论社会监督权之完善——以行政监督为视角

张诗洋

(辽宁大学，辽宁 沈阳 110036)

论社会监督权之完善
——以行政监督为视角

张诗洋

(辽宁大学，辽宁 沈阳 110036)

行政权有其天然的泛滥和扩张的特性，甚至会侵犯公民的合法权益。除权力机关监督外，社会监督权对行政权的监督也应该是重要的法律监督。我国社会监督权对行政的监督尚有许多不足，影响了监督的效力与效果。因此，应从提高信息公开化、强化监督机制、细化相关立法、加强舆论监督、培养公民先进的法制观念等方面予以完善。

社会监督权；行政监督；立法滞后；法治观念；制度建设

现代社会中，行政活动面广、量大、情况复杂多样。行政权在维护国家安全、维护社会公共秩序以及保护公民权益等方面的同时，行政权力又有扩张和滥用的倾向。因此，行政过程中有可能出现偏差，走向人民当初赋予其权力的反面，对社会产生负面作用和影响，从而损害行政相对人的合法权益，因而必须按照现代法治原则采取有效措施来防止和纠正这种偏差。从公权力的对立面寻找一种实在的“他律”手段，那就是以社会力量所代表的私权利为核心，再配合公权力的“自律”机制，行政权力才能得到有效的监督或控制。在民主国家里，人民有权监督政府，政府是人民的公仆[1]。我国社会对行政权的监督有许多方面需要完善。对行政权的监督既需要立法的支持与完善，更需要公民意识的提升。

一、社会监督权解析

在行政法学中，“监督”一词有两种截然不同的涵义，一种是指行政执法人员进行监督检查的具体行政行为，其本质是行政执法的内容之一，通常称为行政监督，或行政监督检查；另外一种是指监督者为了避免行政权力被滥用，而对行政机关以及行政执法人员所作行政行为的监督，也叫监督行政。根据立法对行政权进行监督的主体有许多，如人大及司法机关的监督属于权力监督；行政机关上级对下级的监督也属于权力监督；还有公民社会组织等的监督，属于非权力监督。“社会监督权”中的“监督”显然属于后者，是一种非权力的监督。与其他监督相比，社会监督具有普遍性、广泛性，不受时间地点限制。是“以权力制约权力”的新发展，属于“以权利制约权力”。有人认为社会对行政权的监督属于无法律效力监督的观点是不正确的。我们不否认有些对行政权的监督确实因缺乏依据而效力不佳，而这正是我们需要完善的方面。随着社会监督法制的健全，这种监督的法治意义就会逐渐显现。未来的社会监督一定是有效的法律监督，这是一个可以通过努力实现的目标。另外在这里需要强调的是，之所以这种监督被称为监督而非制约，原因就在于监督能够体现人民当家做主的地位，所以监督都是单向度的。社会监督有许多功能与作用，具有预防功能，有利于遏制腐败；具有一定的矫正功能，对权力越轨行为予以及时的矫正和补救；具有一定的惩戒功能，对滥用权力的行为进行法律制裁；具有一定的教育功能，可以提高公民的政治责任感和政治素质。

行政法中的社会监督权的最高法律依据是《宪法》。作为基本人权之一的“监督权”在我国《宪法》中有多处体现。宪法第27条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”宪法第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”社会监督权这种自下而上的监督形式，是“国家的一切权力属于人民”的重要体现之一。强化社会监督，是坚持执政为民、坚持依法行政、做好政府工作的根本保证。只有人民群众监督政府，政府才不会懈怠，政府工作人员才不会滥用手中的权力。自觉接受人民群众的监督，政府才能更好地聚民意、集民智、凝民心，提高工作水平和效率，减少和防止工作失误，也才能保证行政机关的清正廉洁。

监督的本意是看着，“即对现场或某一特定环节﹑过程进行监视﹑督促和管理﹐使其结果能达到预定的目标。”根据规定，批评、建议、检举、揭发、申诉、控告等是监督的基本方式。

二、目前我国行政社会监督之不足

为了使社会监督权在行政执法中能够有效发挥作用，我国在立法及制度建设方面有许多进步与创新，但还存在着诸多不足。主要表现在：

(一)公众监督意识的缺失

尽管宪法中已经明确规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”，但我国经历了两千多年的封建专制社会，严重缺乏民主法治的文化土壤。两千多年来，为了维护专制统治，专制国家的教育所寻求的是如何培育“愚民”来维护其专制的制度。这种教育只是把恐怖置于人们的心里，它先剥夺人们的一切，然后再给人们一点点的东西；先由培养坏臣民开始，以便培养好奴隶[2]。我国经历了比世界上任何一个国家都要长的封建专制社会，从某种程度上说，这种专制教育已经形成了一种专制文化，在国民的意识形态中扎根。虽然建国之后我国教育对这一思想进行了批判革新，尤其是改革开放以来，无论从教育内容还是从教育方式来看，都致力于否定这种文化，但基于文化的连续性和继承性，加之我国的地理因素、经济因素、人口因素等原因，泱泱十几亿民众无法用短短二十年去否定两千多年形成的习惯和观念。“民不与官斗”的观念依然是根深蒂固的。国民很难从观念上根本实现从“草民”到“国家主人”的角色转换，与之相对应的是某些行政机关的工作人员从观念上也不能实现从“统治者”到“人民公仆”的角色转换。而相关立法滞后，不但不利于激发公民行使监督权的热情，甚至在某些方面挫伤了公民行使监督权的积极性。也就是说，无论从内因或是外因，公民很难找到行使监督权的原动力。

(二)保障公众行使社会监督权的相关立法滞后

社会监督权只在《宪法》中有原则性的规定。一旦公民欲行使社会监督的权利，无论从实体还是从程序方面都欠缺有效的立法加以保障，尤其是程序方面。《宪法》明确规定了社会监督权，但是公众向谁行使、怎样行使、什么时间内行使、由什么样的主体来行使、通过什么样的途径行使，法律都没有具体的规定。这就导致了社会监督权只能作为“纸上的权利”，立法的滞后造成了公众空有权利的外衣却没有权利的实质。在建设法治社会的道路上，公众无法实际的运用这一权利来监督行政主体依法行政。虽然，通过公民的提起行政诉讼权，也能对违法或不合理的行政行为实行监督，但这种监督权的本质依然是司法监督，而不是社会监督，公民等仅仅是通过起诉启动了监督。

(三)行政公开化程度不高

行政公开是行政法的基本原则，只有公开才能公正。“阳光是最好的防腐剂”，广义的行政公开包括信息公开、政务公开、程序公开等，狭义的行政公开通常是指信息公开。行政公开程度低，导致行政机关某些不当行政行为不能被及时的发现与制止。行政机关的某些超越职权、滥用职权的行为甚至某些决策命令上的失误，公众根本无从知晓，或者与真实情况大相径庭。行政机关与公民这种信息不对称导致公众不能及时地行使监督权，久而久之，甚至存在导致公众丧失行使社会监督权的可能性。

三、社会监督权的完善

要实现真正的依法治国，建立社会主义政治文明，就必须要保证社会监督权可以得到有效的实现，使行政权始终处于被监督视野之下。鉴于我国目前之现状，建议从如下方面进行完善：

(一)培养公民先进的法治观念——完善社会监督权的根本

观念的力量具有决定性，转变行为必须先转变观念。观念是“人类支配行为的主观意识，观念的产生与所处的客观环境关系密切，正确的观念就是人的大脑对客观环境的正确反映，人类的行为都是受行为执行者的观念支配的，观念正确与否直接影响到行为的结果。”[3]社会监督权的行使主体是公民、法人和其他社会组织，即所谓的民间力量。社会监督权作为一种权利，每个监督主体都是有权放弃的，任何机关都不能强迫公民行使这种权利。所以，培养公民的法制观念，树立主人翁意识是强化社会监督力量的根本。只有存在行使权利主观意愿的前提下，才能谈到怎样去行使权利。

首先，要对国家机关工作人员强化“人民才是国家的主人”的观念。就我国目前情况来看，官本位的思想在很多领导干部当中还十分严重。这样的一种专制体制的思想，很容易造成对公民权利的侵犯。选拔国家公务员的时候，应当将是否具有先进的法治意识作为考核的一项重要指标。在日常工作中，行政机关应当注重对其工作人员的“公仆意识”的教育。同时，要让行政机关明白，公民等行使监督是一种权利，他们应对权利予以尊重。

其次，要对公民进行大范围的法治观念的教育。监督权要想行使得有力有效，必须以一定的知识尤其是法律知识为基础前提，否则，民众会对自己的权利视而不见。因此，要提高法治教育在基础教育中的地位。让公民充分认识到自己行使监督权利的合理性和必然性。为鼓励社会监督权的行使，必要时国家可以对此建立专门的奖励机制。

最后，公民对相关部门行使监督权后，相关部门一定要予以回应。回应人民的诉求是对人民的尊重。对于不予回应的行为，公民可以申请复议或者以行政不作为为由提起诉讼。严禁行政机关对公民行使监督权进行打击报复，只有这样才能保障公民积极地行使宪法赋予的神圣的监督权利。

(二)强化监督机制细化相关立法——完善社会监督权的核心

立法是执法以及司法的逻辑前提，尤其是作为典型成文法国家的我国。要使社会监督有效发挥其应有的力量，必须强化监督机制，细化相关立法，为监督权的行驶提供基本准则和依据。我国目前的社会监督在法律上的体现，很多都是原则性、宣言性的，缺乏相关程序的保障。社会监督权应该由谁来行使，应该向谁来行使，通过什么方式行使，在什么时间内行使等等一系列问题，法律都没有细化的规定。信访、写建议信等方式固然起到一定作用，但毕竟不是正规的司法救济程序，其效力和威信自然比较低。要将对公民监督权的保障纳入司法轨道，通过相关的立法尤其是程序立法，来使公民在想行使的时候能行使，这样既能鼓励公民行使监督权的积极性，又能使社会监督真正发挥监督的作用。在立法保证的同时，必须将社会监督与权力机关监督、司法机关监督相结合，分工负责，相互弥补，解决缺乏国家强制力作后盾这一不足，将社会监督权落到实处。

(三)行政信息公开化——完善社会监督权的前提

行政信息公开化，是公民行使社会监督权的前提条件，既有利于防止腐败，又有利于保障公民知情权。知情权是完善社会监督权的前提，具有基础性。所谓公民的知情权，是指公民和其他组织依法享有的对政府行政系统及其职能部门的有关行政行为、管理活动、工作程序等进行了解和获得有关资料的权利。[4]该权利最早在1946年美国79届国会通过的《联邦行政程序法》中系统化，我国《宪法》第27条第2款法条就是对此权利的体现。行政机关作为权力的代行使者，必须克服行政过程中的神秘主义，主动并且有效地保证公民知情权的实现。[5]

首先，公民的知情权在立法上必须予以保障。从程序法方面，应该进一步完善做出具体行政行为的程序，将程序置于和实体同样重要的地位，这对于行政监督来说是尤为重要的。在保证可实施性的前提下，使之尽量细化，并且通过其他法律法规明确程序不正当所导致的法律后果，这种法律后果应该和实体违法处于同样的量级。这样可以使行政程序受到重视，而不是仅仅流于形式，做表面文章。从其他法律法规方面，应该通过相应单行立法，完善听证制度、财产申报制度、细化职位说明，以此实现行政行为和决策的公开化，为实现公民的知情权提供立法上的保障。

其次，为了保障公民知情权的实现，应当建立完善合理的行政参与机制。没有参与，行政公开充其量只是让相对人知晓而已，行政相对人还只能是可知而不可为，民主权利依然无法真正得以实现。[6]参与就需要有参与的途径与渠道，这自然需要程序法的保障。

最后，对于侵犯公民知情权应当建立相应的救济机制。有权利就必须有救济，没有救济的权利形同虚设。对公民知情权的侵犯，通常表现为不作为。鉴于目前尚无专门的对知情权救济的立法机制，公民对知情权的救济往往通过对行政不作为复议和诉讼来实现。应当尽快将知情权在实体和程序两方面的立法上体现，以切实有效地保障公民知情权的实现。

总而言之，在社会监督中，应特别强调舆论监督，它是完善社会监督权的关键环节。在西方，舆论监督被称为立法、行政、司法以外的“第四权力”。在我国，舆论监督在对权力的制约方面也发挥了重要的作用。“焦点访谈”节目长期受到观众推崇的现象正是这种作用的充分体现。民间也流传着“不怕上级批评，就怕媒体点名”的说法。新闻报道作为权力约束机制中的一环，在反腐倡廉大环境下起到了非常大的作用。但目前我国的舆论监督制度尚不健全，有时受行政机关左右。应该尽快制定有关舆论监督的专门法律法规，使其有法律保障；同时保证舆论机构在经费上、人事上、内容上具有较大的独立性，避免受到相关行政机关的不良干扰。

[1]金国坤.依法行政的现实基础[M].北京：中国政法大学出版社，2001：126.

[2]罗豪才.行政法学[M].北京：北京大学出版社，2012:220.

[3]朱毅.关于信息时代教学观念转变的哲学思考[EB/OL].http://3y.uu456.com/bp-4f6s8f7601f6qe314332q46f-1.html，2016-12-27.

[4]金国坤.依法行政的现实基础[M].北京：中国政法大学出版社，2001:129.

[5]赵佳.论公民的行政知情权以及政府公开[EB/OL].http://article.chinalawinfo.com/ArticleHtml/Article_607.shtml，2017-3-23.

[6]金国坤.依法行政的现实基础[M].北京：中国政法大学出版社，2001:129.

【责任编辑：王瑞红】

Ontheperfectionofsocialsupervisionpower——Fromtheperspectiveofadministrativesupervision

Zhangshiyang

(LiaoningUniversity,ShenyangLiaoning110036,China)

The administrative power has its natural characteristics of flooding and expansion,and even violates the legitimate rights and interests of citizens.Besides the supervision of the power organs,the supervision of the social supervision power on the administrative power should also be an important legal supervision.There are still many shortcomings in the supervision of the social supervision power on the administration in China,which affects the effectiveness and effect of the supervision.Therefore,it should be perfect by improving the publicity of the information,strengthening the supervision mechanism,refining the relevant legislation,strengthening the supervision of public opinion and cultivating the advanced legal concept of citizens.

social supervision power;administrative supervision;legislative lag;rule of law;system construction

张诗洋(1989—)，女(汉族)，辽宁沈阳人，辽宁大学马来西亚林国荣大学培训中心助教，主要从事行政法学研究。

2017-06-22

DF399

A

1009-1416(2017)05-072-04

法学理论研究