中国海关进出口信用体系建设成效分析与关键问题研究

陈 隆

中国海关进出口信用体系建设成效分析与关键问题研究

陈 隆*

完善社会信用体系，加快推进社会诚信建设，是党中央、国务院高度重视的重要工作，根据《社会信用体系建设规划纲要(2014 -2020年)》部署，要求在全国范围内加快建设社会信用体系，构筑诚实守信的经济社会环境。海关作为国家进出境监督管理机关，找准职责定位，在通关改革、信用培育、国际合作等方面勇于履职担当，推进进出口信用体系建设，全力构建以信用为核心的新型市场监管体制，运用守信激励、失信惩戒手段，营造健康良性的进出口环境，服务国家社会信用体系建设大局。

海关管理；海关信用体系；进出口信用体系；商事制度改革

一、海关进出口信用体系建设的意义

海关总署署长于广洲于2016年9月13日在《人民日报》发表署名文章《全力构建进出口信用体系》，于署长指出：加强诚信建设是全社会共同的责任，海关将认真贯彻落实中央决策部署，大力推进进出口信用体系建设，构建以信用为核心的新型海关监管体制，服务国家社会信用体系建设大局*于广洲：《全力构建进出口信用体系》，《人民日报》2016年9月13日。信用是推动大众创新万众创业、培育发展新动能的基础支撑，是实施“一带一路”战略、开创开放型经济新格局的重要保障，是加强事中事后监管，推动简政放权、放管结合、优化服务的关键手段，是创新社会治理方式、提升社会文明进步水平的内在要求。加强诚信建设是全社会共同的责任，大力推进进出口信用体系建设，贯彻落实中央决策部署，构建以信用为核心的新型海关监管体制，服务国家社会信用体系建设大局，具有十分重要的意义。

(一)海关进出口信用体系建设是国家社会信用体系建设的重要组成部分

外贸领域信用体系建设水平的高低，直接关系着国家进出口管理秩序和国际贸易竞争力，对降低交易成本、深化国际合作、提升国家软实力和国际影响力具有重要意义。海关在构建进出口企业信用评价体系、企业信用等级管理、信用风险监测预警和联合监管制度等方面发挥着重要作用，海关进出口信用体系建设已成为国家社会信用体系建设不可或缺的重要组成部分。

(二)海关进出口信用体系建设是海关依法履职服务经济的重要抓手

加强海关进出口信用体系建设，给予高资信企业通关便利，提升企业竞争力，降低交易成本，促进企业“走出去”，培育外贸发展新动能；对失信企业严密监管，增加失信成本，发挥震慑警示作用。在创造良好营商环境的同时，促进国际贸易安全与便利，维护国家安全和利益，服务国家经济社会发展大局。

(三)海关进出口信用体系建设是优化海关监管水平的有效途径

加强海关进出口信用体系建设，突出“诚信守法便利、失信违法惩戒”，提升监管的精准性，既要“管得住”，又要“通得快”；优化资源配置，提升监管效能，有效解决人力资源不足等问题；推行“双随机、一公开”，有效防范执法、管理和廉政风险；提升海关治理能力和治理体系现代化。构建以信用为核心的新型市场监管体系，加强事中事后监管，建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度。

二、海关进出口信用体系建设的成效

(一)海关商事制度改革成效显著

海关商事制度改革是进出口信用体系建设的重要组成部分，在坚持简政放权的基础上，逐步实现“重审轻管”向“宽进严管”的转变，以创新监管方式为抓手，强化事中事后多部门联合协同监管，加快进出口信用体系建设步伐，同时信用体系建设为海关商事制度改革提供支持与保障。根据商事制度改革要求，海关总署于2013年始，清理废止相关文件，研究制发新政，于2014年颁布《中华人民共和国海关对报关单位注册登记管理规定》(海关总署令第221号)、《中华人民共和国海关企业信用管理暂行办法》(海关总署令第225号)及相关通知公告，完善海关法律体系建设，按照国务院“简政放权”的要求，放宽市场准入门槛，优化、简化办理程序，激发市场活力，力求程序合理、手续简便、监管有效，主动对接政府、企业和社会的需求。*《国家发展改革委、人民银行关于印发〈社会信用体系建设规划纲要(2014-2020)年任务分工〉和〈社会信用体系建设三年重点工作任务(2014-2016)〉的通知》。同步实施系统改造，落实“多证合一、一照一码”制度，*《国务院关于批转发展改革委等部门法人和其他组织统一社会信用代码制度建设总体方案的通知》。推行“互联网+海关”网络办理业务模式。2015年，海关总署决定引入统一社会信用代码*同③。改革，并于同年9月完成第一阶段工作，企业可以使用统一社会信用代码办理海关注册登记，2016年4月完成第二阶段工作，企业可以使用统一社会信用代码办理进出口货物报关单申报业务。目前改革已进入第三阶段，即以统一社会信用代码全面取代现行的海关注册编码。

(二)跨部门联合激励与联合惩戒

2016年，海关总署、国家发展改革委、人民银行等40个中央部门联合签署《对海关高级认证企业实施联合激励的合作备忘录》，*《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》。对海关高级认证企业提供联合激励措施，其中《联合激励合作备忘录》明确的49条激励措施具体可以分为六类：一是绿色通道类措施；二是减少查验、抽查类措施；三是优先类措施；四是简化手续、缩短时间类措施；五是重要参考类措施；六是改革试点类措施。激励措施涵盖了目前所有的跨部门协同监管的优惠便利措施，从而形成了海关与其他部门守信联合激励的完整架构。2017年，海关总署、国家发展改革委、人民银行等33个部门签署了《关于对海关失信企业实施联合惩戒的合作备忘录》，对海关失信企业将实施联合惩戒。其中《联合惩戒合作备忘录》明确的39条惩戒措施具体分为五类：一是纳入黑名单类措施；二是影响信用评定类措施；三是加强审核、检查类措施；四是限制性管理类措施；五是惩戒参考类措施。跨部门联合惩戒是国家社会信用体系建设的又一重大举措，也标志着海关进出口信用体系建设迈入新的阶段。

(三)国际AEO互认合作稳步推进

自2013年起，中国海关已与多个国家和地区的海关签订了AEO互认合作协议，截止2017年6月，已实现了中国与新加坡、韩国、欧盟、香港、瑞士及新西兰的AEO企业互认。双方海关互相给予来自对方AEO企业的进口货物通关便利措施，例如：实施较低比例查验，予以快速通关；对需要进行查验的货物优先予以查验；在通关过程中给予优先处理待遇；如果国际贸易发生中断，尽力提供快速通关等。与此同时，进一步加快与美国、马来西亚、以色列、日本、台湾等国家和地区的AEO互认谈判进程。

(四)中国海关国际影响持续提升

海关大力推进与我国的主要贸易伙伴海关的贸易便利化合作，双边、多边、区域及与港澳台海关合作进一步深化，形成了全方位、立体化、网络式的国际互联互通，通过搭建国际合作平台，成功举办了“一带一路”海关高层论坛。同时中国海关积极参与国际AEO论坛会议等活动，2016年，中国海关受邀参加全球AEO大会，并就“全球AEO之未来发展”专题进行了演讲，对中国海关AEO制度等进行了3场专题介绍；同年又参加欧盟AEO国际大会，与欧盟28个成员国和美国、日本、瑞士、巴西等多国海关及商界代表开展深入交流。中国海关利用国际舞台不断扩大影响力和话语权，中国海关在重要的国际多边场合已经具备倡导新理念、引领新方向、影响规则制定的能力。

(五)深度融入国家信用体系建设

海关主动适应国家全方位对外开放新格局，褒扬诚信，惩戒失信，全力推进进出口信用体系建设，努力营造法治化、国际化、便利化营商环境，服务国家经济社会发展大局，主动融入国家信用系统建设，全面落实“一带一路”、支持企业“走出去”等国家战略部署，在关键领域、重点环节积极创新监管与服务方式，务求实效。海关信用体系建设顶层设计不断优化，高质量实施信用培育和信用认证，参与国家社会信用体系建设19个联合激励和联合惩戒合作备忘录的签署实施，推进中外海关信用监管合作，助推进出口企业实现“关通天下”，取得较好的社会反响。同时，按照国家信用体系建设工作部署，海关参与地方社会信用体系建设督导工作，2016年对新疆的社会信用体系建设开展情况进行督查，内容全面覆盖了社会信用体系建设各方面工作，为新疆社会信用体系建设理清了工作思路，对其社会信用体系建设工作全面发展起到积极的促进作用。

(六)信用信息系统建设进展顺利

海关企业进出口信用管理该系统是海关金关工程二期六大重点应用项目之一。围绕企业信用管理，以企业为单元设计了包括信用信息调查、管理、评估、应用、绩效管理等5个子系统，将为海关企业信用管理、大数据分析、管理决策提供全方位的系统支撑。2016年10月，“中国海关关企合作平台”上线运行。平台提供了企业信息查询、企业业务办理、疑难问题解答、政策法规推送、企业材料报送、海关业务提醒等功能，搭建起海关与企业沟通的桥梁，构建海关与企业更为紧密的合作关系，更好地服务和便利企业。与此同时，海关积极融入国家信用体系建设，与其他各部门互联共享信用信息，大力推进守信联合激励与失信联合惩戒。这是海关运用现代信息技术加强政府公共服务和市场监管，推动简政放权和政府职能转变的重要项目建设，项目运用大数据监管模型，“云计算”等现代信息技术，提高海关科学决策和风险预判能力，在加强进出口企业事中事后监管，促进外贸领域市场主体公平竞争有着非常重要的意义。

三、海关信用体系建设存在的问题

(一)《信用管理暂行办法》执行的问题

目前我国还尚未形成一整套系统的规范信用活动的专门法律，缺乏相应的法规和制度，海关《信用管理暂行办法》为部门规章，受客观条件的影响，执行过程中屡遇障碍，主要问题集中在以下几个方面；

1.认证人力资源匮乏

以南京海关为例，参加全国海关认证人员培训、考核合格取得《认证资格证书》的人员仅112人，其中约有37人因岗位调整或交流，已不再从事企业认证工作。而南京关区目前有高级认证企业224家、一般认证企业2463家，重新认证任务很重，新申请高级认证企业和一般认证企业逐年递增，现有认证人员数量远远不能满足业务需求，且认证人员的知识面、专业性、验证方法、验证技巧运用的实战经验参差不齐，业务水平有待进一步提高。

2.执法统一性难保证

认证人员对认证指标的掌握和理解参差不齐，认证人员对标准的理解不一致，导致把握执行尺度不一致，必然会产生不同的认证结果。同时由于部分企业信用数据获取困难，配套作业系统数据缺失等客观情况，例如“进出口收发货人所委托的报关企业及相应的报关差错率”、“全国平均报关差错率”、“报关单位的报关差错率”等字段信息无法从现有企业管理系统中调取，认证人员在认证过程中无从参考，也在一定程度上给执法统一性带来困难。

3.执法风险客观存在

认证工作存在执法风险，现行《信用管理暂行办法》对于认证程序及标准掌握尚未规定明确的准则，认证人员对认证标准理解和差异必然导致认证结果差异，易发生操作不规范和不廉政的情事，存在执法风险。

(二)市场主体诚信守法意识不足

与欧美等发达国家相比，我国失信成本低，部分市场主体诚信意识不强，在经济活动中存在侥幸或投机心理。*李奋、徐晗：《社会信用体系建设中存在的问题及对策》，《政府管理创新理论与实践研讨会论文集》2011年。受我国历史文化原因的影响，社会信用带有浓厚的传统色彩，经济活动中依托于地缘、血缘、朋友、同学等私人关系。原有的信用体系打破后，新的信用体系尚未形成，造成了信用认识不足。当前企业信用在很大程度上依托政府维持，企业在高额利益的驱动下，追求短期利润最大化，采用“短平快”的方式，不考虑企业的可持续性发展，投机意识较为严重。在生产经营领域中，存在制售假冒伪劣产品的现象；在商品交易和服务领域中，存在不付款、不还债、相互拖欠、恶意违约现象；在进出口领域中，低价高报、骗汇偷税问题较为突出，我国每年由于走私、骗汇、骗取出口退税的案件给国家造成巨大损失。市场主体失信行为得不到相应的法律制裁，或者惩处的力度不够，达不到警示惩戒的作用，有法不依、执法不严的情况也同样存在，当失信成本低于因失信而获得的利益时，就容易产生失信行为，从而难以从根本上杜绝失信行为的发生。

(三)诚信管理体系运行机制滞后

信用信息共享平台尚在建设中，跨部门信用信息未能全量共享，部门间监管信息割裂，交换共享渠道不畅通，各部门掌握的企业信息没有交换平台，企业信息变更情况，注吊销情况不能实时更新，企业经营状况、工商“异常经营企业名录”、海关“失信企业”名单、企业巡查、通关锁定情况、“虚假贸易”企业等信息，也不能实现跨部门的实时交换互通。各部门掌握的企业信用信息不能有效地为其他部门实施监管提供参考依据，不利于形成监管合力，跨部门实施联合激励联合惩戒运行机制不畅通。

四、海关信用体系建设对策与构想

(一)完善法律体系建设，加强信用认证管理

参照其他国家有关信用立法的经验，借鉴发达国家在信用管理方面的法律法规，结合当前《信用管理暂行办法》实施中的问题，修改完善《信用管理暂行办法》和《企业认证标准》，立足于维护市场公平正义，完善信用法律体系，严格执法，强化监督职能。随着国家大力推进社会信用体系建设，以及海关深化改革不断向纵深推进，企业信用管理在海关监管中的基础支撑作用不断强化，根据于署长在2017年全国海关关长会议上提出的“构建以信用为核心的新型海关监管机制”要求，海关认证人员严格执行认证标准，着力提升海关认证企业质量。

1.加强海关认证队伍建设，提升认证质量

统筹具备认证资格的人员，综合考虑业务能力、履职能力、工作绩效等，建立认证专家库和认证人员库，根据认证需要随机选取认证专家和认证人员组成认证组，在认证过程中严格执行《信用管理暂行办法》、《企业认证标准》及配套执行文件规定。对企业开展实地认证中应当从严掌握、从严审核各项认证指标，切实提高认证企业质量，确保通过海关认证的企业，都是真正符合标准的企业。在条件允许的情况下，探索引入第三方征信机构参与企业认证工作，对部分认证标准和领域，实现重点领域、专业领域的第三方信用评估，缓解海关认证队伍人力资源匮乏、专业知识不足的矛盾。

2.着力认证标准化建设，确保执法统一性

完善《企业认证操作指引》，拓展培训范围，加大培训力度，组织专业类知识培训，如财务制度、企业ERP系统和海关加工贸易、减免税业务、特许权使用费、报关单及其随附单证业务知识。进一步明确各直属海关相关职责、企业协调事项跨关区协调处置方式及时限等，通过制度加强跨关区的联系配合，提高企业协调员跨关区疑难问题协调解决能力，确保对企业跨关区协调事项的高效处置，提高服务企业水平。积极开展业务工作情况交流，加强业务执行情况的分析、监督及检查，进一步保障各关执法的规范统一，确保执法公平公开公正。

3.严格企业信用等级调整，防范执法风险

海关企业信用管理，特别是认证企业管理，一方面是国家社会信用体系建设的组成部分，涉及各政府部门，代表着海关的信用；另一方面是中国海关通过AEO国际互认合作，与国际海关接轨，代表着中国海关的信用。因此，企业信用等级调整的适用必须谨慎处理，应当严格把握调整的适用范围，按照信用制度的规定执行；对企业因走私罪、走私行为被下调信用等级的，不得适用信用等级特殊调整；海关一经发现企业有需要下调信用等级情事的，严格按照规定下调企业的信用等级；如认为企业发生的违规行为被罚款数额不大或者仅是技术性的违规行为，并且确有必要适用信用等级特殊调整的，应当按规定先下调企业信用等级后再按照适用信用等级特殊调整的程序，办理相关核批手续。属于直属海关事权的，必须经过直属海关关企合作委员会讨论并作出决定；属于总署事权的，按规定正式行文报请总署核批。

(二)推进认证中心建设，探索1+N模式运作

信用管理制度是海关总署全面深化改革的第一个制度性成果，企业认证工作是信用管理的核心，主要从内部管理、财务状况、守法规范和贸易安全四个方面评价、认定企业信用状况。2017年，总署明确提出将成立认证中心作为今年的重点工作，在执法实践中，需要综合考量全国海关的业务存量、区位优势、人力资源、交通条件等因素，成立“1+N”认证中心实体化运作，即1个署级认证中心和多个直属关级认证中心，在总署稽查司设立“海关总署认证中心”，负责监督指导全国海关认证企业重新认证工作，落实企业协调员制度。在沈阳、青岛、南京、西安、广州等地区设立分中心，分别挂牌海关总署(沈阳)认证中心、海关总署(青岛)认证中心、海关总署(南京)认证中心、海关总署(西安)认证中心、海关总署(广州)认证中心，形成自北向南、由东向西的片区化管理格局，统筹实施全国海关认证工作，在优化资源配置的基础上，进一步明确机构职责，完善运行机制，实现集约化、功能化、智能化，建立专业高效“中心认证”工作新模式，提升认证工作效能和质量。

(三)加强企业信用培育，提升主体诚信意识

制定企业信用培育计划，开展认证企业培育工作。充分运用新媒体、传统媒体进行专题政策解读，联合地方商务部门、商会等中介组织，组织企业培训班和政策说明会，向企业广泛宣传，引导进出口企业增强诚信守法意识。结合企业进出口总值、进出口纳税额、信用评估分值、守法状况其他实际情况筛选企业，确定培育对象和重点。通过建立认证实训环境、配备“一对一”协调员、运用“关企合作平台”互动，集中和个别指导等方式，帮助企业完善内部管理水平，使企业从内部控制、财务管理、守法管理、贸易安全等各方面逐步达到认证企业标准。

(四)拓展激励惩戒范围，加强联合执法力度

拓展和细化联合惩戒和联合激励的措施清单，推动守信联合激励和失信联合惩戒机制规范化。积极与地方政府、各部门建立健全联合奖惩考核机制，强化联合惩戒和联合激励备忘录的落地落实。开展联合激励活动，推出有利于增添经济发展动力、有利于促进社会公平正义、有利于增强企业获得感、有利于调动社会各界积极性的联合奖惩创新服务。开展联合惩戒专项活动，加大失信惩戒力度。

(五)推进商事制度改革，实现信用信息共享

继续做好统一社会信用代码存量转换及信息共享、增量赋码及信息回传工作，确保按照国务院要求在2017年年底前完成“换证”任务。建立校核纠错工作机制，加快推进代码查询和公示，所有主体的基本信用信息要全部实现全量共享、全量公示。以全国信用信息共享平台为“总枢纽”，加快海关与金融、工商、税务、公安、交通、安全生产、环保领域系统的信息交换，逐步形成覆盖全部信用主体、所有信用信息类别、全国所有区域的“一体化”的公共信用信息系统。

结 语

进出口信用体系建设工作事关海关工作全局，当前发展方向和重点任务已经明确，关键在于落实。今年是党的十九大召开之年，是实施“十三五”规划的重要一年。海关将按照党中央、国务院的统一部署，紧紧围绕全面深化改革的总体目标，以创新为基础，以应用为导向，以服务为关键，进一步完善社会信用体系建设的制度、标准和机制，进一步强化信用信息归集、共享和应用，进一步增加信用服务的范围、方式和途径。抓紧建设覆盖全社会的社会信用体系，完善守法诚信激励机制和违法失信惩戒机制，全面构建以信用为核心的新型监管制度，全面构筑以信用为基石的社会主义市场经济秩序，服务外贸经济发展，为经济社会健康可持续发展奠定坚实基础。

Abstract：The development of the social credit system so as to promote the social credit is a great priority to the Central Committee of the CPC and the State Council.According to the Plan on the Development of the Social Credit System 2014-2020，it is required to step up the pace of building the social credit system throughout China in order to honest and credible economic and social environment.As a government agency overseeing the import and export，the customs administration should align their duties with the trend and take the responsibilities in clearance reforms，nurture of credit and international cooperation，to serve the overall plan of the development of the national social credit system by promoting the development of the import and export social credit system，building a new credit-based regulatory regime，and creating a sound environment for import and export in which honesty will be awarded benefits and discredit be punished.

Keywords：Customs Administration；Customs Credit System；Import and Export Credit System；Business Reform

(责任编辑 赵世璐)

AStudyontheResultsandEssentialProblemsoftheDevelopmentofImportandExportCreditSystemofChinaCustoms

Chen Long

陈隆，南京海关企业管理处。