从冲突到合作——民国初期总统与内阁关系探究

年 辉

(淮北师范大学 历史与社会学院，安徽 淮北 235000)

从冲突到合作
——民国初期总统与内阁关系探究

年 辉

(淮北师范大学 历史与社会学院，安徽 淮北 235000)

袁世凯担任临时大总统与大总统共经历四届责任内阁，总统与内阁的关系非常复杂。袁世凯与唐绍仪内阁矛盾不断，冲突加剧，最终因王芝祥督直事件迫其倒台。继任的陆征祥内阁、赵秉钧内阁、熊希龄内阁虽然与袁世凯合作融洽，但内阁在互动关系中只能扮演依附者的角色，沦为总统的办事机构。民初内阁未能与总统形成很好的制衡关系，逐渐丧失责任内阁的精神，距离《临时约法》的制度设计渐行渐远，总统权力膨胀，形成集权，最终走向帝制。

袁世凯；内阁；互动；熊希龄

近年来学术界对袁世凯及民国初年政治制度多有关注，成果较多，徐矛著《中华民国政治制度史》(上海人民出版社1992年版)、袁继成著《中华民国政治制度史》(湖北人民出版社1991年版)、钱实甫著《北洋时期的政治制度》(中华书局1984年版)等著作对民国政治制度有较为系统深入的研究，、李吉奎《论民元唐绍仪内阁》(《学术研究》2013年第2期)、张永《熊梁进步党内阁的成立与失败》(《安徽史学2008年第4期》)和《民初陆内阁危机与临时参议院的受挫》(《近代史学刊2012年第9辑》)、孙继辉《从内阁制到总统制：从行政权的归属看袁世凯在民初对政治的整合》(《唐山师范学院学报》2006年第6期)等文则就袁世凯、唐绍仪内阁、进步党内阁、陆内阁等问题进行了具体的专题研究。前述论著虽对袁世凯与历届内阁关系有不同程度的涉及，但均非专以总统与内阁互动关系立论。现以袁世凯担任总统任期内与内阁的关系为例，具体探讨民国初期总统与内阁的互动关系。

一、制度设计：“名不副实”的内阁制

在民国初创时期，南京临时政府取法美国，实行的是总统制，根据《修正中华民国临时政府组织大纲》规定，总统具有“统帅全国之权”，“统帅海陆军之权”，“宣战、媾和、缔结条约之权”，“制定官制、官规兼任免文武职员”，“设立临时中央审判所”[1]5等权力，权力很大。后来局势发生了变化，袁世凯成为临时大总统，所以在1912年3月通过的《中华民国临时约法》改总统制为类似于法国的责任内阁制，不但增加了内阁总理，还具体规定了内阁总理的行政职权。《中华民国临时约法》规定大总统“代表临时政府，总揽政务，公布法律”，同时，还具有“统帅全国海陆军队”，“制定官制、官规”，“任免文武职员”， “宣战媾和”，“宣告戒严”，“代表全国接受外国之大使、公使”[2]683等权力，其中一些权力要受到内阁和议会的制约，比如制定官制官规得提交参议院议决，任命国务员和外交大使得需要参议院的同意，大赦也得经参议院的同意等。

通过《临时约法》等法律的设计可以看出对总统的设计：总统权力被限制，处于“虚位”。 其次，对于内阁，《临时约法》规定“国务员辅佐临时大总统负其责任”，“国务员于临时大总统提出法律案公布法律及发布命令时须副署之”，[2]6831912年6月颁布的《国务员官制》对于内阁的规定更加具体化，《国务员官制》规定“国务总理为国务员首领，保持行政之统一”，“临时大总统发布法律，发布教令，及其他关于国务之文书，关系全部全体者，由国务员全体副署；关于一部或数部者，由国务总理会同该部总长副署；其专属国务总理所管者，由国务总理副署”[2]685，从几部法律所规定的来看，内阁具有极大权力，拥有“实权”。对于总统、内阁关系在制度设计上体现出几下几点：首先，总统处于“虚位”，内阁拥有“实权”，二者相互合作，同样也相互制约，两方谁也不是谁的附庸。其次，总理具有副署权，这是以孙中山为首的革命派试图制约袁世凯的重要武器。之所以形成这样的制度设计，主要是因为当时的政治博弈和斗争，南京临时政府时期实行的是总统制，由孙中山担任临时大总统，革命党人掌握实权，但后来形势发生变化，袁世凯成为临时大总统，为了维护革命的成果，并且对袁世凯能够有所制约，因人立法，将总统制改为内阁制，企图用法律和制度来限制袁世凯。一般意义上的责任内阁制总统处于虚位，内阁具有实权，但在民国前期的制度设计中，总统具有一定权力，因此，这是一个“名不副实”的责任内阁制。另外，在关于总统和内阁的制度设计上还是存在一些缺陷，比如总统、总理权责不明，《临时约法》既规定了总统“总揽政务”，也规定了国务员“辅佐临时大总统负其责任”，规定的很模糊，所以在实际运作中，就产生了很多问题，总统和总理都想在实际运作中占据主导，其结果就是总统、总理往往谁更有实力，谁能得到武人的支持谁就可以占据主导，另一方不甘居于劣势往往就会联合其他势力抗争，产生府院之争，一般意义上的“府院之争”指的是黎元洪和段祺瑞之争，其实只要是总统和内阁总理产生很大的冲突都可以称为府院之争，比如袁世凯和唐绍仪，冯国璋和段祺瑞等等。另外，副署权是内阁总理得以制衡总统最重要的武器，但在实际操作中，规定的也不明确，大总统发布命令，内阁总理须副署，但如果大总统的命令是罢免总理的呢？这个在《临时约法》中就没有具体规定，比如在黎元洪、段祺瑞府院之争时，黎元洪罢免段祺瑞，命令是由接替段祺瑞的代理总理伍廷芳副署，这是否合法呢？段祺瑞就否认该命令的合法性，当时很多的国会议员也提出了该命令不合法，这些争端皆是由于法律不完善所致。1923年颁布的《中华民国宪法》就解决了这个问题，《中华民国宪法》规定：“大总统所发命令及其他关系国务之文书，非经国务员之副署，不生效力。但任免国务总理不在此限”。[2]740

二、矛盾与冲突：袁世凯与唐绍仪内阁

在袁世凯成为临时大总统之后，组阁的问题就被提上日程，关于总理人选，南北双方存在分歧，南方要求同盟会员担任，北方提议唐绍仪，最后经过协调，由唐绍仪担任，但需要唐加入同盟会。内阁阁员的人选同样争夺激烈，袁世凯方面自然不会轻易放权，同盟会也想获得更多的利益，不过北洋系力量强大，牢牢占据了几个重要部门，而同盟会只得到了一些次要部门的总长位子。最后通过的内阁名单是：外交陆征祥、内务赵秉钧、财政熊希龄、陆军段祺瑞、海军刘冠雄、教育蔡元培、司法王宠惠、农林宋教仁、工商陈其美、交通唐绍仪兼任。

唐绍仪和袁世凯是旧时，在朝鲜唐绍仪就是袁世凯的部下，袁世凯一直对唐绍仪很提携，两人亦称兄道弟，颇为亲热，唐称袁世凯为“总统先生”，有时叫“老兄”；总统则称唐先生为“老弟”。作为总理的人选，唐绍仪是南与北都能接受的人物，执政也具有一定经验，因此这届内阁在成立之时就被人看好。不过袁和唐的关系在之后却出现了问题，唐绍仪在成为总理的同时也加入了同盟会，加上之前与革命党人有一些接触，逐渐接受了一些民主共和的思想，因此在政府的具体运作中，唐绍仪还是想践行责任内阁制，不甘心成为 “橡皮图章”。在内阁中，唐绍仪也与同盟会阁员蔡元培、宋教仁走得很近，有事就与他们商量，这届内阁也被人们称为“唐宋内阁”。袁世凯想获得更大的权力，唐绍仪想真正负起责任内阁的责任，并不完全听命于他，两人的关系可想而知，在总统和内阁具体的互动中矛盾不断。两人经常争的面红耳赤，袁世凯甚至说“我老了，少川你当总统吧”[3]96，每当唐绍仪来总统府与袁世凯议事，总统府的工作人员就说，“总理又来为难总统了”。可见府院对抗之激烈。由唐绍仪组织的内阁会议，袁世凯的亲信阁员更是公开抵制，赵秉钧就没出席过内阁会议，有关公务直接向袁世凯报告，段祺瑞也是处处抵制。

府院对抗最激烈之处体现在下面两个事件的发生，这两个事件更是直接促成了唐内阁的垮台。第一件事是“大借款风波”。民国政府财政困难，借款是使政府能够运转的必然举措。唐内阁成立后，向六国银行团借款，但银行团认为之前唐绍仪向比利时华比银行借款侵犯了他们的利益，要唐绍仪谢罪，并且提出了苛刻的借款条件。这件事在国内引起了巨大的反响，各方面都把矛头指向了内阁总理唐绍仪，同时袁世凯指示财政总长熊希龄绕过唐绍仪，直接和六国银行团谈判，并且签订了借款的合同，消息传出，舆论哗然，同盟会所属报纸纷纷发表评论指责唐绍仪。黄兴更是发起了“国民捐”抵制借款。参议院也因为此事对内阁提出质询，唐绍仪不能对答，熊希龄也感到委屈，以辞职相要挟，唐绍仪此时已经感到心灰意冷，萌生退意。另外一件事情的发生则直接促成了唐内阁的倒台。第二件是“王芝祥督直事件”。王芝祥任直隶都督是之前唐绍仪南下组阁时与同盟会达成的协议，也得到了袁世凯的首肯。但这只是袁世凯的权宜之计，等到王芝祥到京，袁世凯的势力就开始制造舆论反对王芝祥督直，袁世凯也顺势改王芝祥去南京辅佐程德全裁撤军队，唐绍仪认为政府不能失信于民，力图挽回，并且拒绝在委任状上副署，但没想到袁世凯竟然无视《临时约法》的规定，把未经总理副署的委任状交给王芝祥。这个违法的委任状在《政府公报》中没有收录，可见《临时约法》到此时还不是废纸一张，它对于袁世凯还是起到一定的约束作用，违法的命令还是不能公开发表。但袁世凯无视法律，践踏约法是事实，唐绍仪自知总理无法再做，出走天津，唐内阁垮台。

袁世凯与唐绍仪一开始确实是按照制度的设计运行，共同承担政务，即使是发生冲突，意见不合，也还是在制度的框架内。但随着两人冲突的升级，就越来越脱离制度的轨道，直到袁世凯将没有总理副署的委任状交给王芝祥，违背了《临时约法》，责任内阁制在袁世凯时代就已经名存实亡。袁世凯与唐绍仪内阁的冲突，首先是制度的缺陷，《临时约法》对于总统和总理权力的规定很模糊，不仅是袁和唐，后来的总统、总理也因此产生了很多冲突。另外，袁世凯在推翻清政府的过程中出力很多，因此，他对新政权有强烈的政治诉求，但事与愿违，《临时约法》不仅没有考虑袁世凯及其他手下的诉求，却是处处怀疑与牵制，如临大敌一般；其次，袁世凯政治经验纯熟，但民主意识相对淡薄，对责任内阁制的理解不够，袁世凯在清朝就已经步入政坛，在宦海中摸爬滚打几十年，是一位极具政治经验的政治家，同时作为北洋系的首领，也是一位实力型政治强人。但对于共和制度袁世凯是不甚了解的，顾维钧和他就有一段非常经典的对话，“他向我提的第一个问题是中国怎样才能成为一个共和国，像中国这样的情况，实现共和意味着什么。我说共和这个词的意思是公众的国家或民有的国家。但他认为中国的老百姓怎能明白这些道理，当中国女仆打扫屋子的清洁，大街上脏不脏她不管。我说那是自然的，只是他们不知道如何去获得自由，就应由政府制定法律、制度来推动民主制度的发展。他说那会需要多长时间，不会要几个世纪吗？我说时间是需要的，不过我想用不了那么久”[4]21。通过这段材料可以看出，袁世凯并不真正理解共和，也不明白为什么共和政体会比其他政体优越，甚至不认为现在的中国适合共和政体。这也就不难理解为什么他与唐绍仪难以相处了。袁世凯其后与总理的互动也在验证他这句话，“领东”直接负责任，“掌柜”只要听从于他就可以了。唐德刚先生说的更加直白，“须知，依法，唐内阁是个责任内阁，袁总统只是个虚君。但是在两千多年的政治史里面，中国出了四百多位皇帝，除了少数的亡国之君像阿斗、溥仪等等之外，有几个雄才大略的皇帝，尤其是开国之君是个虚君呢？……总之，袁世凯当年绝不肯做虚君的。不但袁氏不做，袁之左右也不让他做”[5]55；另外，唐绍仪不愿意做袁世凯的盖印工具，加上他本人处事的一些问题，加剧了府院的冲突；中国当时的政治环境很难建立起成熟的政党政治，像西方那样由议会多数党领袖组阁在中国很难实现。

三、主导与依附：袁世凯与陆、赵、熊内阁

在唐内阁倒台之后，下面的三任正式内阁陆征祥内阁、赵秉钧内阁、熊希龄内阁基本上是按照袁世凯的意图组建的，他们要么是袁世凯的部下，要么要依附于袁世凯实现自己的利益。因此，总统与内阁关系发生了重大转向。

陆征祥主持外交工作很有一套，他的内阁号称“超然内阁”，但陆征祥对参与政治却并不擅长，而且陆征祥去国会宣讲执政纲领时“言词猥琐”[3]102，在表决时，六位提名阁员全被否决，虽然后来袁世凯更改阁员名单，并且采用军警干涉等手段使陆内阁获得通过，但这届内阁一直为国会所反对，陆征祥此后一直称病，实际是由赵秉钧代理总理。这届内阁时间不长，在短暂的时间里，也是唯袁世凯马首是瞻。

赵秉钧是袁世凯手下的得力干将，他成为内阁总理肯定会遵照袁世凯的“旨意”行事，赵秉钧把所有事情都交给总统办理，认为总统办的肯定不会错。内阁制精神，已经丧失。赵秉钧本人曾经被黄兴拉进国民党，赵阁的许多阁员也被拉进国民党，因此袁世凯宣称赵内阁实现了“政党内阁”，但无论是赵秉钧本人还是其他几位阁员都不会是真心加入国民党，与其说赵内阁是“政党内阁”，不如说赵内阁是“内阁政党”。

熊希龄是进步党的党魁，熊希龄组成了以进步党为主体的内阁，也被称为“第一流人才内阁”，这届内阁被称为民国以来“破天荒第一次有政策、有阵容的内阁”[6]4。特别是这个内阁标榜要实行“减政主义”，更可谓切中时弊，尤动世人之视听。但在实际运作中，熊希龄不得不与袁世凯进行合作，甚至是顺从，熊内阁与袁世凯合作最典型的事例就是由熊希龄副署解散了国民党和国会。

国会是三权分立最重要的象征，是权力制衡最重要的体现，但由于民初《临时约法》存在一些缺陷，比如《临时约法》没有规定政府有解散国会的权力，这与一般责任内阁制国家不同，致使政府缺乏反制国会的权力，在具体的政治互动中，国会可以毫无顾忌的提出弹劾，驳回议案，而政府缺乏制衡议会的权力。具体到袁世凯担任总统期间，以国民党为主体的议会几乎一边倒的抵制袁世凯，使袁世凯在与议会的互动中处处受制。当然，袁世凯强势的行事作风也是与国会矛盾不断的原因。袁世凯在1914年1月10日，颁布了解散国会的命令，由内阁总理熊希龄，外交总长孙宝琦，内务总长朱启铃，陆军、交通总长周自齐，海军总长刘冠雄，司法总长梁启超，教育总长汪大燮，农商总长张謇副署。对于熊希龄的副署，很多人说是熊希龄屈从于袁世凯，其实也不然，因为副署不是熊一个人，周秋光先生就明确指出，“凭袁世凯采取的这种卑劣的逼迫和挟制手段，就居然使得熊内阁屈辱屈从，无从反抗，事实上也说不过去。因为受逼迫和受挟制的只有熊希龄一人，而副署的却是全体阁员。其他阁员难道就不能有所表示吗？而实际上却没有，这就表明：这里面就肯定还有另外一些因素， ‘袁见熊无异言，即将已准备好的大总统命令摆出，熊即俯首签署。熊签署完毕，袁立即传令已预在邻室等候的阁员们进来，顺序副署齐备’。”[7]398内阁很多人都参与副署，袁世凯很难让这么多“第一流人才”都屈从于他，很显然，这也是进步党内阁借此机会和袁世凯合作打击异己，打击国民党。总而言之，除了唐绍仪内阁，其他几任内阁和总统的关系基本上处于一种依附的状态。

对于袁世凯能与内阁合作的原因主要有以下几点：首先，袁世凯确实是一位政治经验丰富的政治家，政治手段运用纯熟，无论是合法手段还是非法手段，都能够运用自如；其次，段祺瑞、熊希龄、赵秉钧要么就是袁世凯的部下，要么就是依附于袁世凯进行合作打击异己，总之都是袁世凯都够控制住的人，由这些人组阁自然能够和袁世凯进行合作；再次，中国是一个拥有悠久专制历史的国家，传统政治思维就是专制、集权。有美国学者认为“中国传统政治制度最重要的特征是一元制的集权化结构。由于权力一直高度集中在皇帝和官僚集团手中，使得崇尚集权和权威的观念在人们的政治意识中根深蒂固。对中国的政治家们来说，在处理现实中的权力关系时，非常习惯于这种服从和被服从的纵向权力观念”。[8]37拥有一个强大的中央政府和一个权力象征符合中国人的传统认识，而袁世凯以及他领导的政府就符合这样的传统。对于后面几任内阁与总统袁世凯的关系，虽然不再有之前的冲突，但实际上已经违背了责任内阁制的精神，内阁已经沦为总统的附庸，甚至可以称为“总统内阁”，这样关系所造成的直接后果是助长了袁世凯的权力欲，最终走向帝制。

在民国初期，总统和内阁的关系从冲突走向合作。府院意见不一致本是制度设计的正常样态，但最终却走向了制度的另一面，接下来府院开始合作，这似乎是互动关系的常态，但实际是互动关系的异态，总统强势，内阁在互动中几乎处于无声状态，这自然是不符合《临时约法》的设计，违背了责任内阁制的精神，向集权转化。民初内阁未能与总统形成良好的制衡关系逐渐丧失责任内阁制的精神，距离《临时约法》的制度设计渐行渐远，总统权力膨胀，形成集权，最终走向帝制。袁世凯称帝失败，但随后的人却似乎没有接受袁世凯的教训，无论是段祺瑞、吴景濂、曹锟，都在重复着袁世凯的路，希望自己拥有极大的权力掌控一切，但最终都会走向失败。纵观袁世凯担任总统期间与其四任内阁的关系，其实不管是从矛盾走向冲突还是从依附走向合作，都是越来越偏离制度的轨道，都没有完全按照当初制度设计者的想法运行，这里有制度设计的问题，有当时国情的问题，也有个人的问题。总之，在一个新兴的民主国家里出现这样的情况很正常，任何一个国家都不可能在刚开始搞共和的时候就一帆风顺。

[1] 中国第二历史档案馆.中华民国史档案资料汇编(第二辑)[G].南京:江苏人民出版社，1981.

[2] 章伯锋,李宗一.北洋军阀1912-1928(第一卷)[G].武汉：武汉出版社，1990.

[3] 李新，李宗一.中华民国史(第二卷)[M].北京:中华书局,2011.

[4] 顾维钧.顾维钧回忆录[M].北京：中华书局，1997.

[5] 唐德刚.袁氏当国[M].桂林：广西师范大学出版社,2015.

[6] 商君.中华民国内阁升沉录[J].子曰丛刊,1949(6).

[7] 严泉.民国初年的国会政治[M].北京：新星出版社，2014.

[8] 周秋光.熊希龄传[M].长沙：湖南师范大学出版社，1996.

责任编辑：仲耀黎

2016-08-15

年辉(1989—)，男，安徽蚌埠人，淮北师范大学历史与社会学院中国史专业2014级硕士研究生，研究方向：中国近现代史。

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