ppp项目纳入采购管理的意义探讨

2017-03-10洪宝文

环球市场 2017年22期

关键词：法律政府活动

洪宝文

深圳市宝安区政府采购中心

ppp项目纳入采购管理的意义探讨

洪宝文

深圳市宝安区政府采购中心

本文首先对PPP模式进行了概述，然后简单说明了 PPP项目落地难的原因，最后详细分析了ppp项目纳入采购管理的重要意义，以供参考。

政府采购；PPP项目；意义

前言

2014 年11 月29 日，国家财政部下发《政府和社会资本合作模式操作指南》，各部委也配套下发了几十个涉及PPP 的相关文件，旨在推动PPP 项目实施，近两年来，各级各部门都在积极推动PPP 项目落地，但PPP 项目签约率低、周期长、落地难，是普遍的共识。

1 PPP模式概述

PPP即Public-Private Partnership的字母缩写，指政府部门与私人组织为了合作建设城市基础设施项目或提供某种公共物品和服务，签署合同来明确双方的权利和义务，从而形成更好的合作关系，通过这种合作方式的项目能够使参与者达到更优的目的。

PPP模式包含以下特征：(1)政府部门与私人组织的合作互助关系，即政府以更少的财政支出和政策支持得到包括基础设施在内的更优的公共物品和服务，私人组织则通过自身的技术水平和管理模式来降低风险获得相应的利润回报。(2)政府部门与私人组织之间应风险共担，即合作中的项目风险、管理风险、法律风险、资金支付风险和违约风险等各种风险要由双方共同承担。(3)政府部门与私人组织之间应利益共享，即政府部门以较小的投入满足了城市发展和建设的需要，同时降低了建设和运营成本。私人组织扩大了自己的企业规模，并得到稳定的投资回报。

2 PPP项目落地难的原因

2.1 客观方面

(1) PPP 项目周期长、要求高、程序复杂。

(2)政府和社会资本对PPP 认识和操作有一个能力建设的过程.

(3)是PPP 合同复杂。

(4)融资难、融资贵的问题难以解决。

2.2 主观原因

(1)政绩观错位。

(2)法律法规不健全。

(3)政府履约意识风险，让社会资本和金融机构不愿轻易进入。

(4)是财政支付能力差。

(5)政府各部门职责不清，主动意识差。

3 政府采购管理中纳入PPP项目的重要意义

3.1 使ppp 项目有法可依，提升规范性

在ppp 项目与政府之间的关系上，很早就有专家进行过研究，他们认为PPP项目并不完全等于政府采购活动，但是它可以被划分为政府采购的一种形式，我国有相当完善的法律体系对政府的采购活动的各个方面进行规定，每一项法律都对政府采购活动中的一些细节做了规范，从国家到地方，不同的法律之间有其不同的针对对象，但是他们都是根据本地的实际情况制定出的法律规范。虽然和谐法律仍然有一定的缺陷，但是就大体而言，法律已经制订出了一个相对而言具体的法律大纲了，一些细节之处还需要根据时代的变化做出相应的调整。在实际采购过程中，采购行为应当根据法律的约束严格执行，对每一个法律行为判断其是否合法都能够做到在法律中找到支撑自己观点的法律条文。

所以，将ppp 项目纳入政府采购也就必须要保证ppp 项目本身就要有法可依，在法律的促进下ppp 项目也就会朝着规范化的方向发展。是实际上ppp 项目的规范化发展，也为其自身解决了矛盾，ppp 项目不需要再因为是否要遵循政府采购招标活动的相关规定而纠结，更加重要的是解决了ppp 项目在法律的应用上的统一性。现在的社会上，ppp 项目受到了多种法律的矩阵性约束，虽然这种约束力量将ppp的发展更加的规范化，但是就ppp 本身来说，自身并没有形成一个清晰的定位，所以在法律的运用上不可避免的会出现法律交叉，混乱的情况。并且法律层面的硬性要求比较欠缺，使得ppp项目本身应立足于合约之上的项目不能够得到更好的发展。在ppp项目正式的纳入政府采购活动中，ppp 项目就必须要遵循政府采购的相关法律规定，而这样也就将ppp 的定位更加清晰，原先不清晰的定位也就会随着政府活动的规定慢慢理顺，ppp 项目将会朝着规范化的方向发展。现在政府出台的有关法律针对政府采购活动，为了进一步的规范ppp 项目的规范化，政府还将出台有关竞争性磋商的管理办法，使ppp 项目能够在一个长久的时间范围内持续发展。

3.2 有效防护风险

2014 年以来，我国的经济发展步入“新常态”，经济发展的宏观下行压力增大，与此同时各级政府在基础设施建设的财政预算较大，一方面面临着经济增长速度减缓的压力，另一方面又面临着财政预算扩大的压力，在这种情况下，引入ppp项目将会对缓解政府面临的财政困难压力有重要作用。

我国的现在的ppp 模式实际情况仍然处于一个较弱的境地，由于合约在真正的资本中占有的比重并不是很大，政府占有重要的地位，但同时也存在着资金缩水甚至是毁约的情况，而如果这种情况在现实中发生，由于ppp 本身的保障性并不是很强，所以就很有可能导致ppp 项目破产。所以为了保障政府采购活动与企业能够有效的进行，将ppp 项目纳入政府采购活动中，能够增加ppp 项目的保障程度，同时就会降低资金风险，所以当ppp 被纳入政府采购活动中，也就意味着ppp 存在的一些缺陷会随着政府采购活动的规范也变的规范起来。

3.3 拓展政府采购边界

相比较与传统的招投标活动，ppp 有着自己的优点，第一，ppp项目相比于传统的招投标活动可以自然的扩展采购边界，而不会受到采购边界的限制。并且，ppp 项目边界随着时间的推移会更加广泛，ppp 项目大多治理与基础设施建设，基础设施的使用范围广泛，并且使用时间加长，在后期，基础设施的维修，设备升级等势必会带动更多的行业的发展。第二，ppp 项目在自然的扩展政府的采购边界的同时，同时ppp 项目能够减少政府的支出，减轻政府的支出压力。在传统的政府采购中，资金大多数都是一次性到位，而ppp 项目资金不必一次到位，这样就可以减少政府的支付压力。