社会组织在地方政府治理中的功能分析

杨成来

社会组织在地方政府治理中的功能分析

杨成来

自20世纪90年代以来，我国经济社会发生了巨大的变迁，整个社会突显高度的复杂性和不确定性，也即现今我们所在的社会是一个风险型社会。因此，社会治理现代化和国家能力建设就愈发被提上议事日程，而治理绩效的实现不仅需要依靠政府组织的施行，而且需要多样化的社会组织参与治理。在社会转型大背景下，为了解决各类社会冲突而更需要其他组织的参与治理，因社会组织有其自身的优势，所以理应成为实现治理有效性的主体之一。加之，随着我国经济体制改革深入推进，政治体制改革也适宜地进行了变革，以各种协商的方式处置社会问题的模式开始得以实践、发挥和提炼，社会组织协商是民主实践的一种不可或缺的形式。就目前来看，在国家治理和社会治理层面，政府依然扮演着主导性的角色，总体性社会的特征还在延续，但是在地方政府治理中较多地吸纳了其他主体的参与，这不只是政府职能转变的需要，也是社会治理本质的要求，试想获致良好的治理效果、赢得公民支持、保持社会稳定，那么多元化的治理必然成为不可阻挡的趋势，社会组织参与地方政府治理就有了题中应有之义。

一、社会组织在地方政府治理中的功能

毋庸讳言，社会组织在地方政府治理中扮演着一定的角色和功能，这是社会组织存在和发展的社会性基础，如果在宏观方面而言社会组织存在政府管制的话，那么从微观层面而言，社会组织的合理性就是社区治理的需求和公民认同相结合的结果，当然，这里面无不包含着大量政府职能转移、权力与责任的下沉和政府治理理念的更新。

（一）社会组织为社会政府治理的有效性提供了良好的方式

在我国，社会组织的成长和发展是一段曲折的过程，且至今尚未成熟，但是在党的十八大和十八届三中全会之后，可以说社会组织迎来发展新的契机，社会组织协商就被明确提到，这在一定程度上为理清社会组织角色提供了新的思路。社会组织的角色扮演主要就是在社会协商过程中得以进行的，只有社会组织真正执行好社会协商的功能，才能在社会治理中发挥组织优势，弥补政府治理失灵，提高社会治理技术。

（二）社会组织协商构建了社会组织与地方政府协作的桥梁

一般而言，地方政府是基层治理中最为重要的治理主体，承担了巨大的公共服务和公共管理职能，相应地随着公共事务的复杂性和多样性，政府的职能和权力越来越大。但是反观社会治理实践，政府治理效果并没有达到预期的目标，人们对政府的合法性和公共性存疑，出现了政府治理失败。政府只是众多组织中的一种形式，在社会问题出现了巨大的变化之后，政府的执行模式和治理路径需要吸纳其他非政府组织参与治理，并且搭建一个平台或者大量培育社会组织，改善社会组织协商的渠道，促进社会组织协作治理以致实现治理目标。

（三）社会组织参与治理促使政府职能加快转型

在我们看来，政府职能没有较好地履行好自身的职责，真所谓“该管的没有管，不该管的却管了”，也就是说在政府应该做什么方面没有清楚界定，政府与其他组织的边界模糊不清，政府职能没有切实履行到位。对于管与不管的衡量标准有不同说法，但是有一条是必须遵守的，否则就视为职能错位或失位，那就是是否有利于社会冲突的解决？且这解决社会冲突的方式是否有效率？而社会组织的参与就是有助于解决社会冲突问题的，体现治理的及时性。在转型期政府治理中应该就社会问题的性质采取针对性的措施，而不是再以一元化主体思维思考，更多是集合各种组织主体之优势，相互促进，以协商的方式或者逻辑解决问题。

二、社会组织实现有效社会治理的路径

社会组织参与地方政府治理需要一定的平台或载体，它是在一定的场域内进行的，目的在于及时高效地解决社会问题，以维护社会稳定，促进社会和谐。

（一）“自上而下”与“自下而上”路径相结合

组织实现依赖组织沟通。“自上而下”的路径指的是政府职能转移而社会组织承接职能，这主要是在这两者之间进行协调；“自下而上”路径则强调的是政府向社会组织购买公共服务，收集民情等，这涉及公民、社会组织和政府三大主体，以社会组织为公民服务为核心，大量公共事务交由社会组织解决或政府与社会组织签订契约协同解决，而政府重点工作应在于监管。

（二）社会组织与地方政府协作治理

社会组织的协商主体是各类社会组织，主要有在民政部门登记注册的基金会、社会团体和民办非企业，也有一些草根型组织，即在实际中发挥着一些作用，由于在社会治理过程中，社会组织的能力明显没有政府组织强，所以要发挥社会协商的效果，除了政府吸纳社会组织以外，社会组织自身也需要主动参与政府治理，实行协作性治理。

（三）公民参与社会组织协商治理

协商，也就协调和商讨，其含义有矛盾、冲突和分歧，协商似乎有一种自主治理的特征，因此调动公民的积极性和参与性，这无形中就会增加公民责任意识，实现公民的自我管理，协商不仅仅只是组织内的协商，还有组织间的协商以及组织与公民的协商，而做好组织与公民之间的协商机制，能够得到公民认同组织，提高组织效能，实现组织目标。

三、积极培育社会组织，推进国家治理能力和治理体系现代化

实现国家治理能力和治理体系现代化是每一个国家都要面临的一项挑战。从管理到治理理念的转变，反映出管理模式的不适应性和治理面临的新困境，要想实现“第五个现代化”必须培育和发展社会组织，大力发挥社会组织的社会治理功能。

（一）建立健全相关法律法规，为社会组织的发展提供制度供给

一定程度上而言，我国社会组织为什么没有西方发达国家发展迅速和有能力，并不是我国经济社会发展对社会组织没有需求，而主要是其遇到制度供给缺失，同时束缚社会协商治理机制的实施。因此，社会组织的发展需要一个制度化的环境，以提供其合法性基础，得到法律和相关机制的支持。

（二）积极培育社会组织孵化基地，提升社会组织的能力

建设和发展社会组织孵化基地是促进社会组织参与政府治理的有效平台和基础，是提高社会组织协商能力的重要条件。因为在我国社会组织发展薄弱，只有政府通过人财物等支持以建设孵化基地而培育社会组织，才能把社会组织的优势体现出来。在“强孵化基地建设—培育社会组织—提高参与治理能力”循环中，协商治理机制才具有实质性的效益。

（三）重构社会组织内部结构，增强内生性治理

组织内部治理结构是否合理对参与政府治理有极大的影响。要增强外部协商的能动性，需要加强内部的结构调整，使其适应社会发展所需，使组织制度更具弹性，调适性较高，对外部环境的变动有回应。

（四）社会组织参与政府治理，实现协商治理绩效

协商是具有中国特色社会主义民主形式，是我国政治体制改革的要求，同时提出协商概念是符合现阶段我国治理需求的，意味着实现治理绩效是一种协商的结果，而不是单一主体强力推行的结果，因此，社会组织参与地方政府治理会有助于实践协商治理机制，并探索出一条适合我国政府治理的新路径。

（作者单位：贵州财经大学公共管理学院）

责任编辑：谢义飞