解决边民自驾车监管难题的法律路径探析——以呼和浩特海关为例分析

崔建高

解决边民自驾车监管难题的法律路径探析
——以呼和浩特海关为例分析

崔建高*

我国作为全世界陆地边境线最长的国家，分布有120余个沿边口岸，与15个国家接壤，沿边地区繁荣稳定发展，是我国经济、政治、生态、社会繁荣稳定发展的保障。尤其是十八届三中全会以来，随着扩大内陆沿边开放的步伐加快，车辆跨境行驶作为加强与周边国家和地区经贸往来、密切周边关系的必然结果，数量越来越大，需求也越来越广泛，对维护边境稳定，推动与周边国家和地区的经贸往来、人文交流意义重大。目前，我国海关对边民自驾车(跨境非货运车辆)的管理仍然存在诸多问题，亟需进行优化和完善。本文从优化顶层设计，完善法律法规视角对解决边民自驾车监管难题提出了意见建议。

TIR；边民自驾车；沿边开放；管控原则

目前，在我国沿边开放过程中，随着对外开放的口岸日益增多，贸易额和过货量大幅攀升，人员往来日益频繁，边民自驾车成为边境民众必不可少的生活交通工具，同时，对边民自驾车进行车体改装、暗格夹藏等也成为部分走私分子的主要手段，相关案件多发，对其实施规范监管已经成为沿边海关面临的迫切任务。与此同时，针对边民自驾车制定的相关法律法规欠缺，对边民自驾车也缺少明确的界定，各关管理要求和监管方式不一，使口岸海关执法存在法律法规适用盲区。

一、呼和浩特海关对边民自驾车的监管现状

目前，呼关区日均出入边民自驾车约800辆次，其中二连公路口岸约700辆次。为规范中蒙边境口岸边民自驾车监管，自2011年10月1日以来，按照《海关总署关于策克、珠恩嘎达布其口岸蒙古边民自驾车管理问题的批复》(署监函[2010]421号)、《海关总署关于妥善解决内蒙古自治区策克口岸出境运煤车辆被围堵事件有关问题的复函》(署厅函[2010]402号)要求，呼和浩特海关下发了《呼和浩特海关关于做好蒙古国边民自驾车许可到期准备工作的通知》(呼关监[2011]347号)，规定自2011年10月1日起策克和珠恩嘎达布其口岸的蒙古国边民自驾车限定于口岸通道至口岸生活区范围内行驶，采取凭《中蒙国际汽车道路行车许可证》“入境登记、出境核销”的监管模式，同时开发了“呼和浩特海关跨境运输车辆备案管理系统”提升监管的信息化水平。鉴于蒙古国高档轿车、越野车大部分为免税进口的二手车，价格便宜，与我国国内市场存在较大差价，监管风险较大，海关后续监管难度极大，呼和浩特关区所属二连海关对除嘎斯69之外的蒙籍各品牌车辆采取了禁止进境的管理措施，造成不同车辆品牌的边民自驾车的海关监管尺度差别较大，致使驾驶其他品牌车辆的边民抵触情绪较大：因海关禁止嘎斯69之外的蒙籍各品牌车辆进境，造成大量在蒙中资企业和来二连浩特采购的蒙古客商只能将车辆停留在扎门乌德口岸，再换乘嘎斯69或客运班车进入二连口岸。

二、呼和浩特海关对边民自驾车监管的历史脉络及根源

(一)中蒙沿边口岸的实际条件是造成边民自驾车成为人员主要跨境交通工具的重要原因

自1992年我国扩大沿边开放以来，呼和浩特关区策克、甘其毛都、珠恩嘎达布其等口岸在上世纪90年代初陆续成为季节性开放口岸，呼和浩特海关开始在口岸开放期间派员监管。因上述口岸处于广阔的蒙古高原、草原和荒漠腹地，开放初期口岸基础设施很差，不通公路、没有旅客进出境大厅，仅是界碑周边的一块空地。受经济发展所限，当时的中蒙两国都不具备规范的客运经营车辆，而蒙古国边民出门大多以车代步，必须驾驶车辆才能抵达口岸，俄产嘎斯69吉普车成为蒙古国边民来往两国的主要交通工具。另外我国边检部门要求公路旅客必须乘坐交通工具进出国境，因此逐步形成了蒙古国边民自驾车辆进入我国口岸开放地区采购生活日用品和食品，采购后再驶出我国国境的客观事实。在对边民自驾车规范管理前，海关在进出境通道对有《中蒙国际汽车道路行车许可证》的边民自驾车进行检查后放行，当地政府也没有限定边民自驾车的行使范围。季节口岸闭关前边检会协助海关将入境外籍车辆监管出境。

(二)海关规范边民自驾车监管引发蒙古国边民的抵触

为消除边民自驾车辆的监管隐患，2009年初，呼和浩特海关出台了相关规定，在对边民自驾车出入境采取“入境登记，出境核销”的基础上，要求统一进入口岸就近的海关监管场所进行集中围封管理 。为保证顺利推行，在这一措施实施前设定了长达6个月的过渡期，并在过渡期内多次与自治区口岸办、口岸所在地政府等单位和部门进行沟通和协调，口岸所在地政府和联检单位也加大了向蒙方边民、相关企业的政策宣传力度。同时，在推进过程中，考虑到2009年国庆安保等问题，又将过渡期延至2009年10月底，自10月30日起，对蒙古边民自驾车统一实行集中管理。

该措施执行后，蒙方边民对集中管理极为抵触：一是由于口岸基础设施差，蒙方边民享受到的交通便利下降；二是蒙方边民认为蒙方的矿产资源大量出口中国，但蒙古国内的普通民众并没有得到应有的实惠，生活依旧困难；三是中方货运车辆在蒙古境内曾出现过压坏草场、污染环境等情事，导致部分边民迁怒于中方运煤、运油车辆，蒙古国境内于2009年10月31日至11月6日、2009年12月22日至23日、2010年4月8日在策克口岸出现了3次、于2010年4月17日在珠恩嘎达布其口岸出现了1次，打砸中方运输车辆的群体事件。事件发生后，呼和浩特海关经商地方政府，共同向海关总署进行了报告。按照《海关总署关于策克、珠恩嘎达布其口岸蒙古边民自驾车管理问题的批复》(署监函[2010]421号)、《海关总署关于妥善解决内蒙古自治区策克口岸出境运煤车辆被围堵事件有关问题的复函》(署厅函[2010]402号)“再给予蒙古国边民自驾车出入额济纳旗政府所在地达来库布镇和东乌旗政府所在地乌里雅斯太镇一年的许可”要求，为加强对蒙方入境车辆的后续管理，呼和浩特海关下发了《呼和浩特海关公告》(2010年第3号)，并制定了《呼和浩特海关中蒙公路口岸蒙古国边民自驾车进出境监管操作规程(暂行)》，确保蒙古国边民驾驶的蒙籍8座(含)以下的小轿车、越野车、面包车等自驾车在指定路线、范围内行驶并在规定期限内从原口岸出境。

(三)内蒙古自治区政府和二连浩特市政府对蒙籍边民自驾车驶入二连浩特市需求强烈

二连浩特市作为国家丝绸之路经济带建设的重要节点城市，是我国对蒙开放的最大口岸和对俄开放的重要口岸，为防范监管风险，呼和浩特海关所属二连海关采取禁止蒙籍高档小汽车进境的措施，因此往返于二连浩特和蒙古国扎门乌德口岸的客运车辆多数为嘎斯69小车，且数量较大。由于这些车辆使用时间较长，已接近或达到报废年限，存在超载、超期、无安全保障等严重安全隐患。尤其是随着二连浩特国家重点开发开放试验区正式获国务院批复，内蒙古自治区政府和二连浩特市政府对非嘎斯69蒙籍边民自驾车驶入二连浩特市的要求更加强烈。2014年7月，《二连浩特市人民政府关于申请给予除嘎斯69之外的蒙籍小汽车出入境提供通关便利的请示》(二政发[2010]58号)征求呼和浩特海关对允许除嘎斯69之外的蒙籍小汽车出入二连浩特口岸的意见。2014年10月，内蒙古自治区口岸办致函呼和浩特海关征求对《蒙古国边民自驾车入出境二连浩特口岸管理办法(讨论稿)》意见。2015年2月，《内蒙古自治区人民政府关于批准蒙古国边民自驾车入出境二连浩特口岸的请示》(内政法[2015]2号)恳请国务院批准蒙古国边民自驾车入出境二连浩特口岸。

三、与边民自驾车相关的法律法规

(一)中蒙两国层面

1.《中华人民共和国政府和蒙古人民共和国政府汽车运输协定》(2011年10月26日生效)，对通过两国相互开放的边境口岸和公路进行的两国间定期和不定期的汽车旅客运输(包括游客)、货物运输等进行了规定，但不包括8座以下(包括驾驶员，以下同上)的客车。

2.《中华人民共和国政府和蒙古国政府关于中蒙边境口岸及其管理制度的协定》(2004年7月5日在北京签署)，要求边境贸易人员、交通运输工具、货物及其他物品进入另一方境内后，须按双方主管部门规定的路线行驶，并在指定的货场卸货。

(二)国家层面

1.中央军委批转公安部、总参谋部、外交部、国家旅游局《关于外国人在我国旅行管理的规定的通知》(国发[1982]31号)要求：外国人旅行，除北京到天津之间允许乘自备汽车外，其他地区不准乘自备交通工具。

2.公安部、总参谋部、外交部、海关总署、国家旅游局《关于加强对外国人乘自备交通工具旅行管理工作的通知》([1986]公发27号)要求：来华旅游的外国人原则上不准携带交通工具 (包括汽车，摩托车，自行车等) 入境。

3.《中华人民共和国进出口关税条例》(2004年1月1日起施行)规定：在展览会、交易会、文化和体育活动等中使用的交通工具及特种车辆应按照暂时进出境货物进行管理。

4.《海关法》规定：进境运输工具在进境以后向海关申报以前，出境运输工具在办结海关手续以后出境以前，应当按照交通主管机关规定的路线行进；交通主管机关没有规定的，由海关指定。

5.《临时入境机动车和驾驶人管理规定》(公安部第90号令)规定：外国机动车临时入境行驶，应当向入境地或者始发地所在的直辖市或者设区的市公安机关交通管理部门申领临时入境机动车号牌和行驶证。

(三)海关总署层面

1.《监管司关于对进境外籍运输工具有关管理问题的函》(监管函[2001]16号)要求：对进境旅客的自用车辆，无论其产自何地，未经批准，一律禁止进境。

2.《监管司关于明确旅游用自驾交通工具及其用品有关问题的函》(监管函[2012]48号)要求：对境外游客自驾入境的交通工具，按照《中华人民共和国进出口关税条例》“其他用于非商业目的的货物”管理。

3.《中华人民共和国海关进出境运输工具监管办法》(2011年1月1日起施行)规定：对非经营性进出境运输工具的监管比照本办法管理。

4.《中华人民共和国海关暂时进出境货物管理办法》(2007年5月1日起施行)规定：旅游用自驾交通工具及其用品按照暂时进出境货物进行管理。

5.《海关总署关于策克、珠恩嘎达布其口岸蒙古边民自驾车管理问题的批复》(署监函[2010]421号)：给予蒙古国边民自驾车出入额济纳旗政府所在地达来库布镇和东乌旗政府所在地乌里雅斯太镇一年的许可，但自2011年10月1日起上述车辆按国家统一规定执行。

四、存在的主要问题

(一)法律法规缺失是根本原因

从上述法律法规可以看出，国家层面缺少对8座以下进出境客车的管理规定是造成监管尺度不一和禁止除嘎斯69之外的蒙籍各品牌车辆进境的根本原因。尤其是随着口岸经贸往来的快速发展，8座以下的非嘎斯69边民自驾车成为口岸跨境交通的重要载体，跨境通关需求越来越大，引发的问题和矛盾更加突出。

(二)因地域差异致使执法不统一现象较为突出

以内蒙古自治区满洲里市和二连浩特市为例。满洲里市和二连浩特市作为我国和内蒙古自治区最大的对俄、对蒙的口岸城市，同属内蒙古自治区的计划单列市，人文、区位、历史、民族等情况相似。目前，二连海关禁止非嘎斯69蒙籍边民自驾车进境，而所有品牌的俄籍边民自驾车却可以驶入满洲里市，而且《满洲里市进一步加强俄籍自用车辆进出境管理的若干规定》(满党发[2005]1号)自2005年1月12日颁布以来，已经实施了近10年。对进出二连浩特市、满洲里市的边民自驾车实施不同的监管政策，已经广受边民、地方政府诟病。参照满洲里市做法，允许非嘎斯69蒙籍边民自驾车驶入二连浩特市，并实行限定区域、限定路线、限定时间的监管方式已经成为边民、地方政府的共同呼声。

(三)一定程度上存在规定要求不一致的情况

《监管司关于对进境外籍运输工具有关管理问题的函》(监管函[2001]16号)与《监管司关于明确旅游用自驾交通工具及其用品有关问题的函》(监管函[2012]48号)对旅游用自驾交通工具是否允许进境方面的规定不一致。

(四)我国海关对ATA单证册接受范围较窄

目前，只有我国、印度、摩洛哥只接受使用目的为展览会和交易会的 ATA 单证册，适用范围较窄，使得“商业或私人用途的船舶、飞机、陆路引擎车辆、铁路货车等运输工具”无法通过ATA单证册进行通关，致使边民自驾车难以通过国际担保形式，简化海关手续。如果按照非ATA单证册货物进行管理，通关成本较高、手续较为繁琐、通关时间较长，无法满足边民自驾车通关便利化要求。而且即使可以采取ATA单证册进行管理，因边民多为个人行为，管理难度较大，倒卖、伪造ATA单证册的风险较高。

(五)对边民自驾车监管存在问题

一是因对边民自驾车监管的上位法缺失，致使对边民自驾车未按照规定路线行驶、超期停留、车体改装、夹藏、夹带等处罚缺少依据，行政复议和诉讼风险较大。二是鉴于口岸基础设施建设、发展历史、进出境边民自驾车数量等千差万别，造成口岸之间的执法尺度难以统一。内蒙古口岸办、二连浩特市政府已多次致函呼和浩特海关，希望参照满洲里市对边民自驾车的管理方式，放宽除嘎斯69之外的蒙籍小汽车进入二连浩特市的限制。

五、近年来国家整体导向要求及有关实践情况

(一)国家层面支持态度明确

近年来，随着我国沿边地区开发开放不断提速，对外开放的口岸日益增多，贸易额和过货量大幅攀升，人员往来日益频繁，边民自驾车作为边境民众必不可少的生活交通工具，跨境旅游、购物的需求日益强烈，也受到了党和国家的高度重视。

一是2015年12月，《国务院关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》(国发[2015]72号)明确要求“授予沿边省(区)及边境城市自驾车出入境旅游审批权限，积极推动签署双边出入境自驾车(八座以下)管理的有关协定，方便自驾车出入境。”

二是2015年4月，《〈中蒙边境口岸及其管理制度协定〉执行情况第五轮司局级会晤纪要》规定“双方同意遵照协定允许边民持中蒙边境地区出入境通行证驾驶私人车辆进入对方边境地区活动。”

三是2015年10月，公安部、外交部、海关总署、国家旅游局、总参谋部联合发文《关于进一步规范外国人驾乘自备交通工具来华旅游有关监管工作的通知》(公治[2015]677号)明确了已取得旅行社业务经营许可的旅行社负责接待的外国人驾乘自备交通工具来华旅游的管理要求和实施细则。

四是2016年7月26日，我国正式签署加入了《国际公路运输海关公约》(TIR)，成为该公约第70个缔约国，经联合国秘书长确认，TIR公约于2017年1月5日在中国正式生效，以简化和协调国际货物道路运输的海关手续，降低货物承运人成本。

(二)我国部分地区已经开展了非货运车辆跨境行驶的相关实践

车辆跨境行驶是指车辆跨越一个主权国家或一个主权国家内特别行政区域边境，从事各种交通活动的行为。车辆跨境行驶既包括铁路交通工具的跨境行驶，还包括公路车辆的跨境行驶。随着我国对外开放的不断深入，同周边国家的经贸往来日益频繁，跨境行驶的车辆数目日益庞大。2013年，我国机动车保有量突破1亿辆，私人汽车保有量超过7000万辆，对跨境自驾行使的需求也日益强烈，国际跨境行使线路不断开通。2009年，中缅边境自驾游启动；2011年中朝跨境自驾游开通，实现了珲春口岸至朝鲜元汀口岸再至罗先的自驾车3日游。

(三)跨境非货运车辆跨境行驶的国际实践效果良好

以美国、加拿大为例。美国和加拿大有 5000 多公里的陆路边境，在陆路边境上约有l35个驻有海关人员的口岸，其中50个位于偏僻地带。美国和加拿大的统计数字显示，l996 年经美加陆路边境出入境的小型汽车达 0.7亿辆，平均每天21.5万辆，连司机在内的小型汽车旅客达1.78亿人次，平均每天48.7万人次，约相等于美加陆路边境口岸总入境旅客的95%。反而作为集体运输工具的跨境巴士，全年只接载 710万旅客，相当于小型汽车旅客的3.9%。至于步行过境旅客只有158 万，相当于小型汽车旅客的0.9%。美国对小型汽车跨境行驶采取了宽松的政策，本国公民只要持有有效驾驶执照，都可自由驾车前往邻国加拿大或墨西哥旅行。美国不设出境管制，任何人士或车辆，只要持有有效的目的地入境证件，都可经各口岸离境，毋须接受美国当局的检查。另一方面，为了让国民自由驾车进入邻国，美国与加拿大及墨西哥当局签订协议，使美国车辆可直接驶进邻国境内。对于入境小型汽车，美国当局同样采取宽松政策，任何旅客只要持有有效的个人旅游证件、驾驶证及车辆登记证，都可自由驾驶小型汽车入境，毋须事先申请，亦不受配额限制。在关税方面，美国对入境汽车征收相等于车价2.5%的入境税，但非居民驾驶入境的外国登记车辆，只要属临时入境(不超过一年)性质，均可获豁免关税。但是当局规定这类车辆必须在一年内离境，且不可在美国境内转售，若转售则须补交关税才可完成车辆买卖程序。此外，美国政府规定，所有在境内行驶的车辆均须购买第三者责任保险，外国入境车辆亦不例外。加拿大的汽车跨境行驶政策与美国大致相同，限制很少，尤其是美国公民，只要持有有效的身份证明文件，美国驾驶执照及其本人的美国车辆登记文件，便可驾车进入加拿大。其他旅客要驾车进入加拿大，须持有有效旅游证件、国际驾驶执照和本国车辆登记文件。在关税方面，加拿大对临时入境车辆豁免征收关税，但规定以旅游性质入境的旅客，其临时入境车辆最多只可在境内停留一年。在保险方面，加拿大规定所有在路面行驶的车辆均须购买第三者责任保险，以旅游为目的临时入境的汽车亦不例外。

六、相关建议

(一)充分利用“给予最大的便利”，推动国内立法，扩大对ATA单证册的接受范围

《ATA公约》和《伊斯坦布尔公约》第十七条的“最低便利原则”规定：“本公约规定了应给予的最低限度的便利，这不妨碍缔约方实施其单方规定或者按其所订的双边和多边协定的规定，给予最大的便利。”根据该原则，各缔约方可通过国内立法扩大 ATA 单证册的适用范围。建议联合中国贸促会等相关单位，积极通过推动国内立法，把《ATA公约》和《伊斯坦布尔公约》包含的体育比赛用品、文艺演出用品等专用设备、商业或私人用途的船舶、飞机、陆路引擎车辆、铁路货车等运输工具等商业样品纳入我国 ATA 单证册的适用范围，为扩大内陆沿边开放创造条件。

(二)积极落实国务院支持沿边重点地区开发开放的措施

《国务院关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》(国发[2015]72号)第二章“改革体制机制，促进要素流动便利化”第八款“促进运输便利化”明确规定，由交通运输部、旅游局、外交部、商务部、公安部、海关总署、质检总局负责落实“加强与周边国家协商合作，加快签署中缅双边汽车运输协定以及中朝双边汽车运输协定议定书，修订已有双边汽车运输协定。推进跨境运输车辆牌证互认，为从事跨境运输的车辆办理出入境手续和通行提供便利和保障。授予沿边省(区)及边境城市自驾车出入境旅游审批权限，积极推动签署双边出入境自驾车(八座以下)管理的有关协定，方便自驾车出入境。”若上述措施落到实处，将从根本上解决边民自驾车法律法规缺位的问题。

(三)制定《临时入境机动车和驾驶人管理规定》(公安部第90号令)实施细则和联系配合办法

在我国ATA单证册接受范围短时间内难以扩大、双边运输协定短时间内难以覆盖八座以下机动车的情况下，建议按照《临时入境机动车和驾驶人管理规定》(公安部第90号令)针对“临时进入中华人民共和国境内不超过三个月的机动车和机动车驾驶人”，进一步细化有关部门间配合办法，就如何“申请临时入境机动车号牌、行驶证”、“中国海关等部门出具的准许机动车入境的凭证”、“机动车安全技术检验合格证明”、“不少于临时入境期限的中国机动车交通事故责任强制保险凭证”、“明确允许行驶的区域、线路和有效期”等制定实施细则和联系配合办法，解决边民自驾车进入我方境内监管难题。

(四)参照TIR公约，明确边民自驾车的监管原则

如何建立边民自驾车的管控原则、符合沿边实际的国际担保链规则、单证册通用原则、监管互认原则、特许授权使用原则等。

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Abstract：As a country with the longest land border，China has over 120 ports along the border neighboring 15 countries.The stability and prosperity at the border is essential to our economic，political，ecological and social development.Especially since the 3rdPlenary Session of the 18thCentral Committee of the CPC，the pace of further opening up in the inner land along the border has picked up.As an inevitable result of the efforts to strengthen the trade and intercourse with the neighboring countries，the cross border movement of vehicles has increased in quantity and demand，thus weighing greatly in maintaining the border stability and promoting the trade and cultural exchanges with neighboring countries and region.At present，there still exist many problems for China Customs in the control over the cross-border movement of non-commercial vehicles owned by residents along the border or cross border non-freight vehicles，which should be addressed properly and urgently.The paper proposes some solutions to the difficulties from the perspective of top design and improvement of legislation.

Keywords：TIR；Cross-border Movement of Non-commercial Vehicles；Opening up along the Border；Principle of Regulation

(责任编辑 赵世璐)

AStudyonLegalSolutionstotheDifficultiesintheControlovertheCross-BorderMovementofNon-CommercialVehicles-BasedontheCaseofHohhotCustoms

Cui Jiangao

崔建高，呼和浩特海关监管通关处。