农村公共服务信息化：现实困境与治理图景

钟裕民，邵海亚

(1．南京师范大学公共管理学院，江苏南京 210023；2．南京医科大学第四临床医学院，江苏南京 210029)

农村公共服务信息化：现实困境与治理图景

钟裕民1，邵海亚2

(1．南京师范大学公共管理学院，江苏南京 210023；2．南京医科大学第四临床医学院，江苏南京 210029)

公共服务信息化对于实现农村基本公共服务均等化、解决农村公共服务最后一公里问题都具有重要的实践价值。调研发现，当下中国农村公共服务信息化还存在基础设施、信息技术、制度机制、专业人才等方面的诸多困境。提升农村公共服务信息化水平，必须以当前农村公共服务信息化存在的困境为着力点，构建一个以农民办事不出村为目标、以农民办事不出村信息化系统为载体、以跨界协同机制和信息技术为支撑的农村公共服务信息化治理体系。

农村公共服务信息化；实践价值；现实困境；治理路径

建构农村基本公共服务体系，推进农村基本公共服务均等化，是新时期推进农村改革的重要目标。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出：“紧紧围绕更好保障和改善民生……促进共同富裕，推进基本公共服务均等化”[1]。在社会转型的背景下，农村公共服务问题日益复杂。一个领域的公共服务问题往往需要不同组织机构间的有效协同才能解决[2]，而大数据、网络化等新兴信息技术也带来了政府与公众、政府机构之间以及政府日常运作模式的深刻变革[3]。在这样的大背景下，必然要求政府从信息化高度构建农村公共服务的供给体系，促进政务部门间的资源共享和业务协同，使得信息系统能够支撑多部门合力解决共同面临的农村公共服务供给难题。因此，破除农村公共服务信息化的体制、机制、技术等方面的障碍，构建完善的农村公共服务信息化体系，不仅对于提升农村公共服务信息化水平极其必要，而且对于优化农村基本公共服务供给、推进新时期的农村改革极为重要。

一、农村公共服务信息化的实践价值

公共服务信息化是指利用信息技术构建网络技术服务平台，高效、方便地为公众提供社保、就业、治安、医疗、教育等各个方面服务。信息化具有跨时空性连接、大容量存储、信息互动等特点，这些特点使得信息化具有能协助不同地域、不同基础架构的成员实现过程、应用、数据等资源信息共享的优势，这些优势有助于消除传统公共服务供给主体和客体之间的信息不对称鸿沟，为促进城乡公共服务均等化、一体化提供了前所未有的机遇。

（一）公共服务信息化：实现农村基本公共服务均等化的重要保障

公共服务信息化有助于促进区域之间、城乡之间的整体联动，从而促进农村基本公共服务均等化的实现。公共服务信息化需要整合各地区自然资源和地理空间基础信息库、人口基础信息库、社会保障资源数据库、教育资源数据库、医疗管理和服务信息数据库、公共就业信息数据库等基础性、公益性数据库等信息，从而为农村公共服务的数据交换和共享提供资源基础；同时，公共服务信息化需要公开农村社区公共服务综合信息平台的基本公共服务项目和服务信息，从而有效促进城乡间、区域间公共服务综合信息的共享，扩大农村社区政务事项的跨区域通办范围，从而为农村基本公共服务均等化的实现提供技术支撑。另一方面，可以通过构建农村公共服务信息化系统，有效整合医疗、教育、社保、扶贫等信息资源，促进资源共享，有效优化公共资源在城乡之间的均衡配置，从而促进基本公共服务均等化的实现。如，可以通过建立信息化预约诊疗、医疗咨询服务平台，普及应用电子健康档案、居民健康卡和电子病历，使农村及农民也能方便、高效地享受到优质医疗资源；同时，也可通过信息联网，推进农村社区、养老机构、医疗护理机构协同信息服务，提高农村公共服务水平，促进公共服务均等化。

（二）公共服务信息化：解决农村公共服务最后一公里的客观要求

一方面，信息技术作为提高公共服务供给的“倍增器”，为解决农村公共服务最后一公里问题提供了技术条件。如，通过远程医疗和宽带网络，省市一些大医院的专家可以与农村卫生室进行视频远程会诊，让农村居民在不出远门的情况下就能享受到大医院专家的看诊服务，缩小了城乡医疗卫生服务差距。此外，农村合作医疗也可以与手机绑定，通过手机客户端实现挂号、买药、看病、消费提醒等多项功能，大大提高公共服务的便利化程度，实现农民办事不出村的目标。另一方面，信息技术作为提高公共服务供给的桥梁，为解决农村公共服务最后一公里问题提供了宝贵的实践经验。由于公共服务的“最后一步”不到位，大大增加了农民获得公共服务的成本。正如人民日报调查的那样，“61岁的低保户张英雄，以前最怕进县城报销医疗费。从老家怀化市溆浦县水隘乡来龙溪村到县城，来回一趟最少8个小时；车费加吃饭，开销不少于70元，遇到办事人员出差，还得在县城住上一晚。”[4]而信息化带来公共服务的便利化，大大降低农村居民享受公共服务的成本，让公共服务真正惠及于民，“2014年开始，乡里有了便民服务中心，老张跑一趟乡政府，一切办妥，最多半个小时。”[4]

（三）公共服务信息化：提升农村公共服务水平的根本途径

提高公共服务水平的最终目标是为了满足人民群众对公共服务的需求，因此，农村公共服务要始终坚持“以民为本、服务公众”的理念，把满意度作为提高公共服务水平的根本性评价标准。首先，在公共服务信息化条件下，政府可以通过现代信息系统收集农村及农村的利益诉求信息以及公共服务消费者的基本服务需求信息，以保障公共服务决策符合大多数民众的利益诉求，有利于提高农民居民对公共服务满意度。 人民日报的调查充分证明了这一价值，“截至2015年10月，怀化市乡镇便民服务中心共为群众办理各类事项72.39万件次，平均办结率保持在97.3%以上，群众满意率达 99.6%以上”[4]。其次，提升农村公共服务水平离不开多部门的有效协同，而公共服务信息化是促进公共服务协同供给的重要途径。在信息化条件下，政府可以建立公共管理实时状态信息和政务办理痕迹信息的实时共享机制，突破跨部门条块分割、等级森严的结构关系，实现公共服务的跨部门业务协同，为农村居民提供协同公共服务，“电子政务的建设目标在于利用信息通讯技术，支持组织变革并提升政府的公共管理能力，加强对公共政策的支持，面向公众需求提升公共服务”[5]。再次， “农民办事不出村”是提升农村公共服务的根本目标，而实现公共服务“农民办事不出村”必须依赖于信息化。要实现“农民办事不出村”，就需要建立集“党务、政务、村务、事务、商务”村级信息化服务平台，并将与农民生产生活息息相关的服务事项授权村级信息化服务平台进行受理，实现证件村里办、补贴村里领、信息村里查、农资村里订、费用村里交、矛盾村里调。

二、农村公共服务信息化的现实困境

农村公共服务信息化就是要以基础设施、信息技术为支撑，以制度机制和人才为保障，打造县、乡、村一体化农民办事不出村信息化服务平台，实现农民办事不出村目标。然而，通过对当下中国农村特别是L省农村的调研发现，不管是在信息技术、网络平台等硬件设施上，还是制度规范等软件设施上，农村公共服务信息化都还存在诸多困境，严重制约农村公共服务信息化发展。

（一）困境之一：农村公共服务信息化的硬件设施建设严重滞后

L省是经济发达省份，但是，农村公共服务信息化的硬件设施仍然还很不健全，农村公共服务信息化应用水平不高。主要体现为：一是网上公共服务平台、12333、自助服务等平台覆盖范围不广，网上公共服务平台不够健全，服务项目总体偏少，最后一公里问题还不能有效解决。以L省人社厅的农村公共服务平台为例，全省人社系统内现共有各类公共服务机构18 931个，县级以下公共服务机构17 653个，服务窗口常见排队现象，县级以下平台有超过半数的行政村服务没有覆盖，服务能力不能完全满足不断增长的公共需求①数据来源：江苏省人力资源与社会保障厅信息化建设相关文件，内部资料。。二是信息资源互通共享的信息化水平不高，业务之间信息化水平不平衡，各业务系统的整合还不充分，各项业务系统向窗口和基层平台的信息化整合还未到位，一体化联动服务水平不高，特别是跨部门业务协同能力（业务联动，省市县联动）不足等，限制了信息化整体效力的发挥。三是地区之间信息化发展不均衡，省、市、县（市、区）、街道（乡镇）、社区（行政村）信息网络还未实现全面贯通，各类业务还未协同处理，未能全面适应社会公众多样化、动态发展的服务需求。四是全省12333全面解答各类业务政策进程未到位，社会保障卡发行规模尚小，应用领域比较单一，难以有效分散经办窗口工作压力。五是基层平台工作人员的工作队伍专业化程度不高，特别是，工作人员缺乏稳定的工作机会和工资的保障，大大影响了其工作的积极性。以L省人力资源和社会保障基层平台为例，目前L省乡镇（街道）目前共有系统内工作人员约9 180人，如按1∶ 4 000配备工作人员，全省约需19 850人，缺口为10 670人；全省行政村（社区）人力资源和社会保障工作站现有19 178人，以不少于1人配备，全省共计需要村、社工作人员22 180个，缺口为3 002人②数据来源：江苏省人力资源与社会保障厅信息化建设相关文件，内部资料。。

（二）困境之二：农村公共服务信息化的制度规则严重缺失

一是标准化和规范化方面进展缓慢。目前，L省的农业、水利、气象和科技等涉农部门建立了相应的数据库和面向农村提供信息服务的网站，但是，由于农村公共服务信息化基层平台的服务范围、服务内容、服务权限、服务规范、服务流程、服务标识在全省还未形成统一的标准，导致农村公共服务信息化工作内在协同效率还很低。二是财政正常投入机制还未建立，绩效评价和行政问责制度还不够健全，例如，由于大多数公共服务信息化工程尚属于业务创新阶段，各地方都还尚未建立一个农村公共服务信息化水平的考核标准。三是农村居民上网意识和上网水平还比较欠缺，农村电脑、智能手机、网络通讯使用率不高。正如《中国互联网络发展状况统计报告》揭示的那样，截至2016年6月，我国网民达到7.10亿，农村网民规模仅为1.91亿，占比26.9%。城镇地区互联网普及率超过农村地区35.6个百分点，城乡差距仍然较大[6]。报告认为，“不会上网”和“不愿上网”仍是农村人口上网的主要障碍，68.0%的农村非网民因为“不懂电脑／网络”不上网，认为“不需要／不感兴趣”的农村非网民比例为10.9%[6]。

（三）困境之三：农村公共服务信息化与农村居民的需求常常脱节

在农村公共服务信息化建设中，政府是信息化公共服务平台的设计者、管理者，但是，由于政府对农民的需求关注不够，加之缺乏有效的农民利益表达机制及反馈机制，最终导致政府偏好与农民需求之间的结构性差异被不断地放大，农村公共服务供给与农村居民公共服务需求之间的矛盾愈发尖锐。一方面，农村公共服务信息化远远未能满足农村居民的多元化需求，正如有学者研究揭示的那样，“公共服务信息供给对象的分类和针对性不足，准确可靠的供求信息、市场行情、价格预测等有效信息匮乏”[7]。就拿农村医保信息系统来说，农民群体最迫切要解决的是异地医保关系转移、异地就医联网结算、异地退管等服务需求，然而，至今还没有建立一个医保关系转续的全国信息平台，甚至有些地方在省市范围内都还未能实现异地就医联网结算。另一方面，农村公共服务的单向性供给导致农村公共信息服务供给没有切实考虑到农民的实际需求和接受能力，最终产生公共产品的无序供给、无效供给。例如，近年来，政府推行了“手机下乡”和“电脑下乡”等诸多惠农政策，但后续缺乏完善配套的网络服务，手机和电脑只能成为摆设，难以形成实际的应用效果。再如，虽然近些年基层政府都建立了农业网站，但由于农业网站中的信息缺少针对性、时效性，农民很难找到如农产品行情预测等有用的信息，导致农业网站的访问量不高。

（四）困境之四：数字化资源共建共享机制不健全

农村信息化是涉及到农业、水利、财政、经贸、林业、劳动保障、民政、气象、招商、工商、农科等诸多部门的系统工程，由于缺乏一个有效的统筹和协调机制，农村公共服务信息化“条块分割”现象严重，出现行政、地域、行业等条块分割、各行其道的局面，导致人力、财力、物力的多重浪费。在国家农村公共服务信息化建设示范县的湖北省巴东县也常出现此情形，“由于目前的公共服务信息化平台只具备电子材料或影印材料的在线传输功能，因而一些需要县局办理而又需要当事人签字，确认的事项仍然需要农民跑路，同时一些涉及部门签转的事项也需要部门之间的直接接洽”[8]。就拿L省的12333综合服务平台来说，虽然该平台已成为人力资源社会保障部门沟通服务农民群众最直接最有效的桥梁，但是，长期以来，区级、乡镇级信息化资源多头建设，尚未形成多方共建、广泛共享的资源开发、管理和服务机制，资源使用率差异大，相关知识产权保护问题未得到重视，直接导致农村公共服务信息化效率低下，难以满足广大农民群众对公共服务的期待；同时，政务信息化建设存在条块分割、各自为战的问题，造成部门之间数据隔离、业务分立的格局，农村公共服务信息服务没有实现有效整合，跨部门业务协同程度亟待提高。

三、农村公共服务信息化的治理图景

农村公共服务信息化需要设施、制度、人才等一系列外部条件为支撑，因此，提升农村公共服务信息化水平，必须以当前农村公共服务信息化存在的困境为着力点，力争各个击破，打造以基础设施、信息技术、制度机制、专业人才为支撑的信息化公共服务平台，构建以农民办事不出村为目标、以信息化系统为载体、以跨界协同机制和信息技术为支撑的公共服务信息化治理体系。

（一）打造完善的公共服务信息化系统，夯实“农民办事不出村”信息化平台的硬件基础

首先是打造村级集“党务、村务、商务、综治”等便民服务一体的信息化平台，即通过把行政审批系统、政务服务系统、教育信息基础设施和教育资源公共服务系统、医疗管理和服务信息系统、社区养老信息服务、公共就业信息服务系统、社会保障公共服务系统、农村综合信息服务系统、网络问政系统等涉农、涉民公共服务系统有效整合起来，将县级政务服务中心、乡镇便民服务中心和村级便民服务室等物理和网络设施联成一体，打造村级政务服务网店，解决农村公共服务最后一公里难题。其次是整合涉农公共服务事项，使得涉农公共服务都能够在村级政务服务网店平台上审批与办理。依据农村居民的公共服务需求，可以把以下公共服务事项整合进“农民办事不出村”信息化系统。一是社会保障类，包括办理城乡居民养老保险、城乡居民医疗保险、企业退休人员生存能力证明、就业失业登记证明等事项；二是证照手续类，包括办理《生育服务证》《流动人口生育证明》《独生子女光荣证》《身份证》《税务登记证》《残疾证》《老年人优待证》《结婚证》《营业执照》等证件；三是信息咨询类，包括受理农业、农机技术咨询，畜牧技术咨询，合作医疗政策咨询，劳动就业咨询等事项；四是是商务类，包括整合各商业银行、供销社、电信运营商等资源，实时领取农村惠农补贴，购买农业生产资料，办理农村小额贷款，缴纳居民水费、电费等事项。同时，设立县级办事部门服务事项或服务诉求受理接口，在村（社）设立涉农办事办证项目受理窗口，把涉农服务项目与农民办事不出村信息化服务系统进行对接，形成了从村（社）到县局的办事办证信息化通道。再次是建立农村居民个人信息系统，实现农村公共服务信息系统访问高效化。建立以公民身份号码、组织机构代码等基础信息为索引的社区公共服务信息管理机制，通过与国家基础信息资源库的信息共享，实现居民身份证办事“一证通”。最后是通过QQ、微信、邮件等自媒体平台，向农户提“远程教育、党务村务、电子商务、农技服务、便民服务”等各项服务信息，实现手机、电脑、电视“三屏合一”一键通。

（二）完善制度机制，健全“农民办事不出村”信息化平台规范运行的法制保障

一方面，建立健全保障农民办事不出村的公共服务信息化系统健康运行的制度规则。一是依据涉农机构的职责设置原则，制定《村级公共服务信息服务平台建设管理规范》，明确并公示不同层级部门以及不同层级政府在涉农服务事项办理中的职责权限，解决“找谁办”的问题；二是制定《村级公共服务信息化便民服务指南》，明确涉农服务事项的信息传送、事项流转、办理时限、办理程序等，解决农民“怎么办”的问题；三是制定《村级公共服务信息化工作人员工作流程与工作机制》，制定网上行政权力运行流程、网上公共服务开展、网上信件流转等一系列管理机制，明确工作人员的服务标准、行为规范、业务流程、培训考核、联动管理等方面的相关规定，解决工作人员“怎么办”的问题。另一方面，要建立健全农民办事不出村的农村公共服务信息化评价标准和考核体系。建立一整套衡量农村公共服务信息化水平的评价标准及指标体系是扎实推进农村公共服务信息化的前提。依据最低标准原则、附加性原则和可行性原则，构建涵盖提供者的建设标准、生产者的质量标准（包括信息系统的硬件标准、信息资源标准、应用服务标准、信息安全标准）、消费者的效用标准（如农民满意度等）的标准体系，为农村公共服务信息化提供绩效目标和评估指南。以各级地方政府部门、广大农民群体、专业评估机构、运营服务企业为评估主体，以农民满意为基本依据，建立以农民满意度为核心的农村公共信息服务评估机制，使当地农村信息化建设能够有效回应广大农民群体的真实意愿及利益诉求。同时，对每个权力运行部门和工作人员，可进行效能评估和评议，使行政权力运行过程看得见、说得清、管得住。

（三）建立跨界协同机制，完善“农民办事不出村”信息化平台协调运行的制度措施

一是建立县政府农村公共信息服务网络联席会议制度。联席会议由发改委、通信管理局、农业局、农办、财政局、经贸委、林业局、劳动保障局、民政局、气象局、招商局、工商局、农科所等与农村公共信息服务有关的部门组成，紧紧瞄准农民办事不出村目标，齐心协力提供农村公共信息服务。二是加快标准体系建设，建成联通城乡的公共服务信息网络。在统一信息标准的基础上，建设县级农村公共服务数据中心，数据中心将整理整合各类业务数据，建立起各业务系统之间数据的实时联动，横向与各省市业务部门信息系统对接，纵向与上级经办机构信息系统对接；同时，建立村级公共服务信息平台与乡镇、县级等农村公共服务数据系统对接，努力实现在村级公共服务信息化平台就可完成跨省、跨地区间异地就医联网结算信息交换和资金结算服务。三是大力发行和应用公共服务卡，加快实现“一卡通”。实现公共服务卡在行政审批、养老、医疗、工伤、失业、生育、就业、技能开发、农民权益维护等公共服务业务中的广泛应用，力争这些服务在村级政务服务网店就能完成，实现农民办事不出村。四是积极开发网上咨询办理、服务热线呼叫、现场自助查询等系统功能，为农村提供网络、电话和窗口服务关联组合的一体化公共服务，促进政府与民众的协作互动，提高农民办事不出村信息化平台的办事效率。

（四）完善技术保障，筑牢“农民办事不出村”信息化平台健康运行的技术网络

信息技术是农村公共服务信息化顺利推进的基础。一方面，建立包括数据层（数据仓库）、应用层（数据处理及语义推理）和服务层等应用结构的村级公共服务数据交换平台。一是建立信息标准编码体系为基础的信息处理和信息交换技术规范。二是建立包括信息录入和审核、信息发布、权限分配和基于语义网的推理等功能的数据支持平台，为农村信息化提供信息资源支持。三是实行XML数据交换策略。即，所有的数据传输都用XML语言对传输内容进行描述，从而实现不同应用领域的数据交换。另一方面，建立统一规范的信息共享逻辑区域和对外信息共享集中库，完善农村公共服务信息系统的功能，逐步实现与财政、民政、公安、组织、教育、工商、编制、军转、计生、残联等部门，以及金融机构、邮局、定点医疗机构和零售药店的信息交换，保障对外信息共享和交换机制的常态运行，为村级公共服务信息化系统的有效运行提供数据支撑。还需建立电子监察系统，对违反行政审批条件、不按程序、超过行政审批期限、违规收费等情况，系统可自动预警和警告，保障农村公共服务系统的健康运行。此外，还可以发展电子印章技术，构建以电子印章为基础的互认互证体系，即建立录有农民手纹、印章的电子认证体系，通过电子印章的互认互证，实现农民办事不出村。

（五）加强信息化人才队伍建设，夯实“农民办事不出村”信息化平台的人才支撑

在信息社会，人才的数量和质量将影响信息化公共服务平台的发展速度和生存空间。一是对村级公共服务工作人员实行工资保障、职责常任。二是加强对基层业务人员的信息化培训，提高信息系统应用能力。三是吸纳有电脑操作知识和能力的大学生村官、大学生志愿者参与服务受理。四是吸纳一些懂政策、懂电脑技术的退休教师和退休干部等力量到公共服务受理中来，让其成为农民诉求信息的上报者和农村民事矛盾的调解者。

[1] 中共中央. 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL]. [2017-04-08]. http∶//news.xinhuanet.com/2013-11/15/c_118164235.htm.

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[8] 方付建. 协同治理视域下农村公共服务信息化改革研究：基于湖北省巴东县的分析[J]. 中南民族大学学报（人文社会科学版），2015（6）：134-138.

Abstract: Public service informatization has a significant practical value toward the realization of equalization of basic public services in rural areas and the solution of the last one-kilometer problem for rural public services. Investigation and survey expose that There exist many predicaments in current rural public service informatization such as in the aspects of infrastructure construction, information technology,institutional mechanisms and professional personnel. In order to update the level of rural public service informatization, the point of strength has to be built on the plight of the current rural public service informatization. Therefore a rural public service informatized governance system is supposed to be constructed based on the goal that the farmers obtain public services without going out of the village, the rural public service information system as the carrier, the trans-boundary synergistic mechanism and information technology as the bolster.

Key words: Rural Public Service Informatization; Practical Value; Realistic Predicament; Governance Path

(编辑：朱选华)

Rural Public Service Informatization—— Realistic predicament and Governance prospect

ZHONG Yumin1, SHAO Haiya2
(1. School of Public Administration, Nanjing Normal University, Nanjing, China 210023;2. No.4 Clinical Medical College, Nanjing Medical University, Nanjing, China 210029)

D035.5

A

1674-3555(2017)05-0110-07

10.3875/j.issn.1674-3555.2017.05.017 本文的PDF文件可以从xuebao.wzu.edu.cn获得

2017-04-07

中国博士后科学基金(2016M601846)；江苏省社会科学基金(13ZZB003)；江苏省博士后科研资助计划(1601185B)

钟裕民(1978- )，男，江西赣州人，副教授，博士，研究方向：农村公共服务供给与政策排斥