基于绩效审计的政府投资建设项目跟踪审计探讨

葛海萍

浙江省杭州市上城区审计局

基于绩效审计的政府投资建设项目跟踪审计探讨

葛海萍

浙江省杭州市上城区审计局

本文在探讨政府投资建设项目跟踪审计和绩效审计的基础上，将绩效审计引入政府投资建设项目跟踪审计中，研究了基于绩效审计的政府投资建设项目跟踪审计，认为绩效审计应作为政府投资建设项目跟踪审计的核心。

政府投资建设项目；跟踪审计；绩效审计

中华人民共和国审计署发布《审计机关国家建设项目审计准则》至今，各地为了顺应投资审计从事后审计向事前、事中、事后全过程审计的新形势，纷纷制定了各地的政府投资项目跟踪审计实施方法，促使政府投资建设项目跟踪审计在建设项目审计中广泛开展。但是政府投资建设项目跟踪审计是一种新兴的工程审计方法，还在不断的探索和完善。尽管绩效审计作为世界政府审计的主流，已开始应用于政府投资建设项目跟踪审计。比如杭州市审计局发布的《杭州市政府投资项目跟踪审计实施办法(试行)》中第十七条就是关于对政府投资项目效益评价的规定，我国在目前阶段的政府投资建设项目工程跟踪审计中必须包括效益性的内容但是主要还是针对真实性和合法性。本文将对基于绩效审计的政府投资建设项目跟踪审计进行探讨。

一、政府投资建设项目跟踪审计的概念和内涵

在建设工程跟踪审计理论的研究中，对跟踪审计的定义尚未形成一致看法，笔者借鉴他人研究成果，并通过对政府投资建设项目跟踪审计实践的总结与提炼，试将跟踪审计定义为：审计机关依据有关法律、法规和制度规范，对政府投资项目从投资立项到竣工交付使用各阶段经济管理活动的真实性、合法性和效益性进行的审查、监督。通过及时、有效地监督投资和建设的管理环节，规范建设工程管理，促进建设资金合理、合法和高效使用，提高建设资金投资效益。发挥审计监督预警作用，促进廉政建设，遏制舞弊行为。在上述建设工程跟踪审计定义中，其核心是“实时审计”和“及时作用”。在建设工程跟踪审计的实践探索中，也存在多种操作模式，尚未形成共识和规范。建设工程有大小之分，有新建与维修、扩建之别，从跟踪审计的审计成本和综合效益的角度考虑，根据不同工程的不同需要，采用不同的操作模式是必要和可行的。比如杭州市审计局发布的《杭州市政府投资项目跟踪审计实施办法(试行)》中就提出：审计机关可根据建设项目的规模、将建设周期和管理水平等因素，采取多种有效的跟踪审计方式，合理配置审计资源，适时开展跟踪审计工作。

二、绩效审计在政府投资建设项目跟踪审计中的意义

绩效审计是当今世界政府审计的主流，产生以来主要应用在政府审计领域，应用于政府投资建设项目跟踪审计是可行的、并具有现实的需要和发展前景。

(一)跟踪审计是政府投资建设项目审计的重要创新

首先，加强审计工作的监督作用。审计的基本职能是监督，传统的建设工程竣工结算审计是事后把关，跟踪审计将审计关口前移，注重了工程建设过程审计监督。有利于提高建设工程实施的透明度和公信度，防范产生错误和腐败行为，及时揭露工程建设过程中的舞弊、违纪、违规行为，制止不正之风，促进党风廉政建设，提高基建干部的自律意识。其次，充分发挥审计工作促进工程项目科学决策和管理的作用。传统的基建工程竣工结算审计属于事后审计，审计人员没有掌握建设工程的全部情况，难以全面地发现问题，即使在审计中发现了问题，也“木已成舟”，大多难以改变和挽回。

(二)绩效审计是现代审计发展的重要方向

首先，绩效审计的目标明确，且具操作性。绩效审计不仅是提出了一种概念，更是将审计要求(目标)归纳提炼为可以量化的“经济性、效率性、效果性”三个要素，明晰了审计的切入点，提高了实现审计目标的可操作性。其次，促进可持续的科学发展。绩效审计分析和评价由于体制缺陷、管理缺损所导致的影响经济社会全面、协调、可持续发展的深层次问题；并深入分析其产生发展的根本原因，从体制、机制和管理的层面上提出解决问题的意见和建议，引起有关决策部门和社会对这些问题的重视和关注。

(三)绩效审计明晰了政府投资建设项目跟踪审计目标

绩效审计回答了“审什么”，提出了审计目标为绩效目标。基于绩效审计的政府投资建设项目跟踪审计，明晰了政府投资建设项目跟踪审计的目标为绩效目标。另外，在政府投资建设项目程跟踪审计实践中，审计的视角往往是真实性、合法性。在绩效审计视野下，跟踪审计的目的不仅仅在于揭露公共资源管理使用中存在的问题，而是更注重于通过对工程项目的“经济性、效率性、效果性”审计，发现问题，提出建议，促进完善制度，促进提高管理水平，从根本上消除影响绩效的因素。通过绩效审计，能更好地实现我国《审计法》提出的“加强审计监督、提高财政资金使用效益”的审计目的。

(四)跟踪审计是实现绩效目标的有效途径

跟踪审计回答的是“怎么审”，提出了跟踪实时审计的审计途径。政府投资建设项目跟踪审计相比于传统的工程竣工结算审计模式，把审计关口前移，实现了工程建设过程实时审计监督，并将审计评价意见及时作用于工程建设活动修正其偏差，发挥了审计工作促进工程项目科学决策和规范管理的作用，改善了竣工结算审计中发现了问题也大多难以改变和挽回的局面，提高了审计工作的科学性和公正性。绩效审计关注的是建设工程项目的绩效，对建设工程的“经济性、效率性、效果性”进行全面的评价。虽然说工程竣工后进行绩效审计分析，提出改进意见、以警示后来是必要的，但对已建工程为时已晚。跟踪审计参与了建设过程，是实时审计，发现问题及时提出审计建议，能把问题处理在萌芽之中。因此，在基于绩效审计的政府投资建设项目跟踪审计中，绩效审计作为政府投资建设项目跟踪审计的内核，明晰了跟踪审计的目标(即绩效目标)；跟踪审计是建设工程绩效审计的载体，是实现绩效审计目标、提高工程项目绩效的有效途径。

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