论党支持司法：理论阐释和实现方式

2017-03-10汪火良

湖南行政学院学报 2017年6期

关键词：司法机关党组政党

汪火良

(湖北师范大学，湖北黄石 435002)

民主法治

论党支持司法：理论阐释和实现方式

汪火良

(湖北师范大学，湖北黄石 435002)

党领导司法的关键是把握好司法与政治的限度，建立理性的司法政治，而党支持司法的特殊性则决定了必须改善党对司法工作的领导方式，以此服务于党领导司法、实现司法的正义性的根本目的。党支持司法的实现方式具体包括党领导司法通过国家政权机关间接切入、改革党领导司法的体制机制、发挥司法机关党组的核心作用并改进工作机制。

中国共产党；司法；党组；支持；机制

司法制度对于政治体系而言，至少有两大职能：一是调整因社会冲突激增和道德底线丧失而导致的社会断裂的弥合功能；二是调整与缓和因国家权力的过分倾轧导致的社会挤压[1]146-147。法官和司法机构理所当然是社会底线的捍卫者和社会稳定的安全阀。我们党已经明确表明了支持司法的态度，这种支持更多的是从保证司法机关独立行使司法权的目的而言的，当然具体的制度支撑也已经融入到司法改革之中[2]。因此，准确把握党与司法之间的关联和距离，是党领导司法活动不可回避的问题。

一、政党与司法关系的域外考察

(一)西方政党与司法的关系模式

在西方，政党与司法的关系从形式上来看，二者之间似乎没有过多的纠葛，司法是司法、政党是政党。政党与司法之间不存在领导和隶属关系，政党不得向司法机关和司法官员直接发指令，甚至政党还成为司法审查的对象；司法官员独立于司法，不因执政党的更替而更替，司法官员任职后不能兼职行政或当议员，也不得以政党党员的身份从事政党活动，在党派之间恪守“中立”，确保司法官员的“独立公断人”身份[3]。西方各国政党与司法的关系模式，凸显了西方国家奉行的司法独立的特点。然而，经验和事实告诉我们，司法独立并不意味着“司法至上”。因为，在政党政治国家，政党是政治生活的核心，政党会通过各种方式对司法活动施加影响，从而获取政治权威[4]。通过深入观察西方国家的政治实践和司法运作发现，政党与司法之间存在相当程度的“隐性”关联，这种“隐性”关联体现为：

第一，在司法的组织架构和规范依据上，政党对司法的影响和制约不可忽视。司法机关的组成和职能由议会立法确立，当然要关心议会的政治意图，所以执政党通过控制立法机关主导制定司法组织架构和司法行为的规范。需要提醒的是，离开了执政党的支持，议会的立法也无法进行。美国的立法、行政、司法三权分立政治架构的确立是联邦党人推动和催生的结果，联邦最高法院的违宪审查权的获得，美国的政党是功不可没。第二，在司法官员的任命上，政党的影响不容忽视。司法官员的选任或者委任大多来自于执政党。在美国，法官的任命无疑打上政党的烙印。事实证明，总统在考虑人选时，总是会首先从长期追随、支持或同情本党的那些法官中进行挑选和提名。据统计，自1860年以来，共和党总统任命29名大法官，其中9名是民主党人；民主党总统任命29名大法官，其中只有3名是共和党人。第三，政党通过立法部门和行政部门来影响司法是重要的途径。在英国，保守党利用在上议院的优势地位，发表对案件的看法和评价来引导司法机关的判断；在美国，司法部长是执政党的要员，受总统指挥，无疑为执政党影响司法活动打开了方便之门；在法国，政府总理利用主管行政法院之便，在办事与行动中表明其政党倾向性，使审判不超出执政党统治秩序的范围[5]。第四，政党通过宪法诉讼来表达诉愿。德国是“政党入宪”最早的国家，“政党法”也堪称完备，而这一切均受惠于德国联邦宪法法院的判决。联邦宪法法院作为最高司法机关，其对德国政党活动的积极制约自不待言，德国政党的诉讼地位更能表明其对司法的影响。德国“基本法”明确了法人是基本权主体，政党作为公民结社权之延伸，无论有否法人资格一概受基本权之保障。因此，德国政党可根据“基本法”第99条第1款的规定提起抽象规范审查诉讼，也可根据“基本法”第93条第1款规定提起宪法机构争讼，还可以依据联邦宪法法院的判例提起在选举中的机会平等权的宪法诉愿[6]。而这一切愿望的完成都必须仰仗联邦宪法法院，决定于君临天下的“基本法”。

(二)海外学者看中国共产党与司法关系

海外学者①“海外学者”有一个特定的范围，指的是中国大陆之外的以英语为写作语言的“中国问题研究者”，其中出于研究的需要也包括港台地区部分学者所发表的中文研究成果。参见闫健：《中国共产党转型与中国的变迁——海外学者视角评析》，中央编译出版社2013年版，第6页。置身于西方三权分立的政治架构之中，熟稔民主、自由平等、司法独立等概念，尤其是惯常于以生产资料私有制和个人主义为研究对象的海外学者站在旁观者的角度来观察中国的社会问题，定然会有很多的镜鉴。海外学者看中国司法经历了从长期漠视到逐渐深入的认识转化过程，这个认识过程大体上可以划分为改革开放之前和之后两个阶段。

1.改革开放前中国共产党与司法的关系

海外学者开始关注中国司法问题是在1966年，当时邵川棱和多布斯·法利出版了《共产主义中国的司法：对中华人民共和国司法体系的调查》一书，率先尝试研究中国的司法制度。他们首次提出了中国司法工作中的“政治挂帅”原则，也就是中国共产党对司法的态度深受马列主义意识形态的影响，司法体系是党领导人民民主专政的工具[1]147-148。基于此，人民法院的首要职能是政治性的，至于程序规则是否明确是次要的。陆思礼在论及“文革”前中国司法制度的曲折发展时写道：实际上，早在“文革”爆发之前，毛泽东就抛弃了斯大林模式，转而寻求更加政治化的制度。1957-1958年的“反右”运动打倒了众多法律专家和学者，到了60年代早期，法律学校的数量等大大降低，实验中的律师制度被取消了，法律学校的课程逐步政治化了[7]。“文革”爆发后，党逐渐提高发布命令和发动群众运动来治理社会，中国的司法体系有将近10年时间停止运转。对此，麦康勉有描述：“文革”期间，毛泽东以及激进派理论家倾向于直接提高人们的觉悟，因而更加反对法律和制度。[8]。正因为党和党的重要领导人对法律制度态度的急转直下直接导致了中国政治结构的变化。

2.改革开放后中国共产党与司法的关系

随着“文革”的结束，中国共产党领导层和整个中国社会开始了对“文革”的反思，尤其是对“文革”中的纠正，引起了关注中国司法改革的海外学者的觉察。布莱恩·胡克写道：在整个80年代，中国司法体系的发展特别的引人注目。起初是立法，然后是法律的实施程序，所有这些都是为了避免“文革”中无法无天的情形再次出现。市场化改革和不平衡地区的地区发展所带来的种种挑战，也使得中国共产党希望法律能够在解决这些问题中发挥积极作用[9]。邓小平提出“法制化”的概念源于党的领导人对国内稳定问题和经济改革的政治考虑，因为法律的“可预见性”能为社会提供一个稳定的框架，有利于缓解经济改革导致的各种社会冲突。法制化可以限制地方官员的自由裁量权，可以实现党中央政策的“正规化”，以此为即将开始的经济改革创造条件[1]151。改革开放后开始的司法改革呈现出截然不同的面貌，包括司法体系的重新确立、司法部门专业水平的提高、律师队伍的发展、更好的法律教育等[10]。司法改革增强了制度的效力，有利于提升普遍的公正标准。但仍有一些海外学者认为，改革开放后的司法改革总体而言仍旧是有限的：安守廉认为中国律师中拥有法律学位的不占五分之一，并且接受的是计划经济下的法律教育，在分析案例和判断技巧的能力上存在欠缺，律师缺乏自主性更像是“国家司法工作者”；陆思礼认为造成法院执行难的主要原因是司法机构的财政和人事关系的不独立。地方政府通过控制法院经费的方式对法院判决施加影响造成了中国司法权的碎片化。

二、党与司法关系理论的中国镜像

中国共产党成长的政治逻辑和执政的政治生态决定了她不仅承担着应对社会政治危机的重任，而且扮演着国家现代化的领导者和推动者的角色[11]。“中国近代革命是一场囊括民族独立、国家统一、经济发展、文化革新、政制转型等多种目的的革命，这就注定了司法集权的必要性和党对司法领导的重要性。”[12]司法事业是社会主义事业的组成部分，坚持党对司法工作的领导是中国法治建设要始终坚持不动摇、始终保持不放弃的特色[13]。不同于西方国家政党和司法之间的相对隐秘关系，我们党直接领导司法事业。

(一)司法的政治性

司法与政治无法分离是不争的事实，苏力曾指出：“完全独立于政治的司法本身就是一种没有现实根基的政治主张，不仅在中国如此，在世界各国都如此”[14]。但古典司法论者还是极力主张法官是“活着的圣谕”、法院是“正义的自动售货机”，司法应该远离政治。注意，这里所讨论的是应然的问题，即司法与政治之间的理想关系。这里就存在两个问题，一个是司法是否从属于政治，如果不是这样，那么就引出第二个问题，如何把握司法与政治的限度。

关于第一个问题，江国华教授认为，司法与政治的密切关系可以从司法的本质、司法的功能、司法的发展动因上得到证明：第一，司法的政治本质无可否认。司法权由法院行使，国家权力创制法律，提供司法运作的依据，为人们对司法运作产生心理认同和强制服从提供保障；第二，司法承载着重要的政治功能，而且司法政治功能呈强化之趋势；第三，司法理性化的变迁从根本上来说是国家政治转型的产物[15]。从宏观上来讲，司法本质上是权力的行使，是一种政治决断。中国社会主义法治理念的“服务大局”和“党的领导”充分体现了司法权的政治功能。从微观上来讲，司法案件审理过程中总是会遇到来自公众、社会团体、某种政治势力的影响，法官在裁判时总是要考量一些政治因素。孔祥俊法官如是说：“司法除以法律为基本准绳外，还受政治和司法政策的指引。”[16]

关于第二个问题，如何把握司法与政治的限度，就是建立理性的司法政治。经验和事实证明，西方国家的政党对司法的影响是一种间接的、迂回的乃至“隐性”的影响，司法要完全脱离政党政治、超然独立于政党政治实际上是不可能的。对此，昂格尔认为，法官总是选择一个符合自己意识形态的法律来支持自己的结论，最终的司法结论不过是政治态度的背书而已[17]。反观我国的执政党和司法之间的关系，我们发现：人们习惯于以一种绝对的西式“司法独立”或“司法至上”的观念作为思考政党与司法关系问题的基点，并将其自觉或不自觉地运用于观察中国的现实。应该说，这不是一种好的状态。这就需要对司法与政治的关系进行理性定位，笔者赞同江国华教授的观点。第一，理性的司法政治应体现忠诚、公正、实效的品质。第二，司法需要获得更多的政治支持。这种政治支持可以是提升法院的政治地位、为司法免于非法干预构设政治性保障、不让法院承载不能承载的“政治任务”。第三，司法应成为化解政治问题的方法。

党支持司法的特殊性决定了必须改善党对司法工作的领导方式。党和司法机关都接受宪法和法律的约束，司法机关适用法律实际上是在表达党的意志和实现党的领导，法律适用的越好，党的意志就表达得越充分，党的领导就贯彻得越到位。因此，党对司法工作的领导只有一个基本目的，那就是保证法律的实现。围绕保证法律实现的目的，党与司法的关系需要进行理性的定位，党领导司法的方式也要进一步改善。司法权实际上是一项国家公共权力，不属于党务工作的范畴，执政党应谨守“法无授权不可为”的信条，因此，过往中发生的政法委直接审批案件、各级党政领导干部干涉具体办案过程的做法必须废除，党对司法工作的领导应回到对司法的方针政策、组织人事和司法监督的领导，这样有利于从制度上保证司法独立，有利于表明党推进依法治国方略的决心和信心，取信于民。

(二)司法的公正性

党领导司法的目的是为了更好地实现司法的公平正义。中国共产党作为执政党在国家和社会管理中居于领导地位，享有对司法的领导权和话语权。执政党直接领导司法与司法独立的共适，是中国执政党行使司法话语权的显著特色[18]，而这些鲜明特色的核心价值在于追求司法公平正义。正如英国哲学家培根所言：“一次不公的判断比多次不平的举动为祸犹烈。因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公的判断则把水源败坏了。”[19]正是从这个意义上，公正司法，促进社会公平正义是政法工作的核心价值追求。

在我国，司法权力属于国家政权的一部分，党领导掌握国家政权，自然包括对国家司法权的领导和掌控。从法理上来说，司法机关运用法律的过程，实质上是一个表达党的意志和实现党的领导的过程。在社会主义法治条件下，党领导和掌握国家司法权，从根本上还是为了保证国家司法机关依法独立、公正司法。独立与公正是司法的主要特征。在依法治国条件下，党领导人民掌握国家司法权，就是要把党的领导和保证司法机关依法独立公正司法有机结合起来。党领导司法机关，核心是要保证司法机关独立公正司法；司法机关只有做到独立公正司法，才真正实现了党对司法机关的领导。这里需要注意，既然党对司法工作的领导是以保证司法公正有效实现为目的，那么党就不能以直接全面支配司法机关和司法权为目的，而是要对司法保持谦抑和克制。也就是说，党与司法要保持适度的距离。从结构力学的视角来看，党的执政权力和司法权力都是国家权力的重要支撑点，适度保持司法与党之间的结构性张力，受力均衡，有利于结构的稳定。

三、党支持司法的实现方式

在我国，党要通过司法机制的领导行为避免产生对法律建设不利的消极社会效应，消除人们对法律和社会可能出现的离异感，促使整个社会的行为取向与法律目标一致，使国家始终处于持续稳定的、长治久安的有序状态。那么，除了必须充分认识到中国传统司法中行政与司法合一、行政长官兼理司法的历史积弊和人们对行政干预司法的现象习以为常所带来的影响沉疴外，在当前，各级执法干部能不能坚持原则，实事求是，忠于人民，忠于法律，秉公执法，严格依法办案也是关键。但更重要的是党将其政治主张、政治原则和纪律要求通过法定程序法律化，必然要求党的执政管理逐步实现法治化[20]153。

(一)党领导司法的切入方式

党对司法机关的领导主要是政治、思想和组织领导。通过党的领导，保证党的路线方针政策在国家司法活动中的贯彻落实，保证司法机关依法独立公正行使司法权。党通过国家政权机关间接实行对司法的领导，其领导司法的基本方式是：

第一，党通过国家立法机关把党对国家司法事务的意见、主张依法变为国家法律，以国家意志的形式要求司法机关执行，从而在政治和大政方针上实现党对国家司法机关和司法权的领导。

第二，党通过国家权力机关依法向司法机关推荐重要人选，以保证党对司法机关的领导和对司法活动的影响。党向司法机关推荐重要人选，一要严格履行法律手续，切实通过国家权力机关依照法定程序进行；二要健全和完善相关法律制度，严格把握司法公职人员的选任资格和任职条件；三要加强司法体制改革，为保证司法优秀人才脱颖而出创造条件。

第三，党通过国家政法机关依照法定程序对司法机关及其司法活动进行监督，从而保证党对司法机关和司法权的领导。党对司法机关及其司法活动实施监督，主要是要保证司法机关依法独立公正行使审判权和检察权。当然，如果党、人大或者其他组织、机构、当事人等认为司法机关的终审裁判不公，或者司法机关作出的司法解释不当，违反了宪法和法律，那就由党和人大依法启动合宪性审查机制进行干预，解决纠纷，化解矛盾，从而树立司法的权威。

“中国共产党的领导不只是理论的或观念形态的指引，更包括设置在各个组织和机构中的分支委员会的有形管理。”[21]因此，“中国共产党的组织事实上已经成为了国家政权组织的一部分，而且是核心部分”[22]。在现实的党领导司法的途径之中，党通过自己的组织机构对各级司法机关实施领导是最为有效的方式。党设立的担当领导司法职能的组织主要有按行政区划设置的各级党的委员会和管理政法工作的政法委员会、设置在各级司法机关内部的党组织等，这些组织有效的承载起独立负责、协调一致地开展工作的职能。由此可见，党的领导已经融贯于我国司法体制之中，构成了我国司法体制的本质特征。

(二)改革党领导司法的体制机制

党对司法的领导严格定位于原则性、宏观上的领导，禁止干预具体案件的审理。为此，通过改革和完善相应的体制机制来定型化党对司法的领导必不可少。借鉴司法改革的经验，有两项制度可以规范党领导司法的行为。一是保障法官独立审判的制度。让审判者独立裁判，审判者对裁判负责是法官独立审判的原则要求，再辅之以各级法院的经费与地方财政剥离、党组织不行使法官的提名权和任命权、没有法律资格的政治干部不得担任从事审判的法官、法官如无大错不得免职等制度[23]。二是对司法工作的监督核查制度。《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》“两个规定”为防范党员干部插手、干预具体案件审理提供了制度规范和支撑。

(三)发挥司法机关党组的核心作用

党领导司法是司法与党共生存的历史传统[20]168。在司法系统中建党组就是坚持党对司法权的绝对领导，从根本上保证审判权和检察权的独立行使，是执政党与司法权关系在司法机关中的具体落实与体现，是党实现其对司法权领导的重要方法。

1.司法机关党组的职能和作用

根据现行《党章》第46条的规定和各单位党组实际的工作情况，党组的主要职能可以概括为八项内容：(1)学习党的理论、方针、政策和本单位的业务知识；(2)贯彻落实党的路线、方针和政策，执行上级党组织的指示、决议；(3)讨论和决定本单位的重大问题；(4)管理本单位内部机构的人事任免和机构设置、职责确定等相关事宜；(5)领导本单位的思想政治工作和精神文明建设工作；(6)领导本单位的党风廉政建设和反腐败工作；(7)指导本机关基层党组织的工作；(8)团结非党干部和群众，领导本单位工会、共青团、妇联组织和其他社会团体的工作[24]。党组应认真履行政治领导责任，做好理论武装和思想政治工作，负责学习、宣传、贯彻执行党的理论和路线方针政策，贯彻落实党中央和上级党组织的决策部署，发挥好把方向、管大局、保落实的重要作用。结合司法机关的工作实际，司法机关党组的职能和作用存在以下几个方面的问题：

第一，同级党委对同级法院党组的领导关系体现得不明确，忽视法院党组是同级党委的派出党组，舍弃了最直接的领导关系而用成本高昂的外部监督取代党内的有效监督。

第二，在法院上下级关系层面上，上下级法院行政关系有《人民法院组织法》作为依据，但上下党组关系依据则不足，缺少制度章程规范。上下级党组之间的关系，《党章》没有明确规定，实际的操作层面也缺乏有效的制度规范。

第三，党的基层组织功能弱化，组织涣散。相当多的派出法庭没有成立支部；如果派出法庭的党员不够建立一个支部，是由驻所地乡镇、社区党委管理，或是由所在地法院管理。双重管理的优势各地虽有探索但缺乏制度规范。

第四，现行法院管理模式强化了法院机关的行政化倾向，忽视了思想政治教育和党的建设，导致党员的模范带头作用没有发挥出来，支部的战斗堡垒作用也没有发挥出来，一些脱离国情的改革缺乏配套制度，导致法官只认法官身份，忽略自己是党员、是先进分子，体现不出党员的先进性、纯洁性[20]172-173。

2.改进司法机关党组的工作机制

第一，科学界定司法机关各部门的职能定位。科学界定业务部门和非业务部门的职能，确保各职能部门(政治部、机关党委、监察室)形成运转协调的工作合力。在党组的领导下，充分发挥司法机关党组会、全委会、行政办公会等组织形式的职能作用。通过完善司法业务、认识、政务管理，建立健全规范性规定，落实依法独立行使检察权和审判权的宪法原则。

第二，正确处理好系统指导与党委领导的“条块结合”关系。坚持以地方党委领导为主的原则，上下级司法机关党组主要从司法规律、行业特点出发，发挥系统优势，协管干部，贯彻中央、省委、最高检和最高法的司法工作部署和司法决策，抓好思想政治教育、廉政教育，开展业务培训，执行司法制度和纪律，促进系统内的党组织建设，支持地方党委的领导[20]202-210。

第三，明确检察院和法院党组与院机关党组的间接领导关系和间接领导方式。鉴于检察院和法院党组对院机关党委、党总支、党支部的指导关系，由院机关党委、总支或支部的书记实现对机关党组织的领导，但这种间接领导方式必须在党内予以明确以利于依规有据，与行政辖区直属机关工委的工作相协调。

第四，相对统一检察院和法院机关党组的设置标准。以50人为设置党组的标线，50人以上党员的设立机关党总支；人数较多但不足50人的争取设立机关党总支；设立专职纪检组组长与本院纪检组合署办公；改革和规范本院派出机构的党组织设置。以上机关党组织的设立方便于“一岗双责”考核和廉政建设的开展。

第五，深化学习机制。创新学习的方式和内容，健全党员民主生活会、中心组理论学习制度和领导干部双重组织生活制度，在培训方式上从说教式向引导式、从号召式向启发式、从单向式向互动式转换，同时把业务培训和党的理论培训相结合。

第六，严格考核机制。对党支部主要负责人实行“一岗双责”的绩效考评，对党员干警实行政治和业务综合考评，对非党干警的考评从其完成岗位目标任务和拥护党的路线方针政策的情况进行。探索建立捆绑式考核体系，[20]204在考核的标准、方式和考核结果的运用上充分考虑考评对象在政治和业务、党性和业绩、守法和遵纪的综合表现。

第七，落实激励机制。司法机关的党组织是实现党对司法机关和司法权领导的重要组织保证。大力推广“党员挂牌上岗”“党员先锋岗”“党员示范窗口”等做法，亮出党员身份，兑现岗位承诺，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党政干部的先锋模范作用[41]。

应该说，在司法机关设立党组，这是中国的特色。如果要考察这种做法的合理性，从大的理论依据上讲，应该契合于我党密切联系群众的工作路线，党组是建立在最贴近群众的地方，也是党的先进性在群众中体现如何的前沿观察哨，要真正实现司法为民，司法机关的党组必不可少，而且要真正发挥党组的作用，正如红军在三湾改编时的成功经验，在部队的连队建立党支部一样，这是我党领导革命成功的制胜法宝。今天，我们要打赢司法改革的攻坚战，充分用好司法机关党组这个法宝一样至关重要。需要强调的是，司法机关党组的设立、运行都要结合基层的实际情况，遵循政党政治的基本原理，遵照规章制度和程序运行，不能用党组代替司法机关的行政主管部门和业务部门，党组及其主要成员不能直接插手和干预司法机关及司法人员办案。

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