公安法治思维与防范公安职务犯罪研究

齐力莼

(华东政法大学,上海 200063)

【公安理论与实务研究】

公安法治思维与防范公安职务犯罪研究

齐力莼

(华东政法大学,上海 200063)

实现法治的前提在于要有良法以及法律得到人民的遵守。公安法治思维的建立不应是理论上的泛泛而谈，应从实践中寻求具有可操作性的培养路径。应从职权法定思想的建立、特权思想向服务型执法理念的转变入手，推进公安机关执法人员法治思维的建立，进而增强人民群众对法律权威性的认同，增强公安机关作为政府公权机关的执法公信力。在法治社会的建立过程中，公安职务犯罪产生了巨大的负面影响。公安职务犯罪的出现有经济、思想、制度等多方面原因，相应地应从警察待遇、法治理念、监督机制三方面着手防范公安职务犯罪。

法治思维；公安机关；执法人员；公安职务犯罪

亚里士多德在《政治学》中阐述到，“我们应该注意到邦国虽有良法，要是人民不能全都遵循，仍然不能实现法治”。可见，实现法治的前提在于要有良法以及法律得到人民的遵守。现阶段，我国已形成了具有中国特色的社会主义法律体系，我国的法律代表最广大人民的利益，可以说我国目前已有良法。任何事物都不可能一成不变，都需要接受时代的检验，与时俱进。我国法律有需要完善之处，是时代局限性使然，不能因此而否定其良法的本质。我国的法治建设，目前的关键点在于如何使良法得到人民的普遍遵守。制定良法是第一步，接下来便是如何贯彻与执行法律。十八届四中全会提出：法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。法律并不会主动与广大人民群众产生交集。执法部门承担了法律实施的职能，是法律与人民之间的桥梁。执法部门执行法律规范与否，执法人员法治理念的有无，直接影响人民遵守法律的自觉性。

一、公安机关法治思维的建立

我国国家机关划分为立法机关、司法机关、行政机关。广义上，执法机关指包括司法机关、行政机关在内的有权使用国家公权力实施法律的机关。狭义上，执法机关仅指行政执法机关，这也是通常意义上理解的执法机关。本文阐述的是狭义上的执法机关。公安机关是我国行政执法机关中的一支重要队伍。作为与群众接触最多的法律执行机关，公安机关的执法行为应起到示范作用。公安机关执法水平的高低直接影响人民对于国家法律的认识。因此，提升公安执法人员的执法水平，是建立法律在人民心中权威的关键所在。只有在人民心中建树法律的权威性，人民才会心甘情愿去服从法律，法律才能得到普遍遵守，法治社会才能从根本上建立起来。孟德斯鸠在《论法的精神》中提出“一切有权力的人都极容易滥用权力”。因此，对于行使国家公权力的公安机关更应树立法治思维，防止权力滥用，提升执法水平。

(一)树立职权法定的意识

1.合法性的要求

法律面前人人平等是现代法治社会一项最基本的原则。从权利角度来看，每个人都享有法律赋予的权利；从责任角度来看，每个人枉法而行都必须受到法律的制裁。因此，任何人在享有法律赋予权利的同时，都必须以守法而行，满足合法性的要求。公安机关树立职权法定意识，也是基于合法性的要求而提出的。相比普通大众，公安机关作为享有国家公权力的机关，如果枉法而行将产生更大的危害性。因此，公安机关更应有义务让自己的职权行为合乎法律规范。哈尔贝斯说过，合法性意味着某种政治秩序被认可的价值以及事实上的被承认。执法人员在执行法律时，应时刻严格遵守目的合法、权限合法、内容合法、手段合法、程序合法五项要求。只有这样，才能满足合法性的要求，使法律得到人民的认可与承认，树立法律的权威性。只有在人民心中得到认可的法律才会得到普遍而持续的服从。

之所以要求公安机关树立职权法定意识，因为其背后体现的是控权理论[1]。职权法定要求公安机关的一切执法活动都必须依照法律行事。法律规定的职权公安机关才可以行使。换言之，公安机关行使职权必须基于法律明确的授权，这样可以防止没有法律根据的执法活动的出现。由于公安机关性质的特殊性，国家赋予其行使一定的国家权力。为了防止公安机关滥用国家公权力，必须对其进行相应的控制。因此，公安机关应牢记法无授权即禁止的准则。在司法实践中，存在一部分执法人员职权法定意识淡薄，认为自己是权力的拥有者，不按照法律规定行使职权，导致暴力执法现象的出现。比如2013年发生的“延安城管暴力执法”和“佛山暴力执法事件”，传播范围广，造成了极其恶劣的社会影响。类似情况在司法实践中并不少见，而每发生一次暴力执法的情况对于人民群众而言便是司法权威的又一次弱化。公安机关只有建树职权法定的意识，严格执行法无授权即禁止的要求，才能真正防止执法活动的失控，依法行使执法权力，文明规范执法，从而真正实现公安工作法治化。

(二)树立法律与道德相融合的意识

《孟子·离娄上》中有文：“徒善不足以为政，徒法不能以自行。”法律无法去覆盖社会生活的方方面面。只有将法律与道德相结合，对于法律无法涉及的地方必须依靠道德去发挥作用，对于法律空白之处，用道德去填补空缺，才能更加全面地规范社会生活[2]。道德是一种社会意识形态，是人们共同生活及其行为的准则与规范，看似无形，却真切地存在于社会生活的方方面面。随着网络深入到社会生活的诸多领域，更应该倡导道德的作用。在网络世界里，很多情况下人们使用的是虚拟身份，没有现实的约束。如果道德缺失，人的劣性便有可能会在虚拟世界里暴露出来。虽然法律产生的巨大威慑力会使大部分人不敢逆法而行，但对于法律没有涉及的领域，就需要发挥道德的作用，避免野蛮、暴力现象发生。

在公安机关执法层面上，一方面就执法效果而言，如果只是单纯的进行执法活动，至多能使人民产生畏惧而不敢违法的想法。换言之，人们往往是基于畏惧心理而被动地遵守法律。但真正能使人民心服口服，主动服从法律的执法工作都伴随了相应的人文关怀。另一方面，就执法人员本身而言，如果执法人员心中只有法律，而缺失了道德情怀，很容易变成冷冰冰的执法“机器”。“法不外乎人情”，执法同样如此。将道德教化融合到公安执法过程中，执法人员才能自觉主动地文明执法，人道精神才能得以充分体现。如此，暴力执法、刑诉逼供等不文明、不规范执法的现象也失去了滋生的土壤。只有真正做到法律与道德相融合，才能使法律不再是冰冷的规范，使执法成为有温度的工作。人民群众才更愿意从心底出发自觉遵守法律，接受公安机关的执法行为。

二、公安职务犯罪的防范

法治的前提在于人民对于法律的普遍遵守，人民愿意去遵守法律是法律的权威性在起作用。换言之法律的权威性越大，人民则更愿意去遵守。作为当今社会最庞大的执法队伍，公安机关与人民的接触也最为密切。公安机关执法能力与政府公信力之间具有直接的关系。政府的法律权威能得到普遍性尊重，政府的公信力提升，政府对于公共事务的管理效率也会随之提高。降低政府公信力的方式主要有执法人员素质低下、法治思维缺失等，但造成政府公信力下降最严重的方式是职务犯罪。公安机关是与人民接触最多的公权力机关，防范公安机关的职务犯罪对于政府公信力的提升具有重要作用。预防公安职务犯罪必须明晰主要的公安职务犯罪的种类有哪些。在我国，以往由于重实体轻程序的理念，刑讯逼供类职务犯罪较为频发；贪污贿赂、挪用公款、滥用职权、徇私枉法、玩忽职守等职务犯罪也频繁发生；个别执法人员法治思维不够完善，非法使用枪支等暴力犯罪也时有发生。这些犯罪在侵害了公民的合法权益的同时也损害了公安机关的形象，践踏了法律的权威性。因此，有必要分析公安机关职务犯罪频发的原因，从而有针对性地进行防范。

(一)公安职务犯罪的发生原因

德国法学家耶林说过，“世上不法之事莫过于执法人自己破坏法律。”[3]执法者相比普通民众更加明白法律的性质和作用，但知法犯法的公安职务犯罪行为仍然层出不穷。公安职务犯罪出现的原因主要有三方面：

1.经济方面

英国历史学家阿克顿曾说过， “使人堕落和道德沦丧的一切原因,都是从对金钱的贪欲开始的。”[4]相较于一些国家高薪养廉的政策，我国国家公务人员的待遇确实存在差距，薪资与其政治地位不成正比。我国公安机关执法人员属于维护社会秩序最前沿的群体，承担的警务工作较为繁重，但享受的待遇与承担的工作任务不成正比。这就极易引起公安执法人员以权谋私的欲望滋生，通过自身的权力去换取经济利益，从而弥补待遇不足而带来的落差。

2.思想方面

一部分公安人员的思维局限于自身是权力的享有者，没有向服务型执法转变。在实际工作中，特权思想、官本位思想仍然存在，执法人员往往“恃权而骄”，态度恶劣、暴力执法，轻视人民的合法权益。长此以往，造成公安执法人员背离了为人民服务的轨道，而迈向了滥用权力、徇私枉法的深渊。归根究底，虽然执法人员懂法、学法但却没有建立起真正的法治思维[5]。

3.制度方面

孟德斯鸠曾说过:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是一条万古不变的经验。有权力的人们使用权力直到遇到有界限的地方才休止。”我国并没有形成系统的公安机关监督机制。在内部监督上没有形成统一的管理机制，或者管理制度执行不到位，流于形式。对于公安机关的外部监督即社会监督也极为欠缺。我国部分执法人员缺乏为人民服务的思维，受官本位等特权思想影响。而普通群众由于传统观念影响，也认为自己是被统治的一方，公安执法人员是高高在上的一方。这就使得国家公务人员与普通群众都没有形成权力监督的思维。

(二)公安职务犯罪的防范对策

1.普及服务型执法的法治理念

各个国家的意识形态呈现出不同的发展趋势。西方国家从封建社会发展到民主社会，经历了漫长的民主变革。文艺复兴、宗教改革、启蒙运动等一系列思想文化运动，引起人民思想观念一次次质的飞跃。人民的观念逐渐从封建思想中抽离出来，自由、平等、天赋人权等民主观念也随着一次次的思想文化运动而日渐深入人心。但在我国意识形态的转变，并没有像西方国家一样经历漫长的民主变革，而是直接从封建社会进入到新民主主义社会，然后迅速地迈入了社会主义社会。意识形态的转变缺乏过渡，人民的思想跟不上民主化的进程。这不仅导致了部分国家公务人员特权思想仍然严重，还造成了人民民主意识严重缺乏的现象。

因此，为了防范职务犯罪必须从国家公务人员与人民两方面着力。对于执法人员来说，应从官本位特权思想向为人民服务的理念上转变；由管理型执法向服务型执法转变，树立法律至上的法治思维。而对于人民来说，应积极培养其社会主义国家主人翁意识，增强其民主意识的培养。

2.强化对公安执法人员的监督

在对公安机关的监督上应把握以下两个方面。一方面应从公务系统内部入手。在公务系统内部监督上也应分为两点：(1)打造检警联席机制[6]。检察院与公安机关加强合作，检察机关应在坚持检察官中立立场下发挥好其法律监督机关的角色。在检察机关与公安机关间建立信息平台。公安机关应自觉接受检察机关监督，加强与检察机关沟通协调，提升自身的业务素质，对检察机关的建议应逐条落实。(2)在公安系统内部建立权力制约制度，防止权力过于集中的现象出现。建立权力分流制度，将收集证据与处罚决策环节分开，由不同的执法人员执行。

另一方面应从外部监督即社会监督着手，发挥人民群众的监督作用。美国大法官路易斯·布兰代斯说过，阳光是最好的消毒剂，灯光是最好的警察[7]。因此在公安执法过程中应坚持权力透明化原则，使人民群众监督有门。拓宽社会反馈渠道，通过设立意见箱、建立网上评价机制等方式，对执法人员进行监督。人民可以通过意见箱或者网络平台表达自身对于执法人员执法的评价。发表评价时应实行实名制，防止一些群众出于狭隘报复心理，对执法人员提出不客观的评价。

3.提高公安执法人员的待遇

2017年8月，网络上盛传一篇文章《我那些从不买单的公务员同学》，文章所表达的是公务员并不像其他人认为的那样权力大、待遇丰厚。而转载的群体大都拥有同样的身份——公务员。这篇文章之所以引起公务员的共鸣，在于我国存在公务员待遇普遍偏低的现象。我国人口数量庞大，而公安执法人员所占的比例远远小于西方发达国家。警力的不足、警务的繁重、政治地位与经济待遇上的落差会导致拥有权力的执法人员谋求非法的经济利益，从而走上犯罪的道路。为了防止这类现象的出现，我国应提高公安执法人员的待遇，建立高薪养廉制度。同时，应增强对公安执法人员的心理健康的关注。公安执法人员在执法过程中承受相当的压力，同时不可避免地接触一些负面事件，这些现实情况往往对公安执法人员的心理造成不良的影响。政府应通过通过设立心理咨询、疏导等机构，保护公安执法人员的心理健康，从而促进公安民警文明、规范执法，提升整个社会法治化水平。

[1]陈金，牛文军.法治精神与法治公安[J].山东公安专科学校学报，2003(06).

[2]康大民.法治与德治相结合中的公安工作(上)[J].辽宁警专学报，2008(03).

[3]李明，黄晓平，张爱国.当前公安民警违法违纪和职务犯罪的特点原因与预防对策[J].云南警官学院学报，2011(01).

[4]丁平.浅议新时期公安民警职务犯罪的原因与防治对策[J].公安研究，2011(01).

[5]刘文成.关于遏制公安民警职务犯罪的思考[J].公安教育，2001(01).

[6]沈寅飞.预防公安民警职务犯罪的中山实践[J].方圆，2016(10).

[7]蒋连舟.公安民警职务犯罪研究[J].河北公安警察职务学院学报，2011(02).

Researchonpolice’sthinkingofrulingbylawandpreventionofjob-relatedcrimeinpublicsecurity

QiLichun

(EastChinaUniversityofPoliticalScienceandLaw,Shanghai200063,China)

The prerequisite for the realization of the rule of law lies in that there are good laws and laws are obeyed by the people. The establishment of the police’s thinking of ruling by law should not be generalized in theory,but should be sought for operational training path from practice. The establishment of law enforcement officers’ thinking of ruling by law in public security organs should be promoted from the establishment of the legal authority thoughts and the change of privilege thought to the servicing law enforcement idea. Furthermore,they should enhance the people’s recognition of the authority of law and enhance the credibility of the public security organs as law enforcement agencies of the government. At the same time,in the process of establishing a society under the rule of law,the job-related crimes in public security have made a huge negative impact. The emergence of job-related crimes in public security has many causes such as economy,ideology and system. Correspondingly,job-related crimes in public security should be prevented from the aspects of the treatment of the police,the concept of the rule of law and the supervision mechanism.

thinking of ruling by law;public security organs;law enforcement officers;job-related crimes in public security

齐力莼(1995—)，女(汉族)， 江西上饶人，华东政法大学2016级刑法学硕士研究生，主要从事刑法学研究。

2017-10-12

D035.30

A

1009-1416(2017)06-011-04

【责任编辑：凌秋千】