我国地方政府权力清单制度责任监督机制研究

周 实，陈 杰

(东北大学文法学院，辽宁 沈阳 110169)

【法律理论研究】

我国地方政府权力清单制度责任监督机制研究

周 实，陈 杰

(东北大学文法学院，辽宁 沈阳 110169)

目前我国各地方政府已经基本按照中央要求开展了权力清单制度推进工作，初步达到了行政权力公开透明运行的目标。但要想使一项制度切实长久运行，监督责任机制必不可少。权力清单制度责任监督机制存在着责任监督主体单一、社会参与度不够以及责任清单未同步跟进等问题。要想使权力清单的目标真正实现，有必要建立健全人大主导、社会多元主体参与、充分运用互联网技术的制度化、法制化的责任监督机制。

权力清单；监督；责任

一、 我国地方政府权力清单制度的实施现状

按照经典的传统分类，权力包括立法权、行政权和司法权。权力清单制度中的“权力”特指以政府及其部门为主要代表的行政主体行使的行政权。随着社会经济的不断发展与日益复杂，许多新型的行政法律关系不断出现，作为执行法律并对社会进行管理和组织的行政权力一直有着扩张趋势。若不将其纳入法治轨道，则可能伤害到社会公众利益。权力清单制度是一项旨在贯彻行政公开原则、促进行政权力透明运行以保障社会公众合法权益的制度。具体来说，不单单是对行政权力的简单列举，而是严格依照法律法规对政府及其部门的行政权力进行全面梳理，将权力内容、实施主体、相关法律依据、具体办理流程等以清单方式公之于众，切实做到法无授权不可为。

郡县治则天下安。在我国这样一个中央制的国家当中，地方政府能否实现依法善治，关系到整个国家的法治建设与长治久安。长期以来，不少地方政府存在着权力运行不透明、权力寻租等行政权力运行过程中的失范问题。在法理上，公民通过“委托—代理”的关系将权力委托给政府行使，但目前本应是权力最终主体的公民却对权力具有畏惧感和神秘感。为了保证行政权力在法治的轨道内运行，激发市场活力，保障社会公众合法权益，权力清单制度应运而生。

我国权力清单制度早在2005年就在河北省部分部门和地方开始试点，但大规模开展建设则是在十八大之后。2013年11月，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开行政权力运行流程”。2014年10月，十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。关于如何加快建设法治政府，有依法全面履行政府职能、健全依法决策机制等六个方面的具体要求。而“推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间”，是实现全面履行政府职能的重要措施，也是加快建设法治政府的重要内容。2015年3月，中办、国办联合印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》(以下简称《意见》)。《意见》指出，省级政府2015年年底前、市县两级政府2016年年底前要基本完成权力清单的公布工作。《意见》以上级指导性文件的方式提出了具体建设要求。

目前，全国除港澳台地区外，全国31个省级行政单位都自上而下地推进了各级地方政府权力清单制度建设，全国各地方政府基本已经通过各种方式向社会公众公开政府及其各部门的权力事项及运行流程等内容。

在清单制定的标准上，各地多采用“9+X”的方式，即将行政权力按照行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决和其他行政权力进行分类，同时允许各地因地制宜进行变通。

在清单制定的方式上，各地方政府结合简政放权的大背景，按照“清权、减权、制权、晒权”的思路进行。基本方式由各行政主体自身清查，对现有行政权力进行大起底，严格按照职权法定的原则进行筛选。对于已经没有法律规定、已经明确取消或者已不符合现实需要的权力进行剔除，随后报送给编制部门，由编制部门进行审核并对各项权力进行编码公开。

截止到2016年底，通过权力清单制度的推行，应该说最显著的效果就是实现了简政放权，行政权力“自我革命”的目标初步实现。例如，辽宁省通过编制清单精简行政权力3808项，精简比例达到60%以上[1]。

一项制度的生命力在于实施。权力清单作为中国在新时期处理应对行政权扩张的一项新生事物，仍处在初期探索阶段。我们应当肯定其取得的成效，但为了防止其成为阵风式的改革，需要根据社会发展需要以法治的思维逐步完善。而要想实现这一制度的长久有效实施，监督责任机制是必不可少的。

二、 权力清单制度中责任监督机制的意义

责任监督机制是确保权力清单制度施行有力的有效举措，是防止权力清单成为一纸空单的重要保障，也是建设阳光政府、有限政府、诚信政府、责任政府，最终实现法治政府建设目标的要求所在。在权力清单制度中建立责任监督机制的意义主要有以下几方面：

(一)责任监督机制的建立是权力清单防治腐败目的实现的根本保证

这也是最现实的一大意义。引起腐败的一个重要原因就在于权力得不到有效监督。权力运行具有腐蚀性，这是由权力在社会政治生活中的地位和实际地位决定的。法学先贤孟德斯鸠不止一次地论证过这个问题。权力清单制度设计的一大目的就是为了防治腐败，而单纯的权力清单并不能实现这一目的。要想使权力清单有效地运行起来，有效遏制腐败，就需要针对权力清单的责任监督机制。通过对权力清单制度运行的监督与责任追究，能够有效防止领导干部不按清单要求随意行使权力以谋取私利，真正实现权力清单制度的设计初衷，避免其成为对社会公众的“权利宣言书”，让权力在阳光下运行。

(二)权力清单制度的责任监督机制是实现市场经济健康发展的必然要求

权力清单制度建设的一大背景就是简政放权，激活市场活力，市场能自行解决的问题行政权力决不能介入。有的地方在公布权力清单的同时公布了负面清单与责任清单。负面清单其实是权力清单对于市场的特别强调，强调权力不能随意干预市场运行。同时，随着市场经济的发展，必然会出现有的行政权力作废以及出现新兴行政权力的情况，对权力清单进行监督可以实现清单的动态调整。责任清单是权力清单的有效托底，能够增强权力清单的制度刚性，确保权力清单被严格执行。通过市场对权力清单运行的责任与监督，可以防止行政权力干预市场主体，避免权力寻租，保障社会主义市场经济在法治轨道上健康运行。

(三)责任监督机制是保障公民知情权、参与权、表达权与监督权的需要

加强对权力清单制度运行的责任监督，能够体现现代行政法治的公众参与原则。以往我国行政权力的行使只强调行政主体的单方性，忽视公民的参与。权力清单制度运行的本质不仅在于实现权力公开透明，还在于保障公民的知情权、参与权、表达权和监督权，对于违反权力清单的行为，公民可以通过法律渠道进行责任追究。对权力清单制度运行的责任监督不仅有利于保障公民权力，还可以实现行政行为中主客体的良性耦合。

三、 目前我国权力清单制度责任监督机制存在的问题

我们提倡权力清单制度要法治化。“法治的精髓就是制约和监督国家行政机关及其工作人员”*张文显：《法哲学范畴研究》，中国政法大学出版社2001版，第166页。，而目前权力清单制度法治化程度不够的一个表现就是责任监督机制不健全。各地方政府虽然建立了权力清单并向社会进行了公开，但只有安徽、贵州毕节等少数地方政府同步公布了责任清单及相应的监督渠道，大多数地方政府对于权力清单的责任监督机制不是很明确。在权力清单责任监督机制方面，主要存在以下问题：

(一) 责任清单没有同步跟进

没有同步跟进即没有形成制度化的问责机制。由各个部门一把手来决定追责的权力主导下的追究，不具有制度上的正当性。这种权力追责模式模糊缺乏明确程序，更多的是部门首长出于对形势的判断，使得责任追究往往不是根据违反权力清单的具体情况，而是取决于媒体和社会的关注度，随意性较大。因此，责任清单的建立可以使责任追究以法定形式固定，使问责有法所依。

(二) 责任监督机制对社会公开性程度不够

对社会公开性程度不够即现有的责任监督机制回应性机制不健全。权力清单制度旨在让社会公众看到权力运行的全过程。因此，其责任监督也强调行政主体对外部重要群体意见的回应。目前责任监督基本上采取的是行政系统内部监督问责的方式，公众多采用“微博监督”等诸如此类的碎片化监督，缺乏系统而强有力的权利监督。这种相对封闭的责任监督机制由于缺乏社会公众的有效参与，不仅使具体的责任监督机制披上了神秘的面纱，还经常导致被问责对象复出的非透明化，责任监督机制的社会认同度低[2]。

(三) 对权力清单的监督缺乏事前与过程监督

监督作为一项经常性工作应贯穿到权力清单运行的全过程，即事前监督、事中监督和事后监督有机结合。但实际运行中要注重事后监督的查错纠偏。一旦问题发生，就会导致肆意行使权力的恶果。要有效防止权力清单片面化，应在事前制定其过程的进行进度，运行过程中时刻保持监督，以防患于未然。

(四) 责任监督主体单一

虽然有人大、监察机关和司法机关等多个主体可以进行监督及责任追究，但在现实运行中，权力清单的制定、实施以及其责任监督都是通过上级政府推动下级政府开展的。一方面，对于权力清单的责任监督大多仅局限于党委和政府上下级之间，监督问责的主体往往是上级领导机关和本级党委的主要领导，容易导致“上级追责下级，上级无人追责”的现象。另一方面，人大作为我国立法机关，权力清单制定过程中鲜见人大参与，责任监督机制中人大的最高地位没有体现。往往是政府进行内部追究后，人大才会在任免程序介入，其问责与监督作用体现不充分。

四、 国外相关制度比较研究

他山之石，可以攻玉。虽然国外并没有专门的权力清单制度，但行政权的扩张性是世界各国行政法治发展中都面临的问题，大家都在探寻如何使行政权力运行公开透明并配之以责任监督机制。我们可以从国外旨在促使行政权力公开透明运行的制度中的监督责任机制中汲取养分，为完善我国权力清单制度的责任监督机制寻求经验。

在责任追究机制方面，国外对于违反行政权力公开透明运行规定的主要问责机制有政治问责制、法律问责制、行政问责制、伦理问责制、绩效问责制、顾客问责制等系列规定。

政治问责制的理论基础主要为代议制民主理论。代议制理论的代表人物英国约翰·密尔认为，由人民选举出来的代表组成的议会应掌握并控制行政。议会有权“把政府的行为公开出来，迫使其对人们认为有问题的一切行为作出充分的说明和辩解，谴责那些该受责备的行为，并且，如果组成政府的人员滥用职权，或者履行责任的方式同国民的明显舆论相冲突，就将他们撤职，并明白地或事实上任命其后继人。”*[英]约翰·密尔，《代议制政府》，汪瑄译，商务印书馆1982版，第78页。这就强调通过立法机关的问责机制促使政府的权力应当公开透明运行。西方采用选举的方式通过代议机关进行问责。任免政府官员、参加公决、复决是问责政府的直接路径，选民通过这些路径对政府及其工作人员越权行为进行问责；还可以通过诉愿制度、调解员制度、监察专员制度等对政府及其公职人员问责[3]。

在法律制度问责方面，国外注重进行专门立法规制。英国20世纪初的《防止贪污法》、美国1965年的《文官制度改革法》，都强调公职人员的责任义务。日本通过全国与地方的公务员法以及专门的《关于整顿经济关系罪责的法律》和《关于整肃官厅风纪的决定》，对公务员超越职权范围的行为进行严肃追责。总之，国外强调以专门的法律文本为依据对越权行为进行有效追责。

行政问责制方面，国外也面临着行政问责导致的同体问责、上级问责的弊端，也在不断探索加强问责程序建设，进而提升问责机关的独立性以及吸收外部的参与。伦理问责强调的是一种软性问责，但也是通过法律来实施的。美国国会在上世纪后半段陆续通过了《政府工作人员道德准则》《政府道德法》《美国行政部门雇员伦理行为准则》等伦理问责法案，为所有政府雇员包括官员制定了内容广泛的道德规范；韩国于1987年颁布《韩国公职人员道德法》，日本于1999年通过《日本国家公务员伦理法》，都有效地避免了行政公职人员超越法律界限行使权力。除了专门的法律规定外，美国还成立了独立的政府道德办公室，英国还有公共生活准则委员会，专门负责伦理问责。

这些责任追究机制启示我们：要充分发挥我国的人民代表大会制度在权力清单责任追究机制上的主导作用，通过专门法律法规，发挥中国传统法律文化中的廉政伦理优势，保障权力清单制度落到实处。

在监督机制方面，国外主要强调通过独立或相对独立的机构对行政权力以制衡的方式进行监督，且监督的主体具有多元性。

英美法系中，英国作为典型的议会内阁制的国家，其对于行政权力的行使是否依法行使主要以议会的监督为主。对于行政机关行使权力监督常用的方式为质询权，分为质问与询问。质问只是简单进行问答，了解一般情况，不具有强制性；询问一般代表官员滥用职权，而且需要以书面形式进行记录。英国还设立了只对议会负责的行政监察专员，成立监察专员署，通过调查取证和建议的方式监督行政权力。英国行政法中有“黄灯理论”，其吸收红灯理论与绿灯理论之长，强调对于行政权行使的控制，内部通过官僚制度自身之等级结构进行控制，通过规则对行政裁量权进行监督限制。在外部强调公众参与和司法审查，也就是强调公众参与监督促使行政权公开透明运行。美国作为典型三权分立国家，在监督方式上也具有分立的特点。负责立法的国会通过财权、弹劾权、调查权和批准任命权对政府进行监督。这里要强调的是财权，国会会对政府财政进行全面细致的调查，防止权力行使超越边界。美国的司法监督力量很大，即我们熟知的司法审查制度，由法院对行政机关的行为是否合乎宪法进行审查。美国还特别注重社会公众监督。美国社会众多社会组织林立，民间组织和社团发育程度高，监督力量大，被美国称为“第四权力”的新闻媒体，在监督行政权力依法运行方面发挥着重要作用。

大陆法系中，法国强调监督主体多元化，宪法规定的行政监督主体有共和国总统、宪法委员会、议会、高级法院等。这些监督机构之间相互配合，相互制约，同时监督机构也相对独立且运行透明。行政监督机关的工作报告，会通过媒体向公众公布，起到舆论监督的作用。日本对于行政权的依法监督，有一个特色的机构即行政评价局。其上世纪末日本行政权越界随意滥用，渎职腐败案件频发。为加强监督，2001年日本将原总务厅行政监察局改为总务省行政评价局。其工作内容除了原有的行政评价和行政相谈外，增加了政策评价和独立行政法人评价，强化了对行政机关制定和实现工作目标的监督。该机构具有相对独立性，全国行政评价系统实行垂直领导，总务省行政评价局的主要负责人由首相任命，地方支局的负责人则由总局任命。该局的行政相谈制度注重公民监督参与，行政相谈制度政府接受国民意见、建议和要求，受理国民投诉并予以解决的制度。各级行政评价局和行政评价事务所设有行政相谈课，全国各地都有行政相谈员。国民可以通过与相谈员交谈、拨打电话、上互联网、发传真、写信等方式反映个人的意见。相谈办理程序严格而细致，国民通过相谈反映的问题大多都能得到及时有效的办理，办理结果最后必须通知本人。在监督技术运用上，德国提倡发展电子政府。德国前总理施罗德发起建设“联邦在线2005”电子政府的倡议，通过将行政权力电子信息化公开，为社会公众提供更便捷的公共服务，特别强调公民通过网络查询监督行政权是否正确运行。

这些监督机制启示我们：发挥人大的监督作用将监督落地，注重监督机构的独立性以及公民参与监督的有效性；公民是真正国家主权的拥有者，政府事务的管理权在执行过程中必须接受公民监督；树立公民至上的观点，以公民权制约国家权力[4]；培育社会组织，发挥媒体作用，利用“互联网+”技术，实现对行政权公开透明运行监督的法治化和制度化。

五、 完善我国权力清单制度责任监督机制的对策

我国经济正处在转型发展的关键期。经济基础发生变化，上层建筑也必然要进行变革。权力清单制度一定程度上就是要简政放权，使权力透明运行，激发市场活力，监督责任机制的完善则为权力清单制度的顺畅运行提供坚强保障。

(一)树立依法善治的新思维

完善权力清单的监督和责任机制，首先要解决的就是思想问题。长期以来，我们始终认为行政权力高高在上。权力清单制度目的之一就是要打破这一观念。要对行政权力进行监督。各级政府应由管理观念转变为服务观念。无论是以前的难办事还是现在的不办事，都是受传统管理观念的影响，权力清单及其责任与监督就是要让政府认清自己的角色，继续进行清权、晒权，保证权力在阳光下运行。市场主体应由权力思维转变为法治思维，要转变以前希望利用利益促使权力行使的思维，要运用法治思维开展经营。公民和社会组织观念要从依赖政府转为依法自治，要改善组织治理结构、完善自身建设，对于政府职能的转变采取积极接受的心理，共同构建和谐社会[5]。

(二)建立人大主导主体多元的责任监督制度

建立和推行人大主导下的监督问责模式，实现监督问责制度化。各级人民代表大会是各地方的最高权力机关，地方政府的权力清单制定、运行和完善必须要有人大参与。我国宪法、政府组织法以及人大议事规则都明确赋予了各级人大对于行政机关的监督问责权，这一制度决不能成为虚设，应当落在实处。可以探索进行一定数量的专职代表设置、质询程序常态化以及不信任投票制，强化人大对于权力清单监督问责的时效性。与此同时，还需要强化司法机关的责任监督作用，与司法体制改革相配合，引入司法机关的监督问责。在这方面，江苏常熟市已经尝试对于这类案件由检察机关、政府监察部门以及纪检机关相协调，避免以行政内部责任代替司法责任。公民监督问责机制也需要进一步加强，可以通过可行的渠道使公民参与到权力清单制度建设中来。笔者认为，最有效可行的方式是将听证会制度常态化。对于权力清单运行中涉及公众利益的，要坚持重事前、事中听证，轻事后听证的原则；加大民意调查力度以及借鉴日本的行政相谈制度，完善权力清单制度公众的参与度；健全政协、社会团体以及新闻媒体的监督问责机制，做到监督问责主体多元化，实现制度问责。

(三)提高监督问责的独立和制度化水平

提高专门行政监督机关的独立性，建立健全责任监督评估体系。要避免监督主客体倒置以及同体问责等弊端，健全外部以人大为主导的监督问责模式。可以结合当前监察制度改革，将权力清单制度的运行情况纳入其中。健全行政机关内部专职从事监督问责的监察和审计监督问责。监察部门可以在管理体制上实行省以下垂直领导，提高独立性，排除同级政府和其他部门干扰。探索将审计部门纳入人大范畴，同人大对财政预决算的审议结合起来，加强监督效果。建立健全责任监督评估体系，使监督问责操作性增强，坚持评估标准的客观性、可操作性、可量化性和针对性。例如，将权力清单的运行过程分为程序和内容两方面，按照程序是否正当、及时、公开，内容是否符合法律法规、权力行使是否合理，对公民知情权的保护等标准确立监督问责评价体系，将事前、事中、事后评估相结合，完善监督问责全过程。事前评估侧重于权力清单内容是否合法；事中评估侧重行使权力是否符合合理性原则、程序是否得当、方向是否正确；事后评估侧重权力清单运行效果评价。

(四)吸纳社会公众参与

培育和引导公民和社会组织参与权力清单责任监督机制建设；培育民众公民意识，即纳税人意识和权力意识，切实落实好宪法和法律规定的公民参政议政的制度。权力清单的制定与完善要倾听公民的意见，实现权力与权利的良性互动；还社会组织应有的第三方独立机构的面貌，摆脱与政府权力的关系，实现真正意义上的社会自治组织参与权力清单责任监督制度。

(五)建立网络可视化责任监督机制

充分利用“互联网+”技术，实现对权力清单问责监督的全程化、可视化，实现回应性。这方面我们可以借鉴江苏省的经验。江苏省已经利用互联网建立了“权力阳光”监察监督体系。运用网络信息技术手段，整合现有信息资源，建立全覆盖、高效率的行政权力监察监控系统平台，对网上运行的所有行政权力进行实时监控、预警纠错、统计查询、绩效评估，[6]其预警纠错功能可以对权力清单运行过程中的风险点等进行实时防范，防止权力超出清单范围行使。此外，还需要对监督问责结果进行网上公示，使监督问责可视化。只有在这些基础之上，才能构建行政权力的有效监督问责体系。

权力清单制度的建设不是一劳永逸的，需要随着社会的不断发展，严格依照行政法治原则和规定来完善。而责任监督机制是保障权力清单制度落地开花的坚实后盾。我们期待随着地方政府权力清单制度责任监督机制的完善，促使行政权在法治框架内公开透明运行，使权力清单制度成为一项有持久生命力的制度。

[1]蔡小慎，牟春雪.我国地方政府权力清单制度实施现状与改进对策——基于30个省级行政区权力清单分析[J].学习与实践，2017(01)：45-53.

[2]高祖林，方世南，田芝健，施亚东,等.权力公开透明运行与常熟实践[M].上海:上海三联书店，2012.

[3]李金龙，雷娟.国外政府问责的无缝隙性及其启示[J].湖湘论坛，2010(05):13-16.

[4]蔡林惠.我国行政权力监督体系的完善和发展研究[M].上海：上海三联书店，2014.

[5]王梦园.权力清单与责任清单制度研究[D].安徽大学，2016.

[6]忻超，胡广伟，胥家鸣.权力阳光——江苏行政权力网上公开透明运行实践模式研究[M].北京：科学出版社，2016.

StudyontheresponsibilitysupervisionmechanismofthepowerlistsystemoflocalgovernmentsinChina

ZhouShi,ChenJie

(LawSchoolofNortheasternUniversity,ShenyangLiaoning110169,China)

At present,almost all local governments in China have carried out the work of promoting the power list system according to the requirements of the Central Government and have initially reached the goal of running the administrative power in an open and transparent manner. However,in order to ensure a long-term operation of a system,the responsibility supervision mechanism is indispensable. There are following problems in the responsibility supervisory mechanism of the power list system:the single main body of responsibility supervision,the inadequate social participation and the unsynchronized responsibility list,etc. In order to truly realize the goal of the power list,it is necessary to establish and improve the institutionalized and legal responsibility supervision mechanism with the leadership of the NPC,the participation of multiple subjects of the society and full use of the Internet technology.

power list;supervision;responsibility

本文系2015年度辽宁省社科基金重点项目“推行政府权力清单制度研究(项目编号L15AFX006)”的阶段性研究成果。

周实(1958—)，男(汉族)，辽宁沈阳人，东北大学文法学院法学系主任、教授，主要从事行政法学研究；陈杰(1994—)，男(汉族)，山西霍州人，东北大学文法学院宪法学与行政法学专业硕士研究生，主要从事行政法学研究。

2017-10-16

D035.1

A

1009-1416(2017)06-066-06

【责任编辑：赵华明】