、组织、资金来源，以及绅民关系、区域冲突进行了论述，刘志刚分析了清代至民国时期洞庭湖水利治理的成就、困境与出路及其内在原因，杨鹏程、吴海文等从防灾救灾角度讨论了清代以来的治湖之策①。但是，清代洞庭湖治理中政府的角色与作用仍有待深入考察，因此笔者不揣浅陋欲对此做一次专门的研究，以就教于大家。

一、洞庭湖治理中政府工程的特征、成就与局限

（一）洞庭湖治理中政府工程的特征

为从总体上呈现清政府治理洞庭湖水利的基本状况，笔者翻检了《湖南通志》（光绪十一年重修）、《常德府志》（嘉庆十八年修）、《长沙府志》（乾隆十二年修）、《直隶澧州志》（同治八年修）、《皇朝经世文编》、《皇朝经世文编续集》、《光绪朝大清会典事例》（光绪二十五年重修）、《清世宗实录》、《清仁宗实录》、《清宣宗实录》、《清文宗实录》、《清德宗实录》、《宣统政记》等史料，并依照一定标准②对清政府在洞庭湖区兴修工程的次数、时间、地点、经费、角色及其功能进行了分类统计（具体表格限于篇幅不详细开列），从中可以发现有如下几大特征：

第一，从功能上看，水利工程以生产和安居工程为主，同时兼顾商旅发展。所兴水利共计66次，兴修堤垸类30次，防护城镇类25次，便利行旅类11次，充分彰显出湖区生产安全与城镇防护的艰巨任务与重要地位。

第二，从时间上看，水利工程呈现出明显的马鞍形分布，清前后期分别以雍正、咸丰两朝为高点。顺治朝平均18年1次，康熙朝4.4年1次，雍正朝1.9年1次，乾隆朝3.5年1次，嘉庆朝5年1次，道光朝3.3年1次，咸丰朝2.5年1次，同治朝4.3年1次，光绪朝19年1次。自康熙迄同治朝，政府兴修工程次数有所波动，但保有强大的治湖能力则是一目了然的，从这一角度看洞庭湖水利在清初重建与在清末崩溃都是突发性事件。一些学者认为中国传统水利在“发展—衰退”相循显有不确之处，更为准确地说应是快速恢复、长期控制与轰然崩塌的演进过程。

第三，从空间分布看，水利工程存在着湖区西北部多、东北部少的现象。常德府城（武陵）的工程兴修最为频繁，多达30次，其后依次是龙阳12次，澧州、华容、长沙各10次，安乡、沅江各9次，益阳、湘阴各8次，巴陵5次，临湘3次。即使将前者视为特例，工程数量也有由西向东逐渐递减之势，显示出湖区不同方位水患程度明显的差异性。

第四，从建设经费看，政府投入相当有限，且分配不均。笔者所及经费总额为50.937 2万两。其中便利行旅类21.4万两，防护城镇类18.5万两，修建堤垸类11.037 2万两，分别占总额的42%、36%与22%，以兴堤垸、保生产的最少，且有2万余两是蠲缓银，而便利商旅类的最多。这表明清政府对湖区农田水利多介入而少投入，对商旅设施与城镇防护类工程则多以直接拨款为主，凸显出政府工程的公共属性。

而款项发放时间几乎全部集中于康雍乾三朝，款项发放以雍正朝最多，达29.4万两，占总额的58%，彰显出其时政府治湖的力度；其次是乾隆后期的16.440 9万两，占总额的32%。此后，清廷以借贷或蠲缓的方式救助湖区受灾州县。从这一角度看，清代洞庭湖治理确实经历了一个兴衰交替的演变过程。此外，治理经费的地域投放也大为不同。常德府城（武陵）所占经费除去康熙、雍正朝两次全域性拨款外，高达22.537 2万两，占总量的44%，远多于其他州县的，充分表明其在湖区特殊的地位与所遭受洪灾的严重程度。

但是，与其他省区比较，清廷投放洞庭湖的资金是相当有限的。以湖北为例，据不完全统计：乾隆二十九年（1764），清廷投监利孙家月堤1.2万两，乾隆三十二年（1767），投黄梅等县障堤1.79万两，乾隆五十三年（1788），荆江堤段等工赈200万两，道光二十二年（1842），投万城堤岳家咀等堤工8.8938万两，道光二十四年（1844），投万城李家埠等堤工4.45万两，百余年间即多至216.333 8万两，是洞庭湖区的4倍多[1]。由此可知，湖南并非清廷在华中地区最为重视的治理对象，更遑论较之江南更为富庶的区域了。这与“湖南熟、天下足”的经济地位极不相衬，反证出清政府治理地方的力度不是以其农业生产来定的，不可将粮食主产区等同于政府眼中的“基本经济区”（冀朝鼎语）。

（二）洞庭湖治理中政府工程的成就与局限

事实上，清代政府所兴水利工程成败不一，毁誉参半。

其一，防护城镇工程值得肯定。康熙九年（1670），常德知府胡向华等修花猫堤石柜，时人颂曰：“此柜当先杀其势，而三柜可免急冲，一利也……有此柜以固堤，在民为村，在军为屯，咸盈仓箱，二利也；堤塍坚固……赖此柜以奠金汤，三利也。”[2]98康熙二十七年（1688），武陵知县劳启铣修复花猫堤，基本做到“始基之功固矣”[2]500。直至雍正五年（1727），常德知府王叶滋方有再修之举，相距已逾四十年[2]498。乾隆五十四年（1789），湖广总督毕沅奏请修复时尚称：“花猫堤旧柜……既可保护城堤，兼可冲刷对岸”，同时修复的沙窝旧柜与添建的落路口石柜“于东西一带城堤可藉其保卫”[2]98。由于河湖水系的变化，常德府城的防洪压力增大，其它防护工程时有兴修。乾隆中期，提督李国柱修治各处堤垸，使“民得安堵”[3]2234。乾隆五十七年（1792），武陵知县杨鹏翱于城郊筑积石坝，绅民赞曰：“一日之劳，百年之逸也。”[2]683-684嘉庆年间，常德知府应先烈又修石柜，筑城堤，使“民自是免患”[3]2200。道光年间，常德知府王鸣球改筑城东堤石岸，此举“郡人德之”[3]2210，等等。可知，护城工程确实赢得了时人赞誉，虽未遂“一劳永逸”之愿，但有利于缓减水流对城堤的冲刷，有的防洪堤岸、石柜甚至屹立数十百年之久。

其二，便利商旅工程劳而无功。雍正九年（1731），清廷出于商旅安全考虑拨帑20万两修建舵杆洲，历时数年建成“周二百五十七丈二尺，袤九十六丈，高六丈，址广三十丈，顶二十丈”，“北如弓背式，浪至易分，南为偃月堤，湾深可泊”的高大石台，可使“往来舟楫……永无漂沦之患”[4]48-49。然不久后，清廷却在是否修缮的问题上陷入摇摆不定之中。乾隆四年（1739），湖广总督班第奏：“新筑石台孤悬湖中……虽加岁修，难以经久，至于加帮添筑，均可不必”，请“将舵杆洲岁修银，酌拨为修理岳阳城堤之用，较有实济”[5]卷107，乾隆四年十二月壬寅。乾隆六年（1741），署湖广总督那苏图认为：所有岁修事宜“尽可停止”，但“此台断不宜废”[5]卷151，乾隆六年九月辛卯。乾隆八年（1743），湖广总督阿尔赛却说：该洲“台基朽腐，台身损裂，行舟畏其撞触，避之惟恐不远……请停止岁修”，并请挪用石台岁修银一万两为“修理塘汛之费”[5]卷207，乾隆八年十二月戊辰。乾隆十年（1745），湖广总督鄂弥又称：“若岁修竟停，则石台必圯。无论前功尽弃，拨兵亦必尽彻，恐藏奸匪”，因此“请即于节省银内，酌拨五千两，作一分生息，为石台岁修之资”[5]卷253，乾隆十年十一月丁酉。可知，清廷对舵杆洲的修与不修犹豫不决，最后虽留有五千两作为岁修之资，实已荒废。道光年间，舵杆洲石台“四面被水冲击坍卸，东西存三十五丈二尺，南北存一十六丈六尺，水离台顶六尺”，而台上庙宇更是朽坏殆尽，仅余“石砌庙基左右各长二丈有余，高二三尺不等，并有石柱三十五根”[4]48-49。

然而，道光年间洞庭渔民却称该洲“台之东南有土埂一道”可避风防浪，以及“每遇夏秋湖水涨发，幸有台基土埂，行舟藉以收口湾泊”，若无此台“舟行遇风无从趋避，而且洞庭等营巡船及救生船只也无处湾泊”。因此，其时湖南官民强烈反对湖北方面拆卸洲石之议[4]48-49。光绪八年（1882），湖南卸任巡抚李明墀奏请重修之，称舵杆洲“风起则趋避有地，湾泊则防护有资，冰冻则接济有赖”[6]。对此，清廷饬令：“李瀚章、涂宗瀛会商筹款，勘估兴修，以重要工，而利行旅。”[7]其他便利商旅工程则多分布于长沙城郊。上至湖南巡抚下至长沙府县多次疏浚湖渠，然收效甚微。光绪初年李元度称：“康熙初，抚王公良于城北相度，新开引河，泊舟甚便，后因河身逼窄，岁久淤废；抚赵公申乔重浚，今复淤。”[8]乾隆十一年（1746），湖南巡抚杨锡绂开浚南湖港，以期“商民永便”，不数年又淤塞，惟“当江水泛溢，仍可泊小舟”[9]98。乾隆二十一年（1756），巡抚陈宏谋称，南湖港“每届一二年，仍须挑浚一次，而所泊之船，仍属无多”，同时又指出，“西河桥，前人曾经议挑，俾小船从此湾泊，以避风浪……已渐窄小污塞，积水无多，不能泊舟”，于是疏浚城北碧浪湖，开挖通江月河，以为长沙“有此泊船之地，则商贾云集”[10]。但其效益并不长远或措施未有施行，因而光绪初年李元度有开浚碧浪湖之倡议，称此乃“天固留以俟后之君子”之事[11]。可知，清政府所兴的便商工程有一定价值，但效用不大，或建成不久便荒废败坏，或规模狭小，淤塞严重，不多年即功能尽失。

其三，堤垸兴修工程前誉后毁。为应对洞庭湖日益严重的水患，清廷于康熙五十五年（1716）、雍正六年（1728）两次发帑大筑堤垸，无疑是清代湖区水利史上最为重大的事件，对这一区域的水系变化产生了深远影响。雍正六年（1728），贡生曾璋作《九州县堤工告成记》曰：“圣天子即位之五年……发帑兴修，令岳常监司董其事。先是康熙时酌量兴修，曾有成绩，至是悉邀圣恩，民情欢舞，愿出己力，急趋襄事……未及一月即告厥成”，称此举使“芦荻飘摇之区，鱼龙出没之乡，皆可耕艺，其利可亿万世也”，可令“九州县不复有横逆之患”，“大小官民之交相悦，以告成功而垂久远也”[9]627-628。这番赞颂可谓生动地描画出其时官民勠力同心兴筑堤垸的热烈场面，也道出了垸民对清廷感恩戴德之情，认为官垸兴筑对其时湖区农业生产有莫大益处。同治《澧州志》也有记载曰：“十官垸为县治所在，衙署、仓廒、禁狱、学宫、考棚均在其中，关系最重”，“修官垸所以卫县治”[12]181。可知，政府兴修堤垸极大地推动了湖区经济社会的发展，官垸与地方社会的政治、经济及文化中心已融为一体。

然而，乾隆初期湖区官民对清廷兴官垸的评论就已发生反转，指责其严重破坏水系平衡，激化官垸与民垸、堤垸与城镇之间的防洪矛盾，致使整个湖区陷入水患之中。正如澧州知州何璘所言：“彼时（明朝。引者注）诸处未有官垸，湖民间自筑堤防御，而势不甚高大，下流易于宣泄，众派奔趋，得借水刷沙，河道仍自深通……国朝康熙时增筑九官垸，雍正时又筑大围垸，而为官垸者十。官垸势既高大，民垸亦不得不增，下流日壅，水不得畅其所归，则上流益易泛滥，沙泥淤滞，河身几与岸平，遂频成田庐城市之害。”[12]596因此，我们须历史地看待官垸兴筑的利弊，其前后截然不同的评价也值得深思。

二、洞庭湖治理中政府的监控与调适

清代洞庭湖治理中不论政府是以何种身份出现，其主导地位都毋庸置疑。时人有言：堤垸兴修“无论官围民围……官为督率”[3]1203。至于不同时期不同州县的力度有所差异则另当别论。因此，不能仅依工程数量、规模与投入经费判定政府在洞庭湖治理中的角色与作用，还须深入到日常水利管理中去考察。

（一）逐步确立水利专官专管制

康熙四十九年（1710），偏沅巡抚赵申乔奏请：“特委专员不时亲诣围堤，督率堤总堤长周围查阅……将大围堤工归常德府通判专管……责令该通判专司堤务。”[2]665这是清廷在湖区实施水利专管的肇始，尚属特例仅赋予常德通判一项新职权而已。雍正七年（1729）武陵贡生刘巧请定水利专管制，得工部议准：“凡一县之堤务交于县丞专管，一州之堤务交于州判专管，无州判县丞之处，交于吏目典史专管，一府之堤务交于同知专管，通省之堤务交于岳常道专管。”[9]631此举明确了佐贰官员在湖区水利监管中的职责，但仍属兼差性质。乾隆十二年（1747），湖南巡抚杨锡绂奏称：专管水利之员“若差委别出，则督率无人，应请著为定例，凡属水利专员，概不差委”，吏部对此请求未完全认可，批曰：“今湖南水利各员如遇紧要之时，自应随时酌量，不另差委。若防护闲暇，原可一体差派，未便因系水利专员，即行定例概不差委”，一定程度上减少了水利佐贰官的其他杂务，为他们专心治湖提供了保障，而其所奏“三年大修时……应听于佐杂中拣选干员分委协办”[5]卷289，乾隆十二年四月乙亥的建议则得到吏部采纳，对湖区水利管理也大有裨益。

但是，这仍无法应对湖区人口增多、湖田垦区扩大的发展趋势。乾隆二十三年（1758），湖南巡抚公泰上疏：“澧州州判、巴陵县县丞所属官民堤垸向系责成，请启为专管水利”，又因湘阴、益阳“各有堤垸”，请令“长宝驿盐道、长沙府同知、湘阴益阳二县县丞兼衔水利”[5]卷569，乾隆二十三年八月癸未，后经得旨准允。此外，鉴于湖区水利事务繁冗，清廷调整了个别水利官的辖区，并增设滨湖州县专管水利的佐贰官。乾隆十年（1745），湖南巡抚杨锡绂奏：“长沙府属之湘阴、益阳二县水利堤工向因长沙未设巡道归岳常澧道管理，今湖南添设驿盐道分巡长沙、宝庆二府，所有该二县水利堤工应就近改归长宝道管理”[5]卷251，乾隆十年十月戊午，将“宝庆府属邵阳县县丞一职改设巴陵，佐理粮务，专管堤工水利事宜”[5]卷254，乾隆十年十二月辛丑。可知，清廷对湖区水利的管控历经了一个不断强化的过程，至乾隆中期滨湖州县佐贰官员的水利职权已相当明确，已然形成专官专管制。因此，不能以未见水利新职而否定清代有水利专官这一历史事实。

（二）不断规范修防制度

清代力图革除湖区堤防弊政始自康熙二十七年（1688）。其时，武陵县知县劳启铣针对花猫堤“屡年修筑无效”“堤长歇家里猾中饱”之弊，采取了“石粮出夫价三分，卫粮照民粮减半”“公同雇募支发买备牛具”，以及“招募城市附近之人”按日运土量计钱等办法，基本达到“夫可不招而自至，不督而自勤，情既乐输，复减于旧例，工可加倍，更绝夫侵渔”[2]153-154之效。康熙四十九年（1710），鉴于常德府大围堤长期修筑无资，偏沅巡抚赵申乔饬令行堤总长制，即“按田出夫”“照夫派土”，并“特委专员不时亲诣围堤，督率堤总堤长周围查阅，如有低薄立即加帮高厚，或遇水发严饬催督人夫昼夜巡逻看守”，为其重建提供了制度保障，却又滋长了派土不均之弊[2]665。雍正六年（1728），武陵县丞王原洙将岁修法改为“惟照田分堤修筑”，试行三年效绩显著，经岳常道批准后在湖区推广[9]631。雍正十一年（1733），王氏进一步完善堤总长制，即“每一堤总长所管之田亩可分作甲乙丙丁戊己庚辛壬癸十号。如今年是癸丑年，即是编在癸字号之花户，田多者承充堤总，田少者承充堤长，至次年九月方交甲子号之花户更替，绅衿吏役许以子弟或家人佃户代充”[2]155-156。乾隆六年（1741），鉴于武陵等县的旧规，堤工“于九月兴工，次年二月告竣”，存在“二月内告竣，为期过宽”与“九月内兴修，亦为期太早”等弊，又呈请更为“十月初一日兴工，即于本年十二月初十日告竣”[2]156，以应对湖区堤工散漫拖延的问题。乾隆十二年（1747），湖南巡抚杨锡绂进一步明确湖区堤垸修防制，令“各堤当水冲处……应自本年秋冬为始，凡属险工，每岁加厚三尺、高二尺，以三年为止”[5]卷289，乾隆十二年四月乙亥。可知，清政府对湖区堤垸修防的管理可谓日趋完善，至乾隆前期已达到相当精细化程度，且不难发现在此进程中地方政府是主要的推动者或变革者。

（三）积极改良修防技术

乾隆十二年（1747），湖南巡抚杨锡绂令滨湖水利官劝谕各垸“护堤柳株宜一律栽种”，责令堤总长“查看”，道府等官也“遇便随时摘抽点验”[5]卷289，乾隆十二年四月乙亥。乾隆二十年（1755），湖南巡抚陈宏谋推行“筑堤利弊八条”，多数是为改良湖区修堤技术的。如“令各围置备铁硪一二盘，或石硪三四盘……层层夯筑，即可坚实”；“沙土修堤水到即溃……须取用胶泥”，“多筑土牛以备取用”；“多栽卧柳、芦荻之类以挡风浪”，“如土性不宜种柳，即多栽苇荻”；“水口多用瓦管之处概令易换石管”；“堤垸偶有冲漫，务将漫口从根基夯筑坚实，一律宽厚”，且“浪窝、小沟、鼠穴、獾洞皆宜堵塞”[3]1200-1203，等等。这些对于提高湖区垸堤质量、增强抗洪能力无疑大有益处。

（四）严厉惩治不法行为

康熙四十九年（1710），偏沅巡抚赵申乔重修大围堤时曾指出：“计田照数分给，务期酌量均平，毋许刁强豪棍分争抗阻。”[2]665乾隆十二年（1747），湖南巡抚杨锡绂奏：“沿湖荒地未经圈筑者，即行严禁不许再行垦筑，以致有妨水道，如有豪棍侵占私垦等弊，照例治罪。”[3]1200-1203就沅江万子湖盗垦案，清廷对地方豪强予以严厉打击。乾隆初年，湖南巡抚蒋溥将“万子湖修筑堤垸”的“流棍”张年丰等“饬递回籍”。此后，湖南巡抚开泰又奏请将重围万子湖的“流棍”周邦彦等“枷号重责”，胁从分别“杖惩安插”，籍隶别省者“移解回籍，严加约束，毋令出境”[5]卷353，乾隆十四年十一月甲戌。对不事堤工的外乡田主也大加惩处，对贪渎奸猾的堤总堤长则进行清除，对胥吏需索之敝也要求革除。乾隆二十年（1755），湖南巡抚陈宏谋饬令滨湖州县：“嗣后凡有别邑田主不修堤工，抗关不到者，堤总将代修堤费呈明，本县追彼邑，勿得滋累”，“嗣后务选公直之人充当堤总长，按田派堤一秉至公，不得多派少修，包夫包工，有名无实”，以及“轿钱、饭食……月规、供应……下程、抽丰”等，管堤各官务必“严切查禁”[3]1200-1203。

（五）顺势调整垦田政策

有清一代清廷的湖田政策大致经历了一个由劝垦到禁垦到限垦再到官垦的过程。乾隆八年（1743），给事中胡定奏请“湖南濒湖荒土劝民修筑开垦”，遭湖南巡抚蒋溥反驳：“湖地壅筑已多，当防湖患，不可有意劝垦。”[3]2173可以说，这终结了清廷在洞庭湖区的劝垦政策。乾隆十一年（1746），湖南巡抚杨锡绂以“湖南濒临洞庭，各属多就湖之滨筑堤垦田与水争地……上溢下漫，无不受累”为由，正式奏请“凡地关蓄水及出水者，令地方官亲自勘明，但有碍水利即不许报垦”[3]1200-1203。而后，清廷决定：“嗣后各属滨湖荒地，长禁筑堤垦田……除现在已圈堤垸外，其余沿湖荒田未经圈筑者即行严禁，不许再行筑垦致妨水道。”[5]卷289，乾隆十二年四月乙亥乾隆十六年（1751），署湖南巡抚范时绶鉴于湖区私垸有碍水道，请求“劝谕毁垸，并严禁添筑”[3]2174。乾隆十九年（1754），湖南巡抚胡宝瑔称湖田过度围垦，使“湖身日狭，储水渐少，有倒流横溢之患”[5]卷459，乾隆十九年三月己卯。

乾隆二十八年（1763），清廷推行积极禁垦政策，刨毁了大量私围。是年，湖广总督陈宏谋疏言：“滨湖居民多筑围垦田，与水争地……恐湖面愈狭，漫决为患，请多掘水口，使私围尽成废壤。”对此，乾隆帝给予高度评价，称其“不为姁妪小惠，殊得封疆之体”[3]2174，并敕令湖南巡抚乔光烈施行。后者旋即奏称：“洞庭滨湖……私围七十七处……不碍水道者七处，准其存留，余俱面谕各业户利害，俾刨开宽口，听水冲刷”，且已责令“水利县丞、州判等不时巡查，每年该管州县巡查四次，府二次，道一次，巡抚间年一次”，并制定惩处条例，“如奸民再行私筑，严加治罪；各官失察纵客，分别查参；上司失察，交部议处”[5]卷699，乾隆二十八年十一月壬午。此举可谓是清政府的一次治湖大动员，洞庭湖区随即进入全面禁垦期。

然而，迫于人地矛盾与监控不力的现实，清廷不得不调整政策。嘉庆七年（1802），湖南巡抚马慧裕勘查滨湖九州县，“续报私围埂九十四处”，刨毁“湘阴县锡江山私埂二道、华容县马家私垸一处”，称其余“堤身仅高一二尺及六七尺不等，每逢江湖灌涨，水高一二丈，此等数尺之堤早已漫溢过顶，实不能与湖水争势……围内业民……每年广种薄收，全赖捕鱼刈草之利以完赋课……所应以见在堤埂长高丈尺为限，示之准则，永禁私筑，遇水涨冲溃亦不准其修筑”[3]1200-1203。可以说，这一办法确是生态与人口双重压力下兼顾湖区水利与民生的良策，与晚近推行的蓄洪垦殖区颇有相似之处。时至道光五年（1825），御史贺熙龄又奏请“禁濒湖圈筑私垸”，御批曰：“除旧准存留围垸外，如有新筑围田阻碍水道之处……令其拆毁。”[13]卷83，道光五年六月丁卯道光八年（1828），为限制私垦湖田，清廷作出私垸“分别存毁，并永禁升科”，但“如偶遇偏灾，毋庸蠲缓”[13]卷134，道光八年三月癸卯的决议，欲以此限制私垦。后为防止地方官吏“私征侵隐”，清廷又下令“查照道光八年以前成案应完钱漕，一律查办蠲缓以纾民力”[13]卷250，道光十四年三月乙未。后又重申“免毁者严禁加修，已毁者不准复筑”[13]道光十五年五月己卯的政策。

咸同年间，藕池、松滋决口后，形成荆江四口南注局面，洞庭湖淤积日趋严重。光绪初年，洞庭湖自西北开始淤出大片洲土，各地流民纷纷涌入，掀起湖田开发的新高潮。清廷积极应对，将有限禁垦改为官垦，宣称所有淤洲为“官荒”，民间不得私垦。为加强湖区管理与控制，清廷于光绪二十一年（1895）设南洲厅于乌嘴，后迁至九都，将华容、益阳、龙阳等县大片淤洲归之管辖[14]。自此，洞庭湖区进入官垦时代。

有清一代，政府在洞庭湖区所兴治理工程关涉民生、安全与交通等重大事项，充分展现了对地方社会强大的控制能力，但其成效相当有限，不宜过高评价，甚至有些举措还带来较为严重的后果。洞庭湖区虽作为最重要的粮食生产基地之一，为湖南赢得了“湖南熟，天下足”的美誉，但从政府治理经费的投入上看显然不在“基本经济区”的行列之中。这清楚地表明粮食生产能力不是一个地区经济地位高低最关键的因素。此外，清政府对洞庭湖的监控与管理也是积极有为的。这一区域各类制度可谓周详备至，政府对堤垸修防制度、修缮技术、日常巡查等日常事务无不介入，又以佐贰官专司水利的方式确立了水利专官专管制，并严厉打击豪绅与官吏的不法行为，又顺应湖区生态与人口变化，不断调适湖田政策以求水利与民生两相兼顾。从政府的管控范围与层级来看，“皇权不下县，县下有宗族”的历史经验显然不适用于湖区社会。

注 释：

①参见彼得·C·珀杜《明清时期的洞庭湖水利》，载《历史地理》（第四辑）1984年第215-225页；张建民《清代两湖堤垸水利经营研究》，载《中国经济史研究》1990年第4期；刘志刚《清代至民国洞庭湖区水利治理的发展与困境》，载《东北师大学报（哲学社会科学版）》2016年第5期；杨鹏程《荆江—洞庭湖区水患与乡村社会》第1-10页，中国戏剧出版社2006年版；吴海文《清代洞庭湖区水患和洞庭湖治理研究》，广西师范大学硕士毕业论文，2000年。

②水利工程的时间不详者及未注明官修者皆不计；官修城堤未见发帑或请帑者以官员捐修视之；官修堤垸未见发帑或请帑者则以官员监修视之；护城工程不含城邑修建。

[1]张建民.清代两湖堤垸水利经营研究 [J].中国经济史研究，1990（4）：68-84.

[2]应先烈.嘉庆常德府志[M].长沙：岳麓书社出版，2008.

[3]李瀚章.光绪湖南通志[M].长沙：岳麓书社出版社，2009.

[4]姚诗德.光绪巴陵县志[M].长沙：岳麓书社出版，2008.

[5]清高宗实录[M].北京：中华书局，1986.

[6]葛士濬，辑.皇朝经世文续编[M]//来新夏.清代经世文全编：第46-53册.北京：学苑出版社，2010：卷99，工政12，各省水利下.

[7]清德宗实录[M].北京：中华书局，1986：卷142，光绪八年正月辛卯.

[8]饶玉成，辑.皇朝经世文编续集[M]//来新夏.清代经世文全编：第38-45册.北京：学苑出版社，2010：卷106，工政12，水利通论.

[9]吕肃高.乾隆长沙府志[M].台北：成文出版有限公司，1976.

[10]贺长龄，修.皇朝经世文编[M]//来新夏.清代经世文全编：第4-11册.北京：学苑出版社，2010：卷117，工政23，勘估长沙月河檄.

[11]宣统政纪[M].北京：中华书局，1987：卷17，宣统元年七月甲寅.

[12]何玉棻，修.同治直隶澧州志[M].长沙：岳麓书社，2010.

[13]清宣宗实录[M].北京：中华书局，1985.

[14]文炜.查办南洲善后事宜[M].光绪刻本，湖南省图书馆藏.

（责任编辑：田 皓）

The Government Behavior and Its Influence on Dongting Lake Governance in Qing Dynasty

LIU Zhigang
（CollegeofMarxism,South CentralUniversity,Changsha 410083,China）

The Qing dynasty government engineering in Dongting lake mainly were construction of polder, dredging lake,building pvilion,embankmentand dock.They were characterized by uneven distribution,shortage of fundsand its imbalance ofdistribution.Concerning theeffect,the projectofcity protectionwas called firm,the facility ofconvenient travel toiledwith nogain,the polderof thegovernmentgotboth praiseand blame.such positive behavior of Qing government should be fully affirmed,but its specific effect should be historically evaluated.From the perspective ofgovernance system,the Qing dynasty gradually established a system ofwater conservancymanagement, strenuously reformed the institution of polder,actively improved the polder protection technology,severely punished officials and civilians,according to the situation adjusted reclamation policy,adapted and strengthened the daily monitoringofDongting lake.This isa reference for today'sDongting Lakegovernance.

the Dongting lake area;water conservancy governance;governmentbehavior

K249；K252

A

1674-9014（2017）03-0028-06

本 刊 启 事

2017-02-15

国家社会科学基金青年项目“清代至民国环洞庭湖地区经济开发与生态变迁研究”（13CZS060）；中国博士后基金面上项目“近代环洞庭湖地区湖田围垦与生态变迁研究”（2013M542103）。

刘志刚，男，湖南城步人，中南大学马克思主义学院副教授，博士，研究方向为明清灾荒史、洞庭湖区域史。

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