基层检察院业务部门改革问题研究

唐继红

(重庆市北碚区人民检察院，重庆 400711)

【司法理论与实务研究】

基层检察院业务部门改革问题研究

唐继红

(重庆市北碚区人民检察院，重庆 400711)

我国基层检察院在业务部门设置上存在标准不统一，以及部分职能冲突等问题。在司法改革过程中，不少地方检察机关正在进行“大部制”改革，但多数还只是机械地机构合并或者分立，在改革措施上不尽合理，没有起到应有的效果。应当在理清检察职能的基础上，设置统一标准，重新定位部门角色和职能分配；并在改革的基础上，将业务部门整合为公诉部、司法审查部、民事行政检察部、刑事诉讼监督部和刑事执行检察部。

基层检察院；业务部门；机构改革

一、现实的问题：基层检察院业务部门的设置问题

检察机关目前的机构设置主要包括决策部门、业务部门和综合管理部门三大类，绝大多数基层检察院都设置了公诉、侦查监督、刑事执行检察、民事行政检察和控告申诉等五大业务部门(鉴于国家监察体制改革正在进行，本文暂不讨论反贪、反渎、预防部门的设置问题)。在不同的地区，业务部门的设置也有所区别，如有的单独设置了未成年人检察部门；有的将民事行政检察部门分别设立为民事检察部门和行政检察部门；还有的将公诉部门与侦查监督部门一起设为刑检部门。客观地说，这样的部门设置基本上还是能够保证正常工作需要的。但随着司法理念的更新以及实践情况的变化，这样的机构设置也存在着很多问题，有改革的现实需要。

(一)当前基层检察院业务部门设置上的问题

1.设置标准不统一

一方面，业务部门的名称不统一。纵观各地基层检察院的业务部门，虽然业务内容基本一致，但名称上却是五花八门。以民事行政检察部门为例，笔者经过统计发现存在以下不同的名称：民事行政检察科、民事行政检察局、民事行政检察室、民事行政科、诉讼监督局等等。这种情况不仅在不同的省份之间出现，即使在同一城市相邻的两个区县之间也会经常出现。在同一检察机关内部，名称不同的现象同样存在，有的部门称为“局”，有的则称为“科”[1]。业务部门之间称谓差异太大实属不当，既有“厚此薄彼”之嫌，亦有不严肃之实。

另一方面，业务部门的设置在数量上也不统一。关于检察机关的内设机构问题，《人民检察院组织法》并没有明确对内设部门的数量问题作出规定，只是规定地方各级检察机关可以根据最高人民检察院设置相应的业务部门。因此，各省级检察院基本上是参照最高检察院的情况设置内设机构，市级和基层检察院又各自参照上级检察院，对口设置相应的内设部门。由于各级检察机关的业务内容和实际情况不尽相同，上下对口的方式产生了很大的问题，出现了很多“一人科室”和“光杆司令”的现象，部门之间业务量差异极大。有的部门工作量繁重，加班加点；有的部门则人浮于事，无所事事，出现严重的人力资源分配不均和极大的资源浪费，影响到办案人员的积极性与心理平衡。在不同的地区之间，业务部门的数量更是各不相同，多的多达十余个，少的则只有两三个。各地的发展水平、业务量均有不同，导致业务部门设置的数量有些许差异也属正常现象，但由于数量上没有统一的标准，这也让一些地方随意设置业务部门、进行人员提拔和安排有机可乘。部门设置得越多，就越会导致职能交叉、人力资源分布不均，最终导致职能冲突和效率低下[2]。

2.部门职能存在冲突

检察机关的职能是多样化的，既有追诉性的，也有监督性的；有些体现的是司法性，有的又体现出行政性。有时候要求检察机关是一个追诉者的角色，如指控犯罪和立案监督；有的则要求检察机关保持中立，呈现出司法官的角色，如审查逮捕和侦查活动监督。职能上的多样性，是检察机关区别于公安机关和法院的一个重要特征，这也决定了检察机关业务部门的设置上也具有多样性，而且稍不小心可能就会导致角色冲突。基层检察院业务部门设置问题之一，就是有些业务部门的职能安排不够合理，同一个部门同时承担着两种以上相冲突的职能或角色。

这种冲突和矛盾中，以侦查监督部门表现最为明显。侦查监督主要包括两个方面的监督：一是对侦查权约束性的监督，体现着司法审查职能，如批捕和侦查活动合法性审查；二是对侦查权有效性的监督，体现着检察机关的追诉职能，如追诉漏罪和引导侦查。事实上，对侦查权约束性的监督，属于司法职能的体现，在西方国家大多都是由法官来实施的，旨在限制、制衡侦查权，防止侦查权越轨。而对于侦查权有效性的监督，属于追诉职能的体现，旨在要求公安机关准确有效地打击犯罪，防止犯罪人逃脱国家追诉。很显然，这两种职能存在着先天的冲突和矛盾。要求侦查监督部门在中立客观地进行司法审查、约束侦查权的同时，又要尽可能地督促公安机关有效地打击犯罪，甚至是亲自上阵打击犯罪，同时要求检察官担任两种相矛盾的角色，实在有悖常识常理。在当前的社会环境下，无论是公众的期待，还是检察官的自我期许，都在于打击犯罪的成效。检察机关的自我定位更像是一个控方官署，在赋予侦查监督部门以追诉犯罪职能的同时，再要它来承担司法审查职能必然会大打折扣。正如有学者所言：“最仁慈的检察官也不可能以同样的热情维护控方利益又维护辩方利益，经验表明，在侦查的开始阶段检察官只追求入罪的要素。”[3]我国基层检察院基本上都是只设立了一个侦查监督部门，同一名检察官在审查逮捕的同时，还承担着追诉漏罪的职能，这显然是存在着角色冲突的。再以公诉部门为例，提起公诉是检察机关主要的、传统的职能，也是最没有争议的职能。公诉部门的核心职能就是代表国家对被告人进行指控，追求国家刑罚权的实现。但在我国，一方面，公诉检察官要以国家公诉人的身份出庭支持公诉、指控犯罪；另一方面却要以国家法律监督者的身份对审判活动进行监督[4]。这一做法虽然具有很强的可操作性，但同时也面临着既当裁判员、又当运动员的质疑。

(二)是否需要保留业务部门

在本轮检察改革中，有观点提出要取消业务部门，不再设置作为二级机构的业务部门，直接以若干个检察官办案组直接对检察长负责，形成“多点式办案单元”及“扁平化业务管理”[5]。这一观点的设想具有一定的先进性，符合一般理论上的检察办案规律，也看到了检察机关内部过于行政化的弊端。但直接取消业务部门的做法过于极端，不符合实际情况。推进检察机关业务部门机构改革，淡化其行政色彩，实现组织体系的扁平化，是改革的重要内容和目标[6]。但是，作为二级机构的业务部门，在实践中有着不可替代性，保留二级机构的做法利大于弊。从很多地区的试点情况来看，基本上都还无法做到直接以检察官办案组取代二级机构。在实践中，任何一名业务部门办案人员都不只是单纯办案，还有很多行政性事务需要处理，这就要求将办案人员以特定的单位来进行分类管理，否则很多重要的行政性事务就无法开展。检察长的日常事务更多，除了业务工作，还有很多行政事务需要处理，检察长无法实现直接管理，必须设置二级机构，并对二级机构进行一定的授权，以此辅助检察长进行管理工作。二级机构是检察长与检察官之间矛盾的有效缓冲地带。二级部门的存在，是实现检察机关责任清晰、管理有效、执行快速的制度安排，也是检察一体原则的重要体现，在我国有存在的必要性[7]。并且，保留业务部门也有利于上下级检察机关之间的业务衔接，实现上级检察机关对下级检察机关的业务指导。

目前来看，实行部门制并不存在法理上的根本缺陷，在比较法的角度上也没有大的问题。如德日等国，检察机关也是根据侦查、公诉、执行等职能划分设置了相应的内设机构，根据职权设置内设机构，是大陆法系国家的普遍经验和通行做法。以日本东京高等检察厅为例，就设置了总务、刑事、交通、公安、特别侦查、公审等部门，基本上也按照职能分类来设置的[8]。因此，笔者认为，对于检察机关内设机构改革，问题不在于是否设立二级机构，而在于如何设置。至少在目前的情况下二级机构是必须予以保留的。

二、实践探索：几种典型的“大部制”改革方案及其评价

(一)当前几种典型的改革方案

基层检察院内设机构改革，是很多试点地区改革的重要内容，最为典型的就是所谓的“大部制”改革。从总体上看，“大部制”改革的措施主要有两项：一是更名，变更原来的部门名称，用“部”“局”这样的名称取代原先的名称；二是重组，将若干个职能比较接近的部门重组为一个新的部门。由于认识上尚未统一，顶层设计上也不明晰，加之理论准备不足，导致各地做法缺乏统一性，“大部制”改革也是五花八门。比较具有代表性的改革模式主要有以下几种：

一是以重庆市渝北区人民检察院为代表的“四局两部一室”模式。在“四局两部一室”的结构模式下，业务部门就是其中的“四局”：职务犯罪侦查局(反贪、反渎)、刑事检察局(公诉、侦查监督)、诉讼监督局(刑事执行检察、民事行政检察、控告申诉)以及未成年人刑事检察局[9]。

二是以长春市绿园区人民检察院为代表的“八部”模式。在“八部”结构模式下，业务部门占有其中的“四部”，即职务犯罪检察部(反贪、反渎、预防)、刑事检察部(侦查监督、公诉)、民事检察部(民事行政检察)以及控告申诉和刑事执行检察部(控告申诉、刑事执行检察)[10]。

三是以湖北省随州市曾都区人民检察院为代表的“七部”模式。曾都区人民检察院将内设机构整合为七个部门，其中业务部门就占有“四部”：侦查监督部(侦查监督)、公诉部(公诉)、职务犯罪侦查部(反贪、反渎、预防)、民事和行政诉讼监督部(民事行政检察)。*机构设置情况引自于曾都区人民检察院官网网页，机构：http://zd.sz.hbjc.gov.cn/。

四是以深圳市福田区人民检察院为代表的“四局一委一处一室”模式。其中“四局”就是业务部门，分别为职务犯罪侦查局(反贪、反渎、预防)、刑事犯罪检控局(批捕、公诉)、诉讼监督局(侦查监督、审判监督、执行监督、控告申诉、刑事执行检察)以及犯罪预防和社会建设促进局(犯罪预防、社会建设等)。*机构设置情况引自于福田区人民检察院官方网页，机构设置：http://ftjcy.szft.gov.cn/survey-instituti。

五是以扬州市江都区人民检察院为代表的“两局”模式。江都区人民检察院的机构改革幅度很大，除了综合管理部门之外，就只有两个业务部门，即诉讼监督局和职务犯罪侦防局。江都区人民检察院将侦查监督、公诉、民行检察、监所检察这些职能部门整合为诉讼监督局，将反贪、反渎、预防部门整合为职务犯罪侦防局[11]。

(二)对几种“大部制”改革方案的评价

总体上看，“大部制”改革是有可取之处的，看到了实践中存在的问题，对于整合资源、提高效率具有积极意义，如将反贪、反渎和预防部门合并为自侦部门；有的也看到了不同职能之间的不同属性，保留了这些部门的独立地位，如绿园区人民检察院保留了民行检察部门，曾都区保留了侦查监督、民行检察部门；还有的颇具特色，如福田区人民检察院，体现了检察机关参与社会建设的职能。但是，这些改革中也不乏严重的问题。

第一，当前的“大部制”改革很多都只是部门之间简单地合并。在一些地区的机构改革中，机构整合更多的还只是简单的相加，将存在一些相似性的业务部门进行重组，导致改革后仍然是“新瓶装旧酒”，办案模式与改革之前没有太大差别，在同一个大的部门内部仍然划分了几个小部门，所谓的“大部制”改革只不过是表面上的合并或者分立。除了江都区人民检察院较为激进的改革模式之外，在其余四种模式中，都能看到机构重组的基本线索：反贪、反渎和预防被视为职务犯罪侦查类业务；侦查监督与公诉一般被视为刑检类业务；民事行政检察、刑事执行检察与控告申诉被视为监督类业务，然后再根据分类进行机构重组。

第二，“捕诉合一”的做法并不可取。在各种“大部制”改革方案中，将侦查监督部门与公诉部门合并，成立新的刑事检察部或者刑事检察局是较为普遍的做法，这实际上就是曾经盛行的“捕诉合一”机制。“捕诉合一”机制下有两种办案模式，一是区分侦查监督和公诉职能，一名检察官只承担其中的一种业务；另一种模式则是一名检察官要同时承担审查逮捕和审查起诉工作。对于前者，只不过是前文所述的简单的机构合并，而对于后者则是典型的“捕诉合一”。“捕诉合一”的做法明显不符合刑事诉讼基本规律，尤其是第二种模式，忽视了侦查监督与公诉具有完全不同的属性，也忽视了检察官应然的角色定位。在我国，侦查监督部门实际上承担着西方国家法官进行司法审查的职能，具有很明显的司法属性；而公诉部门承担的则是典型的国家起诉职能，代表国家控诉犯罪，具有明显的倾向性。前者要求检察官保持客观中立，而后者则更强调检察官积极控诉。如果将批捕与公诉职能不加区分地进行合并，甚至同一名办案人员同时承担侦查监督和起诉工作，那么就很容易导致检察官角色错乱，将本来的司法审查变成打击犯罪流水线上的一个环节，服务于打击犯罪的需要。

第三，将民行检察、刑事执行检察、控告申诉这些业务部门整合至一个部门的做法不妥。尽管这些职能均属监督职能，最能体现检察机关的法律监督机关地位，但是，不能因为这个公约数就简单地将这些业务部门进行合并。事实上，这几类业务之间存在很大的区别，尽管都是监督，但监督的对象、办案的方式、需要的专业背景完全不同。其一，民行检察与刑事执行检察、控告申诉之间存在着民刑界限，在专业背景、工作经验要求方面完全不同，合并为同一个部门不利于专业化发展。其二，刑事执行检察工作范围非常广，几乎涉及到刑事诉讼各个环节，素有“小检察院”之称，与民行检察、控告申诉整合至同一个部门既不利于专业化发展，也不利于人力资源的优化配置。这三种监督类业务都是检察工作的重要组成部分，在国家监察体制改革的背景下，将成为拓展检察职能新的着力点，都有着很大的发展空间。如果将这些职能不加区分，简单地进行部门整合，将会导致已经处于边缘化地位的监督业务再度被边缘化。[12]因此，笔者认为，将这三个部门进行整合完全没有必要。

第四，单设未成年人检察部门的做法不合理。为了突出对未成年人的保护，很多地方都专门成立了未成年人检察部门，负责全程办理未成年人刑事案件，这一初衷无疑是好的。但是，由专门的部门全程负责未成年人犯罪案件的办案，实际上又导致了“捕诉合一”的问题。一旦未成年被追诉人被批捕了，那么在后续的审查起诉工作很难再有获得绝对不起诉和存疑不起诉的机会，也是没有将司法审查职能与追诉犯罪职能区别开来。

三、改革的路径：业务部门设置的理论基础与具体构想

(一)业务部门的名称与数量

1.名称

名称直接反映机构的性质，是一个严肃性的问题，有着相当的考究。以我国台湾地区为例，台湾地区检察机关内设业务部门称为“组”，这是因为检察机关地位与法院平等，都为司法机关，但检察机关又明显区别于法院，故不宜采取法院通用的“庭”；检察机关又非行政机关，故不宜效仿行政机关的“处”或“科”，因而最终采用了“组”这个称谓，以示区别于法院和行政机关。[13]关于我国检察机关业务部门的名称，学者提出了很多方案，除了一直以来使用的“科”和“处”之外，有“局”“部”“厅”“组”“司”“署”等多个方案。这些方案中，“局”“厅”“司”依然是效仿行政机关，故不可取；而关于“组”的称谓，虽有台湾地区的先例，但在汉语言和日常生活中，“组”基本上被视为最小的组织机构，甚至不具有独立地位，故也不可取；而“署”一般应用于独立机构，某一独立机构的内设部门不宜适用，故“署”的名称也有些不合时宜。综合考量，既要称谓得体，又区别于法院和行政机关，就只有“部”的称谓相对较为合理。

2.数量

到底需要设立哪些业务部门，应当由《人民检察院组织法》明确限定，避免地方在设置部门上过于随意。在对业务部门职能进行整合之后，各地检察机关的内设部门就要严格遵守法律规定，不应随意变更。当然，考虑到我国幅员辽阔，地区之间差异巨大的具体情况，有必要保留一些例外的空间。因实际情况需要，确实有必要少设立或者多设立某个业务部门的，必须报经最高检察院批准后方可进行。

(二)具体的业务部门构成

1.公诉部

可以在目前的公诉部门的基础上成立公诉部，专门负责刑事案件的审查起诉和提起公诉职能。实践中的未成年人检察部门以及其他一些专门的检察部门(如某些基层院成立的生态环境检察部门)中的公诉职能也应一并整合至公诉部。除了部门的名称变更和职能整合之外，还要将公诉部门承担的审判活动监督职能转至刑事诉讼监督部，公诉部只承担公诉职能，避免角色冲突。公诉人如果在案件审查和出庭支持公诉过程中发现侦查人员或者审判人员违法的，须将违法线索移交诉讼监督部门审查办理。公诉部承担的职能就是公诉，一方面通过审查起诉，对全案进行合法性审查，对侦查权进行制约；另一方面通过提起公诉、出庭公诉，履行国家控诉职能，并通过抗诉对法院进行制约。当然，公诉部门只承担公诉职能，并非是要把公诉部门打造成一个“追诉狂”，公诉检察官依然要坚守客观义务。

2.司法审查部

目前，侦查监督部门行使着司法审查和侦查监督(含立案监督)两大职能，而这两大职能在一定程度上是有冲突的。赋予检察机关更多的司法色彩，增强其司法属性，应当是我们改革的重要目标。通过设置专门的司法审查部门，旨在向侦查部门以及检察官宣示，该部门的职责在于司法审查，其立场是客观中立的，目的在于对侦查权进行司法控制，对侦查活动进行司法审查。笔者之所以建议使用司法审查部的称谓而非传统的审查逮捕部或者是侦查监督部，主要考虑也正在于此。笔者认为，应当将司法审查职能单独出来，成立专门的司法审查部门，将侦查监督职能剥离出去，以避免双重角色所带来的冲突和混淆，打造一个尽可能中立的司法审查部门。成立司法审查部以后，该部门的检察官只承担审查、批准逮捕的职能，从证据和法律的角度对侦查部门移送的案件进行审查，作出是否批准逮捕的决定。如果司法审查检察官在审查案件过程中发现侦查部门违法侦查，导致相关证据系非法证据的，可以依法作出排除非法证据的决定；发现侦查部门存在应当立案而没有立案、不应当立案而立案或者侦查活动违法的，应当将相关线索移送诉讼监督部门办理。此外，目前由刑事执行检察部门行使的羁押必要性审查权力，也应当交由司法审查部门行使。

3.民事行政检察部

民事行政检察部，即目前的民事行政检察部门，或者由民事检察部门与行政检察部门整合而来。如果民事检察与行政检察部门是分立的，则应当将这两部门进行整合，因为这两类检察业务的性质、办案方式均比较相似，二者在业务量上存在较大差异，故以一个部门的形式存在较为合理。成立新的民事行政检察部门之后，除了承担目前的民事行政诉讼监督等传统业务之外，还应承担新增的公益诉讼职能，并且继续探索行政违法行为检察监督等工作，以开创民行检察工作的新局面。本来，民事行政诉讼监督职能与刑事诉讼监督职能均属诉讼监督职能，理论上也可以合并为一个大的诉讼监督部门。但由于民刑案件处理差别极大，加之民事行政检察承载着拓展检察职能的任务，不宜成立一个大的诉讼监督部门，以免部门过于庞大，职能过于繁杂，反而不利于专业化发展。

4.诉讼监督部

履行诉讼监督职能，主要是从原侦查监督、公诉职能中剥离出来的的诉讼监督职能，与目前的控告申诉职能整合而成。其主要职责在于诉讼监督，对侦查部门立案、侦查活动和法院的刑事审判活动进行监督，将监督职能从诉讼职能中分离出来。诉讼监督部门对受理的侦查、审判程序中的违法线索进行审查后，可以进行调查核实，最终作出监督决定。涉嫌犯罪的，则应将犯罪线索移交侦查部门办理。在对部门职能进行整合之后，诉讼监督部仍然作为检察机关对外窗口部门，接受公民的控告、举报和申诉，并将受理的线索移交给相应的职能部门办理。

5.刑事执行检察部

刑事执行检察部主要负责对刑罚执行与变更、强制措施的执行、强制医疗执行、社会矫正执行等工作检察监督，其职能、机构与目前基本一致。之所以将刑事执行检察部门单列出来，主要是考虑到其“小检察院”的特征，以促进职能的专业化和明晰化。刑事执行检察部门的机构优化应当还包括派驻监管场所的检察室。下一步，应当在保留派驻检察室的基础上，将“派驻检察官”改为“巡回检察官”，由专任检察官改为巡回检察官，避免时间久了产生利益关系。[14]此外，目前由刑事执行检察部门行使的羁押必要性审查工作，应当整合至司法审查部门，在工作中发现存在不需要继续羁押的案件，应当及时将线索移送给司法审查部门。

[1]邓思清.检察权内部配置与检察机关内设机构改革[J].国家检察官学院学报，2013(02)：49.

[2]汪建成.检察职能与检察机关内设机构改革[J].国家检察官学院学报，2015(01)：45.

[3]甄贞.检察制度比较研究[M].北京：法律出版社，2010：149.

[4]左卫民.中国司法制度[M].北京：中国政法大学出版社，2012：108.

[5]徐盈雁,许一航.依法赋予主任检察官执法办案相应决定权[N].检察日报，2013-12-27.

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[10]刘宁宁,胡国椿.绿园区检察院机关机构改革全部完成[EB/OL].http://www.changchunly.jcy.gov.cn/ljxw1/201509/t20150917_1679603.shtml，2015-9-16.

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[12]尚爱国.论检察机关内设业务机构的科学设置与整合[J].河南社会科学，2015(12)：27.

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[14]陈瑞华.刑事诉讼中的问题与主义[M].北京：中国人民大学出版社，2013：96-97.

Researchonthereformofbusinesssectorsingrass-rootsprocuratorate

TangJihong

(People’sProcuratorateofBeibeiDistrict,Chongqing400711,China)

There are some problems on the setting of business sectors in the grass-roots procuratorates in China,such as the inconsistent standards and conflicts of some functions. In the process of judicial reform,the reform of “big departments” is being carried out in quite a few places. However,many of them are still merged or divided only by mechanical means. They are not rational in their reform measures and have not achieved the desired results. They should set unified standards and reposition the roles of departments and the division of functions on the basis of clarifying procuratorial functions,and integrate the business sectors into the public prosecution department,the judicial review department,the civil administrative prosecution department,the criminal procedure supervision department and the criminal enforcement prosecution department on the basis of the reform.

grass-roots procuratorate;business sector;institutional reform

唐继红(1976—)，女(汉族)，重庆北碚人，重庆市北碚区人民检察院侦查监督科科长，法学硕士，主要从事司法制度、检察学研究。

2017-09-25

DF832

A

1009-1416(2017)06-024-06

【责任编辑：王瑞红】