认罪认罚从宽制度的适用——以基层检察实践为视角

付玉平，史丽英

(沈阳市和平区人民检察院，辽宁 沈阳 110005)

【司法理论与实务研究】

认罪认罚从宽制度的适用
——以基层检察实践为视角

付玉平，史丽英

(沈阳市和平区人民检察院，辽宁 沈阳 110005)

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出：“完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度。”2016年 11月11日，“两高三部”印发《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》，刑事诉讼中认罪认罚从宽制度试点工作正式启动。该制度的运行情况和效果引发了司法界和社会各界的广泛关注，对试点工作遇到的问题和阻力也需要逐步解决和破除。从基层检察机关具体实践的视角出发，结合对该制度的理解，分析试点工作的效果、存在的问题，并尝试提出完善的建议，旨在对该项工作今后更好的开展提供参考。

认罪认罚从宽制度；适用比例；证据标准；量刑标准

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出：“完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度。”2016年7月22日中央全面深化改革领导小组第26次会议审议通过了《关于认罪认罚从宽制度改革试点方案》。9月3日第12届全国人大常委会第22次会议决定，授权“两高”在北京、上海、重庆、沈阳、大连等18个城市开展试点工作。11月11日，“两高三部”印发《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》(以下简称《试点办法》)。刑事诉讼中认罪认罚从宽制度试点工作正式启动。该制度的运行情况和效果引发了司法界和社会各界的广泛关注，试点工作遇到的问题和阻力也需要逐步解决和破除。本文将从基层检察机关具体实践的视角出发，结合对该制度的理解，分析试点工作的效果以及存在的问题，并尝试提出完善的建议，旨在对该项工作今后更好地开展提供参考。

一、对认罪认罚从宽制度的理解与认识

从认罪认罚从宽制度出台的背景及中央的改革试点方案、工作办法来看，我们不难理解该制度的实质意义就是优化配置司法资源，解决案多人少矛盾，实现案件繁简分流，为推进审判中心主义创造条件。检察机关作为贯彻执行该制度的一个重要环节，应该全面正确理解和认识制度的精神实质、操作规程，以便更好地在实践中予以适用。

(一)认罪认罚从宽制度包含实体和程序两方面内容

《试点办法》第1条规定了对犯罪嫌疑人和被告人适用认罪认罚从宽制度的前提条件，即自愿并如实供述、对指控和量刑建议无异议、签署具结书。

第16条和第18条明确规定了对犯罪嫌疑人和被告人适用认罪认罚从宽制度可以适用速裁程序和简易程序审判的法定情形。适用刑事速裁程序的条件和要求是：案件可能判处三年有期徒刑以下刑罚；事实清楚、证据充分；当事人同意；不进行法庭调查、法庭辩论；当庭宣判。适用简易程序的条件和要求是：案件可能判处三年有期徒刑以上刑罚；被告人认罪认罚；一般应当当庭宣判。

由此可见，认罪认罚从宽制度同时包含实体、程序两方面内容。从实体上说，认罪认罚从宽制度是一项新型的法律制度，它由惩办与宽大相结合以及宽严相济的刑事政策逐步演变而来，是为落实“坦白从宽”政策所作的制度安排。*谭世贵.完善认罪认罚从宽制度的思考[J]，中国社会科学报，2016年7月6日第5版.也可以说，认罪认罚从宽制度是我国宽严相济刑事政策的制度化，其刑法依据则是关于自首的规定。从程序上看，应该是对刑事诉讼程序的进一步创新，在原有的简易程序、刑事和解程序、速裁程序基础上的再创新，适用于所有认罪认罚案件而不仅限于简易和速裁，核心仍然是程序从简，目的是提高司法效率、节约司法成本。

(二)检察环节的承前启后作用

在刑事诉讼程序中检察机关处于中间环节，肩负审查(逮捕和起诉)和监督职能，前有侦查后有审判，检察机关承前启后。在认罪认罚从宽制度落实过程中，最科学、最有效的流程应该是三机关分工配合。侦查机关在基本确定能够适用认罪认罚从宽制度后按相关程序将案件移送审查起诉；检察机关按相关程序在对证据进行实质审查的同时，对嫌疑人是否真实意愿做出审查，并签署具结书、制作量刑建议后依法提起诉讼；法院独任制审理确定自愿性和真实性后，认定起诉书并采纳量刑建议后当庭宣判。笔者认为，这其中检察机关的作用至关重要。一方面，检察要引导侦查。案件的事实和证据认定是案件的生命线，对案件事实和证据的审查必须达到清楚、充分的标准，而这项工作的审查需要员额检察官按照司法责任制的要求来完成，对需要完善的证据要通知侦查人员补充。另一方面，检察机关要提出精准化量刑建议，既包括主刑也包括附加刑，要为法院审理提供有力参考，为法院能够当庭宣判提供充分条件。

二、基层检察机关的试点情况

关于案件的具体适用情况，笔者以某基层检察院2017年5月至8月办理的案件为例来详细说明。

(一)总体情况

从案件总数上看，受理案件总数204件，适用认罪认罚从宽制度办理案件总数34件，占比约15%。

从案件类型上看，主要包括盗窃(11件)、故意伤害(8件)、危险驾驶(5件)、抢劫和容留他人吸毒(各2件)、赌博、贩毒、非法经营、诈骗、开设赌场、组织他人偷越国边境(各1件)。

从案件适用程序上看，适用速裁程序10件，简易程序24件。

从案件辩护情况上看，自行委托辩护人的8件。法律援助的12件，亲属作为辩护人的14件。

从案件判决结果上看，已有16件收到判决，其中拘役10件，有期徒刑三年以下5件，三年以上1件，缓刑8件。量刑建议采取主刑和附加刑(目前只对罚金刑予以量刑建议)一并建议的形式，对主刑采取接近精准化方式建议，即量刑幅度差距极小，比如拘役幅度差距为一个月，有期徒刑三年以下的基本在三个月或六个月。对罚金刑的量刑建议形式是采取完全精准量刑，即提出具体数额而非幅度量刑建议，目前已判决案件除2件略有区别外，主刑和罚金刑都采纳量刑建议。

(二)具体操作流程

1.受案后阅卷提审并履行告知义务，嫌疑人签署《认罪认罚从宽制度告知书》一式三份；2.提审后确定案件可以适用认罪认罚从宽制度，制作量刑建议书、认罪认罚具结书，同时对未委托辩护人的案件通知法律援助(值班律师)部门提供法律援助；3.第二次提审，嫌疑人和辩护人或法律援助律师共同签署《认罪认罚具结书》；4.对于建议适用缓刑的案件还要向司法局社区矫正管理部门发出《非监禁刑案件诉前社会调查函》，并由嫌疑人签署《社区矫正地址确认书》；5.制作起诉书、审查报告等文书，适用速裁或简易程序起诉。

三、存在的问题及改进建议

从笔者统计的某基层检察机关具体适用情况看，存在的主要问题是：案件适用比例较低；适用程序全部为速裁和简易而无普通程序；涉及案件绝大多数为法定刑三年以下有期徒刑或拘役、管制、单处罚金类轻微刑事案件；量刑建议采取主刑和附加刑精准化量刑方式；自行委托律师辩护的案件比例约占15%，法律援助的不到40%。

(一)关于适用比例不高的问题

笔者了解到，在实践中对于认罪认罚从宽制度的执行普遍存在畏难情绪。对于新生事物的抵触心理在作祟，本来满负荷的工作已经应接不暇，现在又要改变原有办案模式，从之前的刑事和解、速裁程序，再到认罪认罚从宽制度，办案的方式、内容一直在变化。增加新的文书、增加新的程序，显然都要重新适应，难免使办案人产生排斥心理。当然笔者认为这种不适应只能是存在于试点初期，随着试点的深入这种情况一定会改变。所以，导致认罪认罚从宽制度案件适用比例不高的更重要原因是各项保障制度还处于探索阶段，公检法三机关就配合和执行标准也还没有达成共识，致使实践中部门衔接不畅，操作程序混乱。

1.公检法三机关适用认罪认罚制度不均衡

实践中检法两家适用情况相对较好，存在公安机关基本未适用的情况。这直接导致移送审查起诉的案件检察机关需要审查后再确认是否符合认罪认罚从宽条件。由于适用认罪认罚从宽制度需要告知后确认嫌疑人主观上的自愿性和真实性，因此对于在押嫌疑人检察官在不清楚其是否同意适用的情况下需要先提审进行告知(包括委托辩护人、速裁程序等权利义务告知)。如果同意适用后再根据案件具体情况制作起诉书、量刑建议书和认罪认罚具结书，然后第二次提审让嫌疑人签署具结书。此外，在检察机关审查期间还存在侦查环节值班律师未介入的问题，检察官要在第一次提审后对于未委托辩护人的嫌疑人为其联系法律援助律师，以确保在律师见证下签署认罪认罚具结书。由于侦查环节没有适用认罪认罚制度，直接导致检察机关无法在受理案件时对于符合认罪认罚条件的案件做到心中有数，还增加一次提审，多了一道程序。解决办法很简单，侦查环节就可以确定嫌疑人对于适用认罪认罚的意愿，而且看守所设有值班律师可以介入侦查环节，有律师介入更能确定嫌疑人的真实意愿，然后在案件移送审查起诉时贴认罪认罚标签，检察机关就可以一次提审时就签署具结书，确保案件快速办结，而且也因为有标签就避免了检察官遗漏掉符合认罪认罚的案件，从而提升案件适用率。

2.法律文书种类和内容仍然相对繁琐

实践中虽然按照司法责任制的要求简化了行政审批流程，由独任检察官独立签发，但是法律文书的种类并没有减少、内容也没有精简，反而还有部分新增内容。比如新增了认罪认罚从宽制度告知书(长达两页)和具结书、新增了审查报告中关于认罪认罚的说理内容；起诉书和量刑建议书分别存在，而且起诉书中诉讼过程和证据列举依然存在，等等。文书的繁杂必然影响办案者的心理和办案效率，这也是导致案件适用比例不高的客观原因之一。解决办法是重新科学定位每一项法律文书的存在价值和必要性，从形式到内容做一次整合和精简。这里笔者赞成《认罪认罚全流程简化路径》一文中关于简化法律文书的观点。*李勇，全国检察业务专家，南京市建邺区检察院副检察长，《认罪认罚全流程简化路径》，2017年8月27—31日在大连召开的“检察机关刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作培训班”上的发言。一是权利告知“一单式告知”。将委托辩护人告知书、速裁程序权利义务告知书、同意认罪认罚具结书等法律文书进行压缩合并，在提审时一并告知。二是审查报告进行类型化填充式“表格”改造，回归司法办案工具功能。审查报告的功能主要就是提示审查要点和阅卷记录的作用，在员额制下弱化了审批职能，审查报告就是备案留存而已。所以，采取表格填充式方式，针对不同的类案设计不同的表格，突出类案的审查重点，既提高了审查效率，也确保了案件质量。三是起诉书要省略诉讼过程和证据列举，回归起诉书指控指南和划定指控范围的功能。同时，笔者认为可以将量刑建议整合进起诉书中。从比较法角度来看，起诉书简明扼要是世界通例。而且，如果起诉书对犯罪事实和认定犯罪所依据的证据理由阐述得过于详细的话，就很可能使办案法官先入为主，作出有罪推定的预断，从而在一定程度上影响案件的公正审理，这显然对被告人不公平。

(二)量刑标准不统一、不规范问题

实践中，笔者了解到检察机关的量刑建议依据除了常见罪名的量刑规范化规定的之外，主要就是本辖区法院对于同类案件的判决结果，包括主刑和附加刑。主刑一般以差异较小的幅度量刑方式，而附加刑(目前只涉及罚金刑)则明确具体数额。比如一起盗窃案件：建议判处拘役二至三个月，并处罚金人民币二万元。有的检察官提出，在告知嫌疑人是否同意适用认罪认罚制度时，因为涉及罚金数额的问题，有一种在和嫌疑人讨价还价的感觉，和检察官的身份不相匹配。笔者认为，这主要是由于量刑标准不统一规范导致的。解决办法就是比照2013年最高人民法院制定和发布的《关于常见犯罪的量刑指导意见》，由最高人民法院和最高人民检察院共同协商制定兼具规范性和操作性的《量刑指南》。但《量刑指南》的制定与《量刑指导意见》不同的是，不仅由最高人民法院来承担起草工作，检察机关也要积极参与，共同协商出台文件。笔者认为，此次认罪认罚制度的核心内容是赋予了检察机关量刑建议权的实质意义，而不是走过场而已。此外，《量刑指南》应当包括主刑和附加刑。关于附加刑可以相对弹性，按照地区差来划分，以省或市来区分，不能出现同一个城市不同区之间的同罪不同罚现象，确保法律的统一性，为认罪认罚制度的实施提供充分的法律保障，也让检察官不再感觉行使求刑权是在讨价还价或者替法官承担工作。

(三)律师介入比例不高问题

《试点办法》第五条规定了办理认罪认罚案件的司法机关应当保障犯罪嫌疑人、被告人获得有效的法律帮助，以确保自愿性。同时规定了在看守所和人民法院设立值班律师制度，为其提供法律咨询、程序选择、申请变更强制措施等法律帮助，确保其对适用认罪认罚从宽制度所产生的结果充分了解。从上述规定看出，值班律师的职责包括：负责为嫌疑人提供法律咨询、程序选择、申请变更强制措施以及对刑讯逼供、非法取证情形代理申诉、控告等法律帮助。此外,还要见证具结书的签署,确保犯罪嫌疑人、被告人了解认罪认罚的性质和结果,从而自愿认罪。笔者认为这是确保认罪认罚制度能够依法公正实现的重要法律保障，因此值班律师制度必须更加完善。据前文所述，某基层检察机关适用认罪认罚的案件有约45%是由近亲属而非值班律师担任辩护人，原因主要是值班律师人数少，不能满足实际需求，委托近亲属是权宜之计。笔者认为这样的变通方式不可取。《试点办法》规定要由律师来为嫌疑人提供法律援助就是要确保其意思表示的真实性、自愿性，而且律师的介入对于司法机关依法办案也是一种制约和监督，有利于认罪认罚制度的良性运转。解决办法：一是应该规定值班律师在三机关都设置，不仅限于看守所和法院；二是值班律师组成人员可以由见习律师、公职律师来担任。从长远来看，值班律师的需求量增多，职业律师又不愿担任这一职务，笔者认为随着检察官、法官的职业化改革，检察官、法官的专业化水平越来越高，建议可以由退休的检察官、法官来担任，只赋予其值班律师资格，只履行值班律师职责；此外还应要求刚入职的职业律师必须有一定的值班律师经历，以有效解决值班律师人数不足的问题。

Ontheapplicationofleniencysystemforadmittingguiltandacceptingpunishmentfromtheperspectiveofgrass-rootsprosecutionpractices

FuYuping,ShiLiying

(People’sProcuratorateofHepingDistrict,ShenyangLiaoning110005,China)

The “Decision of the Central Committee of the Communist Party of China on Several Major Issues in Ruling the Country by Law” passed by the Fourth Plenary Session of the 18th CPC Central Committee clearly states:“perfecting the leniency system for admitting guilt and accepting punishment in criminal proceedings.” On November 11,2016,“Two Highs and Three Departments” issued the “Measures on Piloting the Leniency System for Admitting Guilt and Accepting Punishment in Criminal Cases in Some Areas” (hereinafter referred to as the“ Pilot Measures”). The piloting of the leniency system for admitting guilt and accepting punishment in criminal proceedings was formally launched. The operation and effectiveness of the system have aroused widespread concern in judiciary circles and other social circles. The problems and resistance encountered in the pilot work are also facing further improvement and perfection. From the perspective of the practice of grass-roots procuratorial organs,combining with the understanding and value,etc. of the system,the paper analyzes the effect of the pilot work and the existent problems and tries to put forward the suggestions to perfect,in order to provide a little reference to the work in the future.

leniency system for admitting guilt and accepting punishment;applicable proportion;standard of evidence;standard of sentencing

付玉平(1963—)，男(汉族)，辽宁昌图人，沈阳市和平区人民检察院副检察长，在职研究生学历，主要从事刑事法律、检察实务研究；史丽英(1973—)，女(汉族)，辽宁新民人，沈阳市和平区人民检察院法律政策研究室主任，主要从事刑事法律、检察理论与实务研究。

2017-09-20

D916

A

1009-1416(2017)06-044-04

【责任编辑：李英霞】