法律保障视阈下青海海东地区反贫困现状研究

张 然

(青海民族大学 法学院，青海 西宁 810007)

法律保障视阈下青海海东地区反贫困现状研究

张 然

(青海民族大学 法学院，青海 西宁 810007)

当前我国的贫困局势依然严峻，要在2020年实现全面建成小康社会的目标，必须打好反贫困攻坚战。多年来，学者们从经济学、社会学等角度进行研究，为反贫困献计献策，但从法律角度出发进行研究的较少。笔者认为从法律视角寻找突破口是解决反贫困问题的关键；立足于法律视角，深入探寻其中存在的问题，从法律适用的具体环节入手，结合具体实际，寻找有效的对策，为反贫困战略提供系统的理论支持。

反贫困； 法律保障；海东地区

上世纪80年代，我国便实施了规模较大的反贫困战略，在经历了30多年的不懈努力后，贫困人口数量和比例得到大幅减少。但是，目前来看区域性贫困问题依然严重，这以西南、西北以及部分革命老区为代表。以习近平总书记为核心的党中央领导班子，在多次重要会议中均强调：十三五时期是我们确定的全面建成小康社会的时间节点，我们要打好反贫困攻坚战，确保2020年能实现如期脱贫的目标。国家运用了多种政策手段进行反贫困，但仍不容乐观。国内诸多学者对反贫困工作进行了较为长久的研究，多从经济学、社会学等角度出发，笔者认为应当从法律视角去研究。

之所以选择青海海东地区进行相关研究，主要出于以下原因：其一，笔者在西宁接受研究生教育，选择青海海东地区作研究地点比较方便；其二，海东地区是一个多民族聚居的地方，在贫困分布格局上具有代表性与多样性；其三，青海省是贫困问题较为严峻的省份之一。

一、海东地区反贫困现状

(一)海东地区自然社会及贫困状况简介

海东是青海省的农业大区， 属于半干旱大陆性气候，面积13160平方千米，人口169万；海东地区是青海省贫困人口最多、贫困面最广，扶持难度最大的地区，贫困人口主要分布在海东地区海拔2500以上的东部干旱山区；[1]全区贫困人口数大约占全省贫困人口数的40%，贫困程度远高于全省其他区域。这些区域，无论是自然条件，还是社会条件都比较差，交通不便、信息闭塞，社会教育、卫生条件落后，劳动者素质较低，主要存在少数民族贫困人口比重大、返贫率高、贫困程度深等严峻问题。近年来，城乡居民收入差距逐年扩大，区域性返贫问题变得更为突出。自然灾害因素制约着农牧家庭的收入以及相关产业的发展。部分区域群众思想观念依旧保守，也加大了扶贫工作难度。[2]

(二)海东地区反贫困现状

以政府为主体的反贫困工作一直在进行着，采取了比较多的措施，但每年都会有变化，缺乏稳定性，主要有：帮扶脱贫工程，组织机关企事业等单位定点帮扶、党员干部帮扶等；贫困地区劳动力培训工程；产业化扶贫工程，结合地区特色发展区域性产业，带动更多的贫困群众增收；易地扶贫搬迁工程，对于自然条件特别恶劣、生态环境严重退化地区，就地不能实现脱贫的，进行异地搬迁，从根本上改变生产、生活条件。近年来，也取得了不小的成效：农村贫困人口减少，社会事业水平得到提升，贫困地区群众行路难、吃水难、看病难问题得到有效缓解，部分贫困严重的县情况有所好转。

但是，目前依然有一定数量的贫困人口，反贫困工作始终难以取得预期的效果，这其中到底存在什么样的问题？笔者通过实地调研以及查阅大量文献，发现我们应当从法律视角去寻找其中的答案。

二、法律保障视阈下海东地区反贫困的困境

在国家实施的大规模反贫困战略及一系列措施过程中，始终没有在法律层面上给予充分重视及保障。贫困存在于世界各国，是世界多数国家发展中都面临的重要难题，反贫困是一项需要长期且持续性进行的伟大事业。因而，我们应当将反贫困工作提升到一个关键的战略性位置，通过法治手段来确保反贫困工作的有效进行是十分必要的；反贫困工作需要依法且长久进行，而不是朝令夕改。存在的主要问题和原因主要有：

第一，中央及地方立法缺失。在法治国家建设过程中，反贫困工作却始终没有在立法层面上得到有效保障，以致于执法、法律监督层面的相关工作也出现严重问题。国家层面缺少关于反贫困的基本法律，地方也就难以制定有效的地方性法规，往往出现的都是一系列的红头文件，时常变化。没有立法制度的保障，反贫困工作便缺乏可持续性，也就没有强有力的执行性可言。 法律具有国家意志性与强制性，用法的权威去保障反贫困工作有效进行，这是至关重要的。

第二，反贫困过程中存在大量贪腐等非法行为。国家每年给与地方的专项扶贫资金往往还未落实到各县乡，便大量“流失”；一些官员法制意识淡薄、胆大妄为，私吞拦截国家扶贫资金或是擅自将扶贫资金挪作他用，导致扶贫效果年年差。此外，在进行贫困人口统计时，有些地方虚报人数；也有官员为了政绩少报、不报，以致于贫困人员得不到及时帮扶救助。在贫困人口识别过程中 ，往往出现关系户，明明是收入不错的家庭，凭借关系成了“贫困户”，挤占真正贫困人员的名额。

第三，反贫困措施缺乏有效性。国家及地方的反贫困政策缺乏持续性，往往一个政策实施还未满一年便停止了，紧接着又换成另一种政策，反复无常，极易造成扶贫的各种资源浪费。反贫困工作处于一种不稳定的状态，既导致效率低下，又引起老百姓的不满，最终老百姓对政府产生信任危机。此外，一些地方政府不进行实地考察调研，便制定本地扶贫政策，缺乏针对性，造成很大的物力、财力的浪费，降低了扶贫资源的配置效率。

第四，缺乏专门针对于反贫困资金使用的监督机制。国务院将扶贫资金项目审批权下放到地方，资金如何使用、用于何处的最后决定权在地方，国务院对资金使用状况、具体流向难以掌握，而地方反馈回去的信息又存在虚假情况，最后导致资金被大量贪污、挪用。[3]

第五，缺乏法律监督体系。一般领域都是审计部门来进行，审计部门本身工作量就大，难以兼顾到各方面，加之扶贫资源使用范围广，这样便不能进行有效的监督。我国的司法监督范围又局限于司法系统内部，难以参与到反贫困工作的监督中；扶贫工作的特殊性，导致舆论及社会民众监督难以参与其中。当前亟待需要建立法律层面的监督体系来保障扶贫工作顺利进行。

三、如何建立有效的反贫困法律保障机制

第一，从立法层面看：当下反贫困已进入瓶颈期，能否顺利完成全面建成小康社会的中国梦，要看反贫困取得多大的成效。因而，我们迫切需要制定一部反贫困方面的法律，用基本法律来确定反贫困的法治地位，用法律规范来引导社会各方力量进行反贫困工作。首先，国家应当尽快制定一部符合国情的反贫困基本法，用基本法律来保障各项反贫困措施的持续、稳定和有效性；也只有基本法律出台了，地方才能结合实际依据基本法律制定完善的法规、规章来保障反贫困工作。其次，在中央制定了反贫困法律基础上，地方要严格遵守基本法律确立的原则与规定，结合地方实际情况，制定出配套的法规、规章，完善反贫困的具体实施方法。基本法律对反贫困各项工作有了严格定位后，地方就不能再随意改变，也可以避免出现过去政策式反贫困所造成的不稳定性问题。最后，地方政府还需要深入了解各辖区贫困的具体情况，绝不能一刀切的解决。

第二，从执行层面看：当下的反贫困工作处于无法可依的局面，所以在执行过程中，存在着许多问题。首先，要求工作人员树立起依法扶贫的意识。依法治国背景下，我们应当具有依法办事的意识，尤其是我们的国家工作人员。其次，明确各级政府及其工作人员在反贫困工作中的职责。反贫困是以政府为主体的战略，政府及其工作人员担任着重要的角色。而现实中往往是各部门相互推诿，趋利避害，完全忽略了自身的职责。最后，要完善行政问责及惩罚机制。我们国家的行政问责机制，通常用于重大责任安全事故，诸如煤矿、交通运输事故等；在反贫困工作领域还未有效地运用，将行政问责制运用于反贫困领域，可以提高相关部门领导人员的责任意识，有效促进扶贫工作的进行。此外，对于在反贫困过程中出现的贪腐等违法犯罪行为要及时查处，严惩不贷。

第三，要健全监督机制。首先，要引入法律监督机制，可以由政府法制机构来完成或是建立专门针对反贫困领域的法律监督机构，要赋予其充分的监督权，而不是一个形式上的监督机构。其次，要加强人民监督和舆论媒体监督。社会舆论和媒体能够及时发现和反应问题；而人民群众，尤其是贫困群众，作为反贫困的受益者，他们的反馈及监督是最具有真实性的。最后，要建立反贫困资金的专项监督体制。反贫困工作中最重要的就是资金投入与使用，只有各项资金切实有效地运用到反贫困工作中，才能产生积极的成效。我们要做到资金的使用公开透明化，每一笔钱的流向都要一清二楚，绝不允许任何人侵占属于贫困百姓的利益。

反贫困是一项系统性工程，需要以政府为主导力量，但也要社会各方力量的积极参与，才能有效完成目标任务。 我们要发挥社会各组织的力量，让他们积极参与到反贫困攻坚战中，而这些需要我们依法完善当下社会组织反贫困工作机制，[4]使其在法治轨道内充分发挥作用。各级政府必须依法健全社会保障体系，进一步促进反贫困工作的有效进行。

[1] 张忠孝.青海地理[M].北京：科学出版社，2009：324-326.

[2] 王惠萍.论青海海东地区的扶贫开发[J].青海师范大学学报,2011(2):14-19.

[3] 姚鹏宇.精准扶贫模式及其法律保障探析[J].四川行政学院学报，2016(1)：43-46.

[4] 白高元.精准扶贫的法制化道路[J].法制博览，2016(15)：113.

责任编辑：寸 心

Research on Anti-poverty in Haidong Area of Qinghai Province from the Perspective of Legal Guarantee

ZHANG Ran

At present, China’s poverty situation is still grim, so in order to achieve the goal of building a moderately prosperous society in 2020, we must fight against poverty. Over the years, scholars have made researches from the perspectives of economics and sociology for anti-poverty contribution but with less from a legal point of view. The author thinks that looking for a breakthrough point from the legal perspective is the key to solving the problem of anti-poverty.Based on the legal point of view, the paper explores the existing problems in depth, starts from the specific aspects of legal application, combines with the specific reality and finds effective countermeasures to provide systematic theoretical support for anti-poverty strategy.

anti-poverty; legal guarantee; Haidong area

2016-12-25

张然(1990—)，男，安徽合肥人，青海民族大学法学院法律专业2014级硕士研究生，研究方向：法理学。

D922.182

A

1671-8275(2017)01-0096-03