土地流转中的代耕农参与缺失问题及对策分析

2017-03-10李虎平

湖南行政学院学报 2017年6期

关键词：土地农民

李虎平

(华中师范大学，湖北武汉 430079)

土地流转中的代耕农参与缺失问题及对策分析

李虎平

(华中师范大学，湖北武汉 430079)

地区经济发展的差异和历史原因造就了规模庞大的代耕农群体，他们从边远农村来到沿海发达地区农村，租用当地农民的承包地从事农业生产，为当地农业的发展和经济繁荣做出了突出贡献。但近年来，在以土地经营权流转为核心的农村土地制度改革进程中，存在着较严重的代耕农群体参与缺失问题。根据对典型代耕农集中地福建省沙县西村和鑫益土地合作社的案例分析发现，代耕农参与缺失主要表现在土地流转的制度设计、交易过程和流转后经营等三个方面，导致这些问题的因素包括政策设计、农村社区产权制度与代耕农个体功能等方面。土地流转中的参与缺失对代耕农利益带来很大程度的侵害，并形成了相当严重的社会后果。针对这些问题，应从户籍、经营权和扶持政策等方面采取有效对策，以期保护代耕农群体的利益，促进土地流转的均衡发展。

土地流转；扶持政策；代耕农；利益保护

一﹑研究背景

代耕农参与缺失问题有着复杂的政治、经济、社会背景，想要了解什么是代耕农土地流转中的参与缺失，想要理清土地流转中代耕农的参与缺失的来龙去脉，就必须先了解它的产生和发展的过程，以及在他们背后起着作用的土地流转政策。

(一)代耕农的产生和发展

代耕农产生于20世纪改革开放初期的广东沿海地区，当时广东由于经济快速发展，城市化发展不断加快，本地的农民随着时代的大潮看到了相对于务农发展机会更多的城市，所以很多人纷纷脱离农业生产，选择在城市里谋生，这导致大量的农地被抛荒，造成了土地资源的浪费，同时也造成不能按时按量完成交公粮的问题；农村对城市经济的发展有着重要的供应支持作用，是城市生活与生产资料的来源，所以这种情况也不利于城市与农村均衡的发展。为了解决这些问题，在当地政府的牵头下，从广东偏远地区引入一批愿意离开故土到外地务农的农民，并与其立下合约，承诺土地使用的年限，同时承诺机会成熟解决户口等问题，而代耕农需要替本地农民完成交公粮的任务，这在当时的确对于偏远地区的缺地少地的农民很有吸引力，于是在土地的吸引下有越来越多的农民来到城市边缘农村成为代耕农。东南沿海很多地方由于经济发展都造成了类似的土地摞茺问题，也逐渐产生了代耕农群体。

初期，代耕农的到来无论是对于被代耕地的本地农民、基层政府，还是代耕农自身都被视作两全的选择，代耕农有了土地可以耕种，土地避免了被抛荒，也为本地农民除去了农业税的负担，所以在当时沿海地区是欢迎代耕农的进入的。然而时过境迁，现在代耕农的生存处境与其当初设想的截然相反，甚至生存都令人堪忧，从最初的得地到现在的失地，代耕农的生活没有因为这样的选择越来越好，反而一直走下坡路。他们并无土地的所有权和承包权，通过租地的方式拥有了所代耕土地的不稳定的经营权，他们的生计大都过度依赖于这不稳地的经营权，而且生存技能单一，土地一旦被收回将很难维持生计。

土地问题、户籍问题、子女上学问题、收入问题、社会保障问题、住房问题等都使代耕农变成社会最弱势、最贫困的群体之一，他们顺应城市化、工业化而生，且又随着城市化、工业化的发展被迫在不同的土地间游走，他们为城市居民提供了新鲜的蔬菜和粮食，为工业提供原料，但是却在与政府和本地农民自身利益的追寻中处于不会被顾虑的一帮人，身为农民没有自己的土地，甚至租种的土地经营权也是相当不完全的，随时都有可能被出租人收回，他们可谓是寄人篱下、耕人土地的城市边缘地带的游耕群体。可以看出从他们的产生到目前存在的问题，都围绕着土地两字，土地的经营权造就了他们，土地的经营权也使他们困难重重。从个体来看，选择成为代耕农虽然在一时满足了这批人的经济上的需要和代耕地政府和农民的需要，但是对于他们自身而言不久就发现这是一条很难回头的走向弱势的路。现在代耕农集中分布于东南沿海地区，以珠三角地区最多，约有30万人，福建、浙江、上海等地代耕农数量也呈现逐年增长的趋势。

(二)土地流转的推进

1984年《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》指出：在延长承包期以前，群众有调整土地要求的，可以本着大稳定、小调整的原则，经过充分商量，由集体统一调整。鼓励土地逐步向种田能手集中。社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交给集体统一安排，也可以经集体同意，由社员自找对象协商转包，但不能擅自改变向集体承包合同的内容。1985年《关于进一步活跃农村经济的十项政策》提出，部分农村合作经济社采用的合股经营、股金分红的经营方法，将所得利润的一部分按股分红的形式能较快地建立起新的经营规模，积累共有财产，值得提倡。这意味着股份合作制获得了国家意义上的承认，成为了适合政策发展趋势的土地流转方式，在农业税未取消以前土地承包经营的投入非常高，但是回本慢，受益相对较低，许多进城务工、经商的农民将承包经营权流转给同村的亲友或其他农户，代耕农也是在这个时间段开始兴起。

1988年宪法修正案的第二条规定：宪法第十条第四款任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地修改为任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。中国首次在国家根本大法层面为土地流转进行了正名与破局。上述事件，意味着中国全面启动农村土地流转的试验。然而即便如此，土地在20世纪90年代流转率一直偏低，原因在于，这一时期虽然有了农村土地流转的初步政策依据，但并不存在大面积的流转需求；另一方面，土地流转和土地产权私有化的界限尚无清晰论断，人们对于这一长期存在于新中国历史的政治禁忌，一时间难以从心理上真正跨越。20世纪90年代中期之后，随着城镇化进程的推进，农村剩余劳动力不断涌入城市，造成农村大量土地闲置，代耕农开始大量进入珠三角地区。

2012年中央一号文件首次提出“大力培育新型职业农民”，2013年十八届三中全会《决定》提出鼓励土地承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。这是过去几年土地承包经营权流转的一个最重要的原因。土地二轮承包时“增人不增地，减人不减地”的原则，使得农村原本存在的人多地少的矛盾更加突出，导致大量劳动力纷纷向本地农村二、三产业或向外地转移，转移的劳动力中有一部分带动全家转移，便将土地承包经营权流转给他人。据我国农业部(2016)发布的数据，截至2016年6月底，全国家庭承包耕地流转面积达到4.6亿亩，超过总面积的33％，转出土地农户逾7000万，超过总农户数的30％(东部沿海发达省份超过50％)。

二、已有研究回顾与问题的提出

早在20世纪80年代初就已经有学者对广东省代耕农问题有所探索，他们从代耕农的各个层面分析了代耕农的特性，以及所处的困境，尽管对于代耕农参与缺失问题相关的研究非常少，但是对代耕农的参与缺失的研究起到了非常重要的启示和借鉴作用，所以对此做些回顾，也便于引出问题。

(一)已有研究回顾

南开大学人口研究所的陶晓勇所撰写的《珠江三角洲地区的代耕经营及其经济、社会影响》就对代耕农的产生从经济和社会两个方面做了比较详细的论述，后来以华南农业大学的研究者为代表开始代了对珠三角代耕农较为系统的研究。他们对代耕农产生的历史，之后代耕农的发展路线，代耕农生产与生活的特性，代耕农群体心态，以及他们所面临的处境，做了较多的调查和分析。袁炎林、向安强等学者还根据代耕形式对代耕农做了分类，代耕农的发展经历由帮耕农到租耕农到雇佣农的转变过程，最初的代耕农以帮耕农形式出现，只负责耕种和帮交公粮，当地基层政府以口头或合约的方式承诺解决户口问题，随着土地价值的提升以及农业税的取消，很多当地农民又返回农村从事农业，这导致代耕农的生存空间受到挤压，为了生存，一些帮耕农通过租用土地来继续务农，生产的成本也随之提高。发展到现在地区原来的代耕农以雇佣工的方式从事农业，雇主会给雇佣工以较为固定的工资作为劳力的交换，雇用工只负责农作物的生产和种植，而农作物的买卖则与其无关，这虽然减少了投入，但是却带来流动性的增加。而本文对雇佣工和帮耕农不做过多的探讨，雇佣农不存在土地流转参与不参与的问题，而帮耕农则大多已经退出历史的舞台。本文的研究对象是跟土地有着经营权关系的代耕农。

黄志辉等人从代耕农的维权困境和社会成员资格的丧失分析了造成代耕农利益被损害的根源，以及反映出了代耕农内部的矛盾，分析了他们族群关系的聚合与破裂。从他们的研究中很容易看到代耕农处在多重利益的角逐之下，土地慢慢被收回，权利被一层层剥离，人身也被束缚在工业的体制之下。代耕农完全是处于被外化的状态中，本地农户一般不会顾虑到代耕农的难处，甚至采用非常规手段在合约未到期的情况下迫使代耕农离开，严重损害了代耕农的利益。

(二)问题的提出

代耕农从落后地区来到发达地区，经过几十年的离乡代耕，很多人已经无法再返回原籍地谋生，但是在代耕的地区却又处境日益艰难，代耕成本高风险又大，他们没有权利也没有能力要求土地所有者不收回土地，因为从法律和政策层面上来讲他们没有这个权利，他们没有土地的所有权和承包权，只有不稳定不正式的经营权。现在的土地流转政策设计中的受益方、参与方基本都是法定意义上的土地承包人，即集体成员，而作为土地实际经营者的代耕农未被涵盖进来，所以在土地的流转中他们的诉求会被忽视。土地是他们耐以生存的来源，他们也是土地流转的实际利益相关者，但是却无权参与到土地流转的整个过程，而这种参与缺失是导致他们利益困境的一个很重要的方面，参与缺失本身也是一种利益困境。在我国很多地区仍然需要类似于代耕农的群体来维持农业生产的稳定，短期内类似代耕农群体还会不断增长，所以这很值得引起人们关注的问题。所以本文以案例为基础从土地流转的多个方面对代耕农土地的参与的缺失现象和原因进行分析并试图寻求解决之道。

三、案例启示

沙县位于闽中北部，是风靡全国的“沙县小吃”的发源地。目前，沙县举家外出做小吃的农民有2万余户，近6.5万人，约占农村总人口的30％和农村劳动力的55％，经营小吃业年收入近7亿元。外出做小吃已成为沙县农村劳动力转移和农民增收的有效渠道。然而，农民大规模外出也造成土地的大面积抛荒和经营不足，吸引大量外地农民在此租地务农。不过这里和珠三角地区的代耕农不同的是，他们起步较晚，但是与珠三角代耕农一样存在着许多基于土地和户口上的问题，他们是代耕农群体中较为成功的案例，与珠三角代耕农形成鲜明的对比。

案例1：西村位于凤岗街道南部，距县城10公里，有人口430户，共1653人，耕地面积1487.7亩，人均0.9亩。西村耕地较肥沃，适宜种植单季稻和蔬菜等。20上世纪80年代以来，全村外出做“沙县小吃”等工作的农户共310余户，约1085人，放弃经营的耕地约有1132.2亩。为避免抛荒，村集体将这部分耕地经营权“收回”后，将原分散、小块的耕地平整后，采取反租倒包的形式把土地二次流转，所得租金90％返还给户主。来西村租地的农民来自江西南丰、黎川等邻近县市，多是由亲戚或邻居介绍而来的，共有133户(主要由中青年夫妻和子女组成)，共约360人。其中，80％以上的代耕农家庭流转土地在10亩以下，总租赁面积为771.4亩，户均5.8亩，另有约360亩为本村和附近村民租赁。亩均土地年租金为300斤稻谷折合的市场价。农业经营上，代耕农以种植花椰菜、上海青、豆角、空心菜、韭菜、圆椒、茄子、卷心菜等时令蔬菜为主，他们对所种植蔬菜种类进行了分工，每户仅种植3-5种蔬菜，以避免内部恶性竞争和生产过剩。当部分农户出现产品滞销时，其他农户则有帮助其销售的义务。西村代耕农生产的蔬菜占据了县城及周边乡镇95％以上的市场份额，几乎垄断了蔬菜供应市场。以亩均毛收入1.5-2.0万和5.8亩的户均经营面积来算，代耕农每户可收入8.7-11.6万。

案例2：创立于2002年的益鑫土地合作社位于夏茂镇俞村，其创办原因是由于该村73％以上的人外出做小吃，本村人尚在耕种的土地已不足50亩，为便于管理和流转本村近2000亩无人经营的耕地，由村干部牵头成立了这一合作社。近年来，随着合作社的发展壮大，流入耕地已逾8500亩，共涉及6村。和西村相同，益鑫合作社也采取反租倒包的形式，将所流转的大部分耕地二次转租给来自永安、尤溪、宁化、大田和贵州普定、息烽等地的外来农民。需要指出，与益鑫合作社签约的280户外来农民散布在以俞村为主的6个村庄，每村代耕农内部存在密切的血缘和地缘关系。其中，在留守村民仅128户和442人(在籍人口473户，共2009人)的俞村，代耕农共有120户、245人，其它5个村庄共有代耕农160户和约360人，共租赁5500多亩，户均约19.7亩。水稻制种及统销是该合作社的主要经营业务，合作社和代耕农签约确保后者每季获得900元/亩的成本补偿，并按3：7的比例分配净收益，而当年水稻收割后的烟叶收益全归农户所有，总体来说，亩均纯收益在2800元左右。同样，如果水稻制种收益低于900元/亩，则合作社只支付相应数额补偿，损失由双方共同承担，有效激发了代耕农的积极性和减少了雇佣制下的“磨洋工”行为。

沙县西村和益鑫土地合作社是两种代耕模式，西村的方法基本上和珠三角地区相同，按照通过收取租金来换取土地的使用权，不同的是整体环境的不同，沙县相对于珠三角地区土地资源较多租金较低，并且本地农民很好的解决了自身的问题，通过沙县小吃使其对土地的依赖大大减弱，从而造就了这种和谐的景象。而珠三角地区，由于城市的不断扩张，农地存储量和经济价值成反比变化，这使珠三角代耕农不堪重负。而益鑫土地合作社的方法则很好的兼顾了本地农民与代耕农的利益，双方合作互赢，共担风险，这为珠三角地区的代耕农提供了很有价值参考模版，为我们做出了很好的尝试。

四﹑土地流转中的代耕农参与缺失

在上述的案例中代耕农作为主体参与到了土地流转的整个过程中，这也是沙县代耕农得以发展的原因，而在其他大多数地区的代耕农就不像沙县这样幸运了，他们在土地流转中存在着严重的参与缺失，下面对其参与缺失的表现和成因进行分析。

(一)参与缺失的表现

代耕农参与缺失贯穿于土地流转的整个过程中，从土地流转政策的设计到土地流转实际的交易，再到土地流转后的经营代耕都处于一种无法参与或很少参与的状态，代耕农作为土地的实际耕作者在土地流转中被排斥。

1.土地流转制度设计中的参与缺失

当前我国土地流转制度设计的趋势，一是土地流转要适应发展适度规模化农业的要求，政策向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业倾斜，二是要进一步实现所有权、承包权、经营权三权分置，同时加强对承包户土地产权的保护，并坚持家庭经营的基础作用。而这两方面的趋势却没有把流动性、职业化、小规模经营、靠租地为生的代耕农群体涵盖进来。但是由于国家经济的不断发展，代耕市场却在不断的增长，随着东部地区二三产业的不断发展，弃农从商已成为一种发展的大趋势，代耕土地的需要仍然在增长，这就与政策形成了矛盾。

代耕农作为一个特殊的利益群体，在珠三角地区有三十万左右，他们相对于一般意义上的农民来说毕竟极少数，但是近些年由于经济的发展外出经商务工的农民越来越多，代耕农或者类代耕农的群体仍在增长。从新中国成立初期的农民土地所有制到人民公社收回了农民土地的所有权，再到如今的集体所有，包产到户，所有权和承包权、使用权分开，乃至现在对土地改革的深化，政策随着时代的变迁在不断的完善，但是土地政策不可能顾及到每个群体的需要，很多时候会忽视或者无法兼顾。少数群体的利益。代耕农人数不占优势，它的出现也是最初政策设计者所未知的。代耕农的出现看似偶然，实则必然，地区发展的差异使部分地区产生了代耕土地的需要，也是这种需要使不同于一般的农民，使他们变得特殊。学者黄志辉简单的总结出了代耕农的特点：离乡不离土，耕者无其田。代耕农以农业为生，但是实际上却失去了和土地的相互之间的依存关系，他们对所耕作的没有土地没有承包权，连看似应该拥有的经营权都是非常不规范不稳定的，他们只是与本地普通农民有着不稳定的契约关系。国家的宏观土地政策设计上并不会对这种不稳定的契约关系给予太多的保护，事实上国家农村土地政策，尤其是土地流转政策，其关切点在于国家利益、土地所有者的利益以及市场发展的需求。普通意义上的农民与土地是一种相互依存的自然关系，不仅是承包关系，它还有着历史的渊源，国家通过法律的形式保护农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。

而对于土地流转的另一方，代耕农和土地仅仅依赖于一层商业关系，这种关系在土地流转政策的设计中并没有被注意或是被故意忽视，我国目前正在深化的农村土地改革，坚持以家庭经营为基础，试图通过市场化以及社会联合的方式推进我国现代农业经营体系的构建，要求提高农业的生产技术、适度规模化经营，并且要走生态环境可持续的道路，土地流转政策也在和宏观的土地政策相配套，希望通过土地流转把土地的经营权适度的集中到农业能手或者更现代化的种植公司手中，农民则可以通过土地入股等方式获得收益，这对于国家农业的发展的作用是毋庸置疑的。但是这样看似完美的政策却基本忽视代耕农这个群体，他们无论怎么看都与这些宏观政策扯不上关系。代耕农多以个体或少数群体为单位进行农业代耕，资金不足、文化技术水平低下，以及对土地的保护意识薄弱等等原因导致土地流转政策的改革要求和代耕农的条件脱节，故而导致代耕农被排除在土地政策设计的受益方之外，从而代耕农无法参与到正在进行的土地流转改革当中。

2.土地流转交易过程中的参与缺失

土地流转交易是指土地流转本身，土地流转是承包户通过让渡土地使用权来获取经济利益的交易，法定意义上交易的双方是土地承包方和土地流入方。现实中土地流入方可以是大户、家庭农场主、土地股份合作社和下乡企业等，而代耕农却不在土地流入方之列。所谓代耕从字面上看就是代替人耕种，甚至有时候可以理解为帮人耕种，由于最初代耕农出现时国家土地流转的各项法律法规还没有将土地流转的双方明确化，所以在当地农民集体与代耕农大多只是一个简单的协议，并不是严格的法定的农村土地流转合同，甚至有些代耕农与本地村民之间连简单的字面协议都没有，只是口头的承诺，所以双方的交易非常的不规范。而沙县的代耕农实际上已经不同于珠三角，他们由于出现时期较晚，土地的交易已经较为规范。这种规范化的缺失造成早期代耕农与本地农户有土地流转之实，却无土地流转之名，“名不正”便是问题所在。所以大多数代耕农与本地农户的法律纠纷中多以代耕农败诉结束，从而无法维权。这是讲到代耕农与土地承包权所有者的不规范的交易，而当这样的交易完成后，代耕农开始了在这片土地上的耕作，但是突然有一天他会被告知土地要收回，因为新的承租人来了。本地农户作为理性经济人,知道土地流转给大户或者专业的种植公司与继续让代耕农耕作的利益差别，代耕农本来就从贫困少田的地区而来，所以他们资金严重不足。而种植大户、土地股份合作社和下乡企业等这些土地流入方则有充足的资金，也有充足的劳动力，这明显比代耕农具有巨大的优势，以致代耕农没有能力与本地农户签正规的土地流转合同，所以代耕农在这样“非法定”经营权和人力、财力竞争面前丧失了参与的权利。

3.土地流转后经营中的参与缺失

土地流转经营中的参与缺失是指当土地被收回后，代耕农无法参与到流转后的土地经营中。我们看到沙县的部分代耕农是通过土地合作社这种形式，他们是第一次就使用了这种形式，从而使代耕农很好的适应这种耕作模式，而珠三角地区代耕农起步太早，很多事物都被时间给固定了下来，他们需要时间来适应这种模式。但是问题是他们还来不及适应这种变化，土地已经被回收流转，再加上各方面的压力，他们只能以雇工的方式加入合作社，但是实际上很难被接纳。这种难处表现在两个方面，一方面随着农村土地流转的越来越频繁，导致代耕农不得不处于游耕状态，农户在承包期内拥有转包权，农户或村集体将代耕农租种的土地转包给租金更高的寻租者，这符合农户或村集体的利益，但是往往在代耕农不知情的前提下农户和村集体就与其他租户签订合同，而这一过程中一般不会寻问代耕农的意见，甚至会采取特殊手段迫使其离开，比如提高租金，以及断电断水的方法迫使代耕农无法继续在此生存，在这样的情况下代耕农于是纷纷主动选择离开也没有要求赔偿损失。另一方面当前土地政策鼓励土地承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式经营。而对于已经被收回土地的代耕农而言，成为雇农是其除了进入城市打工之外为数不多可以选择的路。但是这种意愿却与实际情况相矛盾，矛盾在于由于专业的农业种植公司或种植大户是推行集约化、规模化、机械化的耕作，对于劳动力的需求量会越来越少，这本身就对代耕农就业产生了不小的影响，再加上受到金融危机后农民返乡潮的影响，本地农民更容易被雇佣，这对本来就举步维艰的代耕农带来了冲击，劳动力的回流使本地农民与外地代耕农的矛盾上升，一是在本地农民收回土地时，二是在就业的竞争中。

(二)代耕农参与缺失的成因

代耕农参与缺失的成因有结构制度性原因和个体功能性原因，这两个原因相互作用，共同造成了代耕农参与缺失的困境。

1.结构制度性原因

代耕农土地流转中参与缺失很大程度上受到结构制度的影响，土地资源与经济利益的地区不平衡、土地政策设计的缺陷、由户口引出的资格问题，使代耕农的参与受到重重的限制，导致缺乏自身利益表达渠道和代言人，细化如下：

首先在于我国的农村土地资源不平衡与经济利益的地区差异。我国市场经济的不平衡发展导致东西部土地资源与附在其上的利益有巨大的差距，东部沿海地区土地的价值随着经济的不断发展持续增长，而土地的供应量也随着城市化的发展越来越少；中西部地区土地资源相对而言较多，但是经营土地所带来的价值却远远不能与东部相比，这导致我国大量的农村劳动力涌入城市，尤其是东南沿海地区。东部沿海地区则从从改革开放初因本地农民进城造成土地抛荒而引入代耕农，城市的不断扩张导致现在土地资源的紧缺，这种快速的转变使代耕农的需要投入的成本越来越大，而本地农户急切的想通过土地获取更多的利益，从而更愿意把土地收回或者再次流转，代耕农在其与本地农民的利益矛盾中处于完全的劣势地位。沙县的情况是本地农民通过创业以及与代耕农的合作共赢使这一矛盾得到有效的缓和，而在其他地区这一矛盾则是导致代耕农在土地流转中参与缺失的经济根源。

其次是土地流转政策的缺陷。我国为发展现代农业需要土地规模化流转，土地的使用需要集约化、机械化，发展多种形式规模经营。但是不少地方在土地制度改革中往往混淆了实现规模化和维持生产稳定之间的轻重层次和差别，认为只要实现了规模化就能保障农业生产。然而，由于我国农业产业化的滞后与区域资源差异，在家庭承包制长久不变的制度环境下，短期内单凭规模化难以解决好谁来种地的难题。这表现在对经济效益的追求，促使大户、合作社、农场和企业等规模性主体对流入土地做出地理位置、气候水利、适宜作物、单位产量等自然条件和比较收益、租金价格、人力资本、政策调控等市场条件的限制，以提高集约化程度。也即是，规模经营者在流入及经营土地时是有“选择性”和“以赚钱为目的”的，导致了相当部分的土地被排斥在外，这造成一方面大户、农场、合作社或企业不断增多，另一方面未流转农户的土地抛荒、粗放耕作局面未得到改变，所以笔者不赞同罔顾现实和短期内以土地的集中规模化来解决农业问题的思维，这种政策导向致使代耕农取得的土地经营权受到政策的很大限制。

最后造成代耕农参与缺失的又一大制度性原因是是户口问题。代耕农身份的尴尬处境，无法落户导致其不能像当地人一样拥有正常的社会地位，甚至他们近乎处于无政府状态，没有当地户口导致他们的公民权利不能得到行使，政治权利不能被落实，教育权等等都被这样的身份所阻碍，也就是说代耕农没有可以融入当地社会的成员资格。由户口问题引出各种问题，子女上学问题，社会保障问题，住房问题等等，这些问题的累积造成了代耕农社会地位的丧失，间接加剧了代耕农经济上的贫困。

2.个体功能性原因

代耕农自身的特性导致其在土地流转中参与的缺失，代耕农及其农业经营不像家庭农场、合作社或农业企业那样拥有现代化、企业化的经济组织和法人代表，也缺乏农业大户的规模化、机械化经营特征，而是仍属于小农范畴。代耕农群体内部成员之间具有浓厚的传统熟人关系特色，即以农村血缘、地缘关系为串联机制，在亲戚、邻居或朋友的介绍和牵引下前往东南沿海租地务农。无论在西村，还是俞村等地，在同一村庄租赁土地和生活的代耕农大多是来自同一输出地村庄或相邻村庄的亲戚、邻里等，他们共同组成一个内部封闭、同质和团结性的群体，也导致西村、俞村等村庄的代耕农群体之间又具有显著的群体异质性。虽然同为代耕农，但在抱团意识和竞争危机的影响下，业已在输入地村庄站稳脚跟的代耕农群体较为排斥其他非熟人代耕农的进入，这使得不同群体之间无论从农业经营上，还是日常生活上都缺乏交流，这种特点在珠三角地区尤为明显，这很大程度上阻碍了代耕农作为新农业经营主体的发展。

虽然这些代耕农以地域和血缘为纽带，这种纽带在经济利益面前显得非常的不牢固，代耕农是一种职业化的农民，他们不同于传统意义上的农民，而现在代耕农则完全受制于城市市场的需求，工作程序作息时间都是根据需要而定，目的就是尽最大的可能让土地产出以及收益达到最佳，而代耕农之间虽然有协作但同时也成为了竞争对手。所以代耕农很难拧成一股绳，发挥出集体的力量，导致无法形成统一力量与政府和村集体协商解决土地和户口等问题。

在职业特质上代耕农仍采用家庭经营方式，以家庭成员夫妻二人为主要劳动力，以小规模经济作物或粮食作物种植和产品出售作为专门职业。在西村，代耕农多以时令蔬菜种植、贩卖为主，而在俞村等村以水稻制种和烟叶轮种为主。与当前普通小农经营方式不同的是：普通小农基本是半工半耕，生产出来的粮食仅用以维持生计，而代耕农生产出来的农产品用以出售，承担着盈利功能，因此经营上具有强烈的市场导向，需要较高的技术含量，其作物种植品类及面积大小等主要取决于销售市场行情和产出效益。但不可否认的是，小规模经营也决定了代耕农耕作中仍采用人工劳动为主或人工和小型简易机械相结合的方式，限制了农业机械化的推广程度，从而在政策上得不到支持。

五、土地流转中的代耕农参与缺失问题解决建议

代耕农参与问题的解决主要需要依靠政府在政策上的引导与支持，因为代耕农属于历史遗留问题，政府应当肩负起这个责任，为解决代耕农参与缺失问题，引导代耕农健康有序的发展，下面从政府层面给出三条建议。

(一)促进代耕农就地落户

要想让代耕农摆脱这样窘迫的处境第一步就是使他们落户，这样他们公民权利能够得到落实和保护，拥有了和当地人一样的身份资格，他们才会被纳入国家和当地社会保障之中，从而即使在最困难的时候，也能够得到国家的支持和保护。珠三角很多地方已经开始了代耕农落户的进程，珠海市2015年就已经出台了《关于解决代耕农问题的指导意见》。珠海市的做法是让符合条件的代耕农加入当地城镇户口。为什么不是加入农业户口而是加入城镇户口，原因在于在解决代耕农入户问题时要顾到本地农户的利益，代耕农入户不能给本地农民利益造成太大的损害，如果让代耕农加入本地农业户口，村里土地资源有限，这样很有可能会损害本地农户的合法利益。所以代耕农落户要本着公平公正的原则，也要尊重历史，尽可能兑现当初的承诺。只要户口问题已解决，代耕农困境就被政府与社会遏制住了。

(二)保障代耕农公平合理地享有土地经营权

代耕农在土地流转中的参与缺失和利益受损就是因为土地经营权，有土地流转之实而得不到法律保护，法律的滞后性使代耕农在程序上不能依法享有土地的经营权，代耕农很难凭着口头承诺和不规范的协议与本地农户抗争，政府出台的规定大多是对代耕农的各方面的限制，比如代耕条件、住房、计划生育、农业税等方面做出了对代耕农的各项硬性的规定，代耕农只要触犯其中的一条就会被遣回原籍。代耕农在最初并不是按照市场进行代耕活动，因为这种活动掺杂着太多行政的干预，这样代耕农与村集体签订的代耕协议随时有可能违约，村集体和当地政府很容易就收回代耕土地，所以代耕农困境的解决必须要保障代耕农的土地经营权，从事代耕活动要严格按照土地流转的程序，明确双方的权利义务，明确双方的违约责任，让代耕农不再只是“代耕”，而是签订合法的土地流转合同，让其土地经营权受到法律的保护。

(三)提高对代耕农土地经营的扶持力度

从政策层面政府应对代耕农进行扶持，政府在鼓励土地集约化规模化流转的同时，对于无法集中起来和面临经营困境的土地，应考虑继续采用小农经营，让农民在不同区域流动起来，使劳动力流动和土地资源流转得到合理配置，使愿意种地的农民有地可种。虽然当前土地流转非常普遍，但多地仍然局限在乡域或村庄内部，如何实现土地跨域流转是一个难题，在这方面代耕农的实践做出了有益尝试。具体而言，由于我国经济发展和土地资源禀赋的差别，不同地区土地价值和农民对土地的依赖程度差异很大，农业劳动力和耕地资源之间存在一定的供需失衡，催生了代耕农这一职业化农民群体。例如部分沿海地区农村因居民大量外出经商或务工而放弃经营的耕地，要比部分西部地区农村的耕地条件更优越、产量更高，农产品市场需求量也更大，在前者看来无足轻重的耕地在后者眼中可能是一项较为丰厚的收入来源。不同区域剩余劳动力和闲置耕地相结合的方式无疑是解决我国农业问题的一个理想方案。笔者认为，在积极发展规模化经营以提高农业规模效益和产出水平的同时，也应稳妥地推进代耕农等为主体的小规模经营方式，既鼓励土地向大户、家庭农场、合作社和农业企业集中，也要鼓励向多种形式的小农流转，以达到地有所耕与耕有规模之间的平衡，政府在给予代耕农扶持政策的同时，应当对代耕农进行引导，从类似珠三角土地资源紧缺地区向类似沙县这样有代耕需求的地区转移。

从政策层面对代耕农建构综合性、系统性的支持体系，成为农村土地制度改革中亟待关注的一个议题。在贯彻培育新型职业农民的中央一号文件精神，完善代耕农经营主体角色和职业化过程中，应本着公平公正、可持续发展的原则，农业政策向代耕农等流动农民倾斜、推动流动农民社区融入、加强信息平台建设等。

首先，农业政策向代耕农等流动农民倾斜。当前农业政策针对流动农民的扶持几乎是空白，对这一问题的解决应从创造良好环境、农业项目下乡、技术指导和资金补贴等方面进行，提高流动农民在农业经营体系中的地位和功能，促使更多剩余劳动力向流动农民转化。其次，推动流动农民社区融入。村庄集体组织作为国家政策实施的神经末梢，应随人口变化营建灵活、动态的退出和进入机制，保障流动农民在务农村庄的合法权益，实现流动农民利益诉求和制度安排之间的协调，使其摆脱“外来人”身份和边缘化态势。在土地流转的同时，必须完善社会保障制度，一方面要实现全方位的社会保障，包括对代耕农的保障，另一方面要加强农村社会保障的立法工作。

再次，加强信息平台建设。流动农民的基本功能是推动农业资源的优化配置，但目前这一功能实践仍处于自发行动之中，需要相关部门建立流动农民资源供需信息平台，以推进代耕农土地流转、经营的规范性和有序性，让代耕农能够参与到土地流转的各环节中。

结语

代耕农这一职业化农民群体具有高度的内部关联性和市场导向性，对当前我国农业稳定和农村社会问题的解决具有重要意义，缓解了农村各领域的后继无人难题。当前农业生产并不能一刀切的走规模化道路，其具体经营应根据市场供需状况而定。换句话说，作为规模经营主体的一种基础形态，代耕农具有很强的灵活性和风险应对能力，这种弹性机制保障了代耕农既具有向大户和家庭农场转型，也具有重新回归小农的能力。相比较而言，不是通过由小到大自然成长起来的，而是直接以规模化主体出现的合作社、家庭农场等，其自身适应市场和抵抗风险的能力也较弱。更重要的是，小农身份的代耕农能够真正扎根农村，未脱离农民大众的特点还使其承担着村庄重建和治理的功能，这一点是其它规模经营主体所难以具备的生命力。但是代耕农这样的优势现在却被土地、户籍等政策的缺陷所阻碍，导致代耕农在土地流转中参与的缺失，造成了代耕农的困境，从而无法发挥出代耕农群体的优势，所以政府应从政策层面对代耕农进行扶持，维护代耕农的土地权益，促进代耕农群体和土地流转的健康发展。

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