我国存款保险制度中的道德风险及防范措施

李伟贤

(中央财经大学 法学院，北京 100081)

我国存款保险制度中的道德风险及防范措施

李伟贤

(中央财经大学 法学院，北京 100081)

我国《存款保险条例》对于存款保险制度中的道德风险制订了防范措施，但有不足之处。存款保险制度参与主体包括存款人、投保机构、存款保险机构以及金融安全网内其他机构，不同参与主体存在不同的道德风险。我国可以通过建立完善有效的信息共享机制、完善金融安全网的监管权配置、采用目标基金制度、细化存款保险机构实施程序等措施对存款保险制度中的道德风险予以防范。

存款保险制度；道德风险；防范措施

一、存款保险制度中的道德风险概要

(一)存款保险

存款保险制度是指在存款机构出现危机时进行救助，防止出现挤兑危机，稳定经济秩序。根据国际存款保险机构协会(IADI)的定义，存款保险制度是指当存款机构失去清偿能力时进行救助以挽回存款人损失，维护货币与金融经济体系正常平稳运行的制度。[1]存款保险制度有显性和隐性之分。前者指存款保险制度由法律法规明确规定。后者指该制度并没有法律的正式规定，而是在出现危机时由政府机构或中央银行提供救助。

(二)存款保险制度中的道德风险

道德风险指由于信息不对称，有信息优势一方为牟利做出不负责任行为。存款保险制度中的道德风险基于不同的主体，表现亦有区别。对于存款人而言，当其存款有所保障便可能更加关注收益率而放松其对银行等机构本身风险的重视，将所拥有的对存款机构的监督权转移给存保机构，甚至导致资不抵债的投保机构都能继续吸收到存款。对于投保机构而言，存款保险制度可能产生过度的风险激励，由于损失能得到偿付而风险承担者不必直接承受，从而促使投保机构承担过度风险，追求高风险与高收益。对于存款保险机构而言，由于监管者与委托人纳税人的利益并不完全一致，存款保险机构官员追求的是自身任期内的绩效以及尽可能没有风险爆发，因此可能存在允许问题存款机构继续营业的情况，这从短期看符合监管者利益，长期看会积累危机，不利社会经济持续健康发展。对于金融安全网内其他机构而言，存款保险制度的制度设计不当可能导致金融安全网中机构相互推诿责任、配合不当或者拖延处理危机等情况出现。一系列道德风险无疑会导致制度的运行成本增加，影响金融体系运行效率和处理应对危机的效果。如何防范道德风险成为制度设计中的重要问题。

二、我国存款保险制度对道德风险的防范措施及评述

20世纪末以来我国采取的是以国家信用为保障、以人民银行再贷款为支持的隐性存款保险。政府保障可以保护存款人财产安全和社会安定，但也有负面影响。随着《存款保险条例》于2015年5月1日起实施，我国已建立显性的存款保险制度。然而条例仅规定了存款保险制度基本框架，对道德风险的防范有所规定但仍需改进，相关制度安排也存在引发的道德风险的隐患，笔者根据存款保险制度的参与主体，分别从存款人、投保机构、存款保险机构以及金融安全网内其他机构角度，对相关法律条文进行评述，重点分析其不足之处。

(一)存款人道德风险

我国《存款保险条例》第五条规定了保险的限额为最高50万元，规定了人民银行拥有调整权利。50万元以内，可以对同一存款人在同一家投保机构所有被保险存款账户的存款本息全部受偿，而超过部分则由投保机构清算财产偿付。存款人可分散其存款银行达到规避风险的目的。若存款人需要自己承担存款机构破产风险，会更加关注其经营状况，当存款机构可能出现问题时，会要求存款机构将存款变现，但由于存款保险的存在，存款人则不必太过担心，也会放松对存款机构的监督。[2]同时在我国存款人获得商业银行等机构的信息并不方便，存款机构相关的信息披露并不健全，也不利于外部监督的参与。

(二)投保机构道德风险

我国存款保险条例的第八条所规定的强制投保制度有效防范了逆向选择。因为如果存款保险是自愿参加的，那么从事高风险业务的存款机构才更愿意参保。但由于存款保险投保是强制的，所有机构均要投保，存款人选择存款机构不再考虑风险因素，选择机构的首要标准是利率的高低，并且由于存款人的监督约束减弱，存款机构倾向于风险更大回报更高的项目和投资，风险更大。对此《我国存款保险条例》赋予了金融安全网三大机构(银行业监督管理机构、存款保险基金管理机构、央行)对投保机构存款安全监管功能。

条例在第十五条赋予存款保险机构风险警示权，并在第九条规定其可对投保机构征收可动态调整的风险差别费率，实行逆周期收费。第十六条和第二十一条规定了适用费率的依据包括投保机构存在威胁存款安全情况，未按规定投保或缴纳保费，以及未按规定报送资料或者妨碍核查的情况。逆周期收费有利于促进金融的稳定，通过对不同风险的投保机构收取不同的保费，有助于其自我约束，同时规定可以通过调整费率和加收滞纳金作为处罚投保机构的手段，有助于存保机构获取必要的投保机构信息。在建立差别风险费率时，如何获取必要的风险评估信息也是重要问题，对此《存款保险条例》第十条规定了投保机构报送相关资料的义务，并在第十四条规定了金融安全网机构之间的协调运作以及信息共享机制。

条例赋予了金融安全网三大部门对投保机构进行监管的权利，并赋予了存款保险机构进行风险警示、核查的权利，且规定存保机构可以通过调整风险差别费率对投保机构的风险进行一定的约束，对存款保险机构获取调整费率必要信息进行了制度安排。但是如何评定存款机构风险水平，仅凭如此框架性规定不够的，还要保证存款机构风险评估的客观性和可行性，对风险评估制度加以完善。当存款保险机构下属于央行，如何从其上级和银监会顺利获取信息，以及填补存保配套制度体系和监管措施的空白，需要进一步的规定。

(三)存款保险机构道德风险

存款保险机构官员自身也可能存在道德风险，因为官员追求的是任期内政绩，因此可能存在对问题存款机构宽容甚至允许他们继续营业的情况。这从短期看符合监管者利益，长期看则会加剧危机。《存款保险条例》第二十条规定了工作人员违反规定应给予处分，并在第十八条规定了基金使用时应以成本最小为原则。这对于存保机构的监管给予了一定规范。但是如何促使官员积极处理问题，不仅应有内部监管，也应有外部监管和制度上的设计，对机构行使存款保险职能设定阀门以及进行监控，防止其拖延危机或者滥用权利。

(四)金融安全网内其他机构道德风险

1.结构设计引发道德风险

金融安全网包括最后贷款人、审慎监管和存款保险制度三大支柱，三者各司其职，共同维护我国金融安全和稳定。[3]金融安全网内机构在我国包括央行、存款保险机构以及银监会，目前我国将存保机构作为央行的下属机构，这种结构设计有利于初期制度的实施，但是也存在着弊端，一方面不利于央行在救助时货币政策的独立性和对货币规模的控制，另一方面也存在着央行与存款保险机构目标不一致可能造成监管俘获，以及监管宽容、监管拖延等道德风险。

央行和存款保险机构本身存在目标上的冲突，央行目标是保护金融机构，促进金融体系平稳运行。[4]但存款保险机构的设立目的为保护存款人权益，将存款保险机构下设于央行可能出现监管俘获问题，即存保机构被监管者“俘获”，成为监管部门掩盖监管失误的帮凶，当央行出现工作失误时，处于上位的央行可能命令处于下位的存款保险机构，通过动用存保基金来掩盖其监管失误。因此，存保机构一旦被监管者所“俘获”，就会把主要精力放在保护金融机构上面，而不是保护存款人，从而使存款保险机构保护存款人利益的根本目的难以实现。

当存款保险机构下属于人民银行，还可能引发监管拖延与监管宽容。[5]由于存款保险可以给予面临挤兑的银行救助，监管者可能会出于保护银行的目的拖延银行破产的时间，甚至由于存款保险制度的存在而放弃其监督的责任，主要体现在对风险监控的失责以及对破产可能性的视而不见，甚至延缓危机的爆发以把责任推给继任者。

2.监管权限设计引发道德风险

我国存款保险条例规定了存保机构监督检查、纠正以及风险处置的权利。关于三大金融安全网机构的监管安排，第十三条和第十七条分别规定存款保险机构对银监会的建议权以及对核查中发现的重大问题的告知义务，并将主要的处罚权也归于银监会。肯定了银监会在银行监管中的核心地位，条例在十四条规定了金融安全网机构间的信息共享机制，规定了存款保险机构可以从监管机构获取信息，并且可以直接要求投保机构及时报送信息，有利于存款保险机构及时获取需要的信息，从而及时作出判断，对投保机构采取措施，发挥其金融防火墙的作用。

我国《存款保险条例》仅是给出了存款保险制度设计的框架，关于存款保险机构与银监会和央行的监管权限划分和配合，信息分享机制具体架构仅给出了大致的规定，不够详细，监管权限划分的不清楚可能使存款保险机构的监管行为对投保机构产生过多的重复监管或者监管空白，导致权利的冲突或者责任的推诿，还可能产生因信息传递不及时或有误而导致危机处理延误等情况，不利于危机时期的救助或处置。

三、完善我国存款保险制度对道德风险防范的具体建议

(一)建立独立存款保险机构

存款保险机构的独立有助于避免上文所述的弊端，防范监管俘获、监管拖延等道德风险，另一方面存款保险机构可以更市场化、更规范的处理面临危机的机构，从而引导各方形成良好预期，减少投保机构道德风险。[6]同时有助于金融安全网机构之间明确界限，合理分工形成制衡机制。存保机构的独立设置并通过法律法规对信息共享机制进行明确规定，也有助于避免存保机构向其上级获取信息的不便，这也符合当今世界存保制度的发展趋势。细化到制度方面，存保机构可由财政部、人民银行共同出资，存保机构独立于任何其他机构，组织形式按照总公司和分公司的结构设置。存保机构按照从中央到地方设立，中央存保机构负责统筹管理和政策制定，存保机构级别参照商业银行级别，一级分支机构按区域设立管理区域性存款机构，二级分支机构管理地方性的存款机构等，并进行保费的收取和安全风险监控。[4]

(二)建立完善有效的信息共享机制

通过建立完善有效的信息共享机制，一方面可以防止信息分享延误导致监管延误、危机扩大，另一方面可以使各主体明确职责，高效运作，防范道德风险。

《存款保险条例》规定了信息共享制度。但目前，我国金融监管部门由于并未形成高效统一的金融信息共享平台，相互的信息交流不能达到协调配合的需要，因此需要联网的信息共享平台，并制定明确的规则以保证平台的有效运转。所分享的信息除了包括银行表内表外数据和信息外，还应包括央行和银监会关于系统性风险以及当前经济形势判断的信息，[7]有助于存保机构判断银行具体情况以及是否采取必要措施，一方面避免信息重复收集，提高效率，另一方面可以借助央行对于经济判断进行风险审慎监管，以进行相应的基金管理和政策制定。

(三)完善金融安全网的监管权配置

首先存保机构应有监督检查权，因为若需对存在问题的投保机构进行赔付，存保机构为了降低自身风险，需对投保机构进行谨慎检查，这就可以防范检查宽容的道德风险。目前，我国银行业监管规范性不高、透明度差，外部监督难以介入。国外实施存保制度的实践证明，存保机构在设置存款保险费率以及实施银投保机构退出或者整顿时相对市场化和透明，这就有助于增加外部对于银行体系的了解，帮助银行监管更加规范，防范监管机构的道德风险。

除了监督检察权还应赋予存保机构事前介入权利。2007年，由于英格兰银行拒绝了北岩银行的贷款请求，仅一个月后就出现挤兑事件，由此爆发北岩银行流动性危机事件，在此事件中反应的英国存款保险制度问题也可供我们借鉴。例如赋予存保机构事前介入权利，可以对银行进行风险监控，并在银行冒进经营时提供风险提示等。通过赋予存保机构更多的事前介入权可以达到控制风险的目的。[8]

要发挥金融安全网功能，需要法律法规明确规定机构间职责以及协调配合机制，以促进相互监督和制衡，防范权利冲突或者权利空白所引起的监管机构的道德风险。条例规定存保机构对于银监会所属监管事项拥有建议检查权。为保证信息获取及时准备，还可在此基础上赋予存保机构对投保机构的主动检察权，但其监管事项应不与银监会检查范围重合，可借鉴英国的存保制度经验，由法律法规规定银监会与存保机构具体职责，或者由双方签定协议约定相互双方职责所在以及沟通机制。通过制度规定金融安全网机构进行联合检查，或者委托其他机构检查，一方面各司其职发挥功能，另一方面避免重复检查，减少监管机构与存款机构负担。

目前，由于我国存款保险制度仍处于发展初期，相关制度尚不完善，可以考虑由其自身对于影响较大的商业银行收取保费并进行必要监管，对于其他类型的投保机构，可以委托所在地人民银行分支机构或者银监会派出机构代为办理。这样，一方面减少人员成本，可以提高管理效率，另一方面加强现场和非现场监督检查，可以有效降低存款保险制度带来的道德风险。[9]

(四)采用目标基金制度，细化存保机构实施程序

防范存保机构道德风险，可以借鉴韩国存款保险机构KDIC采用目标基金制度，即对于保险费用设置目标规模，一旦所征收保费达到该目标时，则减免保费，以此促使KDIC也承担部分损失。[10]这就可以帮助存保机构提高风险意识，督促其加强基金管理、履行勤勉义务，防范其道德风险。

同时韩国对于问题金融机构的处置从原则、到启动程序、处置方法、最后收购、投保银行退出，以及对于引起金融机构出现问题的负责人责任追究和涉及到的债务人追偿设置均十分详细，我们可以借鉴韩国经验，通过细化存保机构实施程序防止其滥用职权或不履行职责，通过法律规定对于存保机构行使存款保险职能设定阀门并进行监控，防范其道德风险，在此基础上赋予存保机构一定的自主决策和灵活处置的权利，给予其应急处置权以使存保机构更好地处理突发性危机，发挥存保机构自身主观能动性。

除此之外，不应忽视市场的力量，还应发挥市场作用，促使存保机构流程市场化，透明化，通过健全存款机构信息披露制度使投保人能够了解并发挥其监督作用，由市场对投保银行和存保机构形成约束，可以更好地防范多重道德风险。

[1] 朱华培.基于国际经验的我国存款保险制度研究[J].理论界,2008(1):44.

[2] 李超,姜向中.金融结构、系统性风险与金融安全网再造[J].武汉金融,2015(1):30.

[3] 颜海波,陈虎城.中国建立存款保险制度应处理好六个重要关系[J].河南金融管理干部学院学报,2015(2):8.

[4] 曾筱清,焦晓洁.金融危机后英国存款保险制度的改革及对我国的启示[J].金融服务法评论,2015(7):412.

[5] 魏加宁，等.存款保险制度与金融安全网研究[M].北京:中国经济出版社,2014:33.

[6] 朱耀.存款保险法律制度研究[D].长春：吉林大学,2013.

[7] 卜强,张耀文,李佳.试论我国建立存款保险制度的基本构想[J].甘肃金融,2013(2).

[8] 刘仁龙,金香兰,等.韩国存款保险制度概况及其启示[J].吉林金融研究,2012(7).

[9] 苏宁.存款保险法律制度[M].北京:中国金融出版社,2008.

[10] 杨康.韩国存款保险基金管理法律制度及对我国的启示[J].金融服务法评论,2015(7):421.

责任编辑：何玉付

Moral Hazard and Prevention Measures in China’s Deposit Insurance System

LI Weixian

Our country’s “Deposit Insurance Regulations” regulates moral risk prevention measures but still have the place needs to be improved. The deposit insurance system's main body includes depositors, insurance institutions, deposit insurance institutions and other institutions in financial safety net. According to different subjects’ different moral risks, our country can establish effective information sharing mechanism, improve the financial safety net’s supervisory power allocation, adopt the target fund system, refine the deposit insurance agency implementation procedure and other preventive measures to prevent moral risk.

Deposit Insurance System;moral hazard;prevention measures

2016-07-12

李伟贤(1992—)，女，安徽淮北人，中央财经大学法学院金融法专业2014级硕士研究生，研究方向：金融。

F830

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1671-8275(2017)01-0108-04