宋代公使钱的陋规化演变及其启示

陈显川

（四川文理学院 政法学院，四川 达州 635000）

宋代公使钱的陋规化演变及其启示

陈显川

（四川文理学院 政法学院，四川 达州 635000）

陋规是中国古代官场上十分普遍的贪腐现象，尽管其在名义上界于合法与非法之间，但是在本质和危害上与贪污贿赂并无二致。宋代的传馈陋规渊源于公使钱，而公使钱原本是为了防止官吏苛派百姓的制度，但因制度的异化和执行的松散，变成了传馈陋规的款项来源。原本防止官员腐败的制度设计最后演变成为贪贿的体制来源，这提示我们在今天的反腐倡廉建设中，不仅要加强制度体系的建立，还要重视“边缘”地带的“灰色贪腐”以及如何确保反腐制度能够“刚性”运行。

陋规起源；公使钱；反腐倡廉；灰色腐败

陋规现象是中国历史上贪腐治理的一大难题。所谓陋规，主要指官吏取自属员或者民间的各类惯例性“规费”，是官场潜规则下的灰色收入。收取陋规在原则上不符合典章律令，却又受到法律的默许，并长期在官方和民间成为一种惯例。陋规与贪污贿赂既相区别又难以区分：陋规在事实及实际影响上与贪贿没有本质不同，但在名义上又不能混淆，因为贿赂或别的形式的贪污腐败是非法的、被禁止的，而陋规虽有“贿赂公行”之实却“非枉法婪赃可比”[1]。这也是陋规现象为何难以治理的一个重要原因。因此，在那些明显“非法”的腐败方式之外，陋规这种“半非法”的现象成为中国传统官场生态中的一项痼疾。

陋规的起源可以追溯到宋代的“传馈陋规”。通过对传馈陋规的分析可以发现，这种具有贪腐性质的陋规现象竟源自于防止官员贪腐的公使钱制度设计。原本防止腐败的制度最后异化成为官员贪腐的“依据”，这一吊诡的现象是如何出现、有何原因，是十分值得去探讨的问题。

一、灰色的腐败：陋规的贪腐实质及其影响

陋规名目众多，大体而言，有取于官与取于民两种途径。官员之间的各种规、礼，“或名节寿到任礼，或名季规，或名薪水，或名帮项”[2]。取自民间的陋规项目更多，概括而言，有银粮规费与词讼规费两大类。[3]“至于佥粮，里有馈，名曰茶果，报库书有贿，谓之买免，编审有仪，谓之酬劳。甚至迎春扮会有折乾、乡饮酒礼有致谢。”[4]词讼规费是数量最大的一项，从四川巴县留下的清代档案资料可以详细看到：书吏出售状纸、传递呈词、刑仵下乡查验尸伤、书吏下乡堪丈地界、差头派差传唤涉案人员、押送犯人、入监看管等等事项，皆有规费。[5]几乎“遇一事，即有一事之陋规；经一处，即有一处之科派”[6]。

在当时的财政体系下，地方官员依靠微薄的薪俸确实无法维持衙门的运作，收取陋规成为地方政府办理公务重要的经费来源。因此有很多人从办公经费的角度考虑，认为陋规的存在有一定的必要性。如汪辉祖就说：“裁陋规，美举也。然官中公事，廉俸所入容有不敷支给之处，是以因俗制宜，取赢应用。忽以汰革，目前自获廉名，迨用无所出，势复取给于民，且有变本而加厉者……若平余、津贴之类，可就各地方情形，斟酌调剂，去其太甚而已，不宜轻言革除。”[7]361-362在这种现实需求之下，陋规现象受到朝廷的默许，成为区别于“非法”行为的“灰色”收入。

但从本质及实际后果来说，陋规是官员间的私相贿赂以及对普通百姓的苛派盘剥。陋规取自属员，则“属吏狡黠者，即以此挟制上司，以致道府表率徒有其名，控案不能提，劣员不能揭，况藩司专升调补署之权，臬司为刑名生死所系，一受馈遗，则委撤必至瞻徇，招解不便翻驳”[2]6-7，吏治由是而腐败；陋规取自百姓，则“一邑之中，私派横征，竟有倍于正供者”，而“书役之科勒，竟有倍于官长者”，[8]255小民因此受尽朘削，终岁勤动而所余无几。[9]所以无论从吏治还是民生的角度而言，陋规对国家和社会的蠹害都十分巨大。

另一方面，陋规的征收并无法定则例来划定征收项目，也没有法定征收标准，更没有规范的征收程序，征收多少也不用向国家财政部门汇报。陋规收取无法无序，因此也成为了各级官员贪污中饱的主要来源。[10]

二、宋代传馈陋规与作为反腐制度的公使钱

学界对于陋规现象的起源问题一直鲜有探讨。因陋规本身具有很大的模糊性，且作为默许的惯例，没有明确的典章依据，故而难以找到其确切的起源时间。“陋规”一词明确的文献记载至少可以追溯到南宋初期。历事宋高宗至宋宁宗四朝的郑兴裔在宋孝宗时所上的《请禁传馈疏》①以笔者目力所及，郑兴裔《郑忠肃奏议遗集》一书的版本仅有四库全书本，台北商务印书馆据该本影印单行。是已知的关于陋规最早的历史记载，也是了解南宋陋规非常重要的史料。受到史料匮乏的限制，南宋时期有多少类型的陋规已不得而知，但郑氏把禁传馈陋规视为关乎吏治“正本清源”的举措，[11]可见其在诸多时弊之中应当是重要的一项。

据郑兴裔《请禁传馈疏》记载“，近时所有邻道互送礼，名曰传馈”“，凡帅臣监司到罢，号为上下马，邻道皆有馈遗”“，国计不知，民瘼不□，敝敝焉徒事馈献之陋规，以取悦于同寮，求容于大吏”。[11]从一开始出现的传馈陋规就可以看出，其实质就是为了“取悦同寮”、巴结上官的腐败现象，即在官员升迁、到任之际，通过送礼行贿的方式建立私人关系，以谋取日后官场上的庇护与照应。并且这种陋规现象一出现就导致官风堕落。且不论南宋除“传馈”之外有无其他名目之陋规，但仅此一项，已使南宋官场陋规成风。南宋官场“传馈”陋规“在在有之，而东南为尤甚”。倘若不“效逐时趋”，则很可能会“以此获戾”。[11]

南宋传馈陋规因是官员之间的馈送，故而数额基本都比较巨大。“其会聚之间，折俎率以三百五十千为准。有一身而适兼数职者，则并受数人之馈。献酬之际，一日而二千余缗。”故而很多官员在任上的陋规馈赠所得“动辄万缗”。如郑兴裔任监司、牧守时“，邻道馈遗前后不下数十万”[11]。除了钱之外，公使酒也是馈赠的主要内容。如“江、浙诸郡，每以酒遗中都官，岁五、六至，至必数千瓶”[12]395。

值得注意的是，南宋传馈陋规的出现直接与作为反腐设计的“公使钱”有关，因为传馈陋规所“馈送”的钱款就是来源于官方的公使钱。

在传统社会，地方官吏通常以迎送过往官吏、差役的名义，向民间增加赋役和苛捐杂税，这逐步成为官吏盘剥百姓的一种方式。所以“祖宗时（宋太祖、太宗——引者），以前代牧伯皆敛于民，以佐厨传，是以制公使钱以给其费，懼及民也”[12]394。可见宋太祖时设立公使钱作为各级机构的办公经费，主要用途就是迎送官员，设宴犒劳，[13]通过这种专项基金的设立和管理，防止地方官员以迎送、款待过往官吏之名，对百姓肆意苛派。

公使钱的设计是通过专款专用的方式来防止官吏假借公务接待的名义贪污腐败，称得上是当时的一种防止官员腐败的制度。北宋初期，公使钱的使用尚属节制有度，形成了较为廉俭的官场作风。“祖宗时，州郡虽有公库，而皆畏清议，守廉俭，非公会不敢过享，至有‘灭烛看家书’①“闭关迎使者，灭烛看家书”，谓其人极其清廉耿介，甚至有矫枉过正之嫌。（宋）周紫芝《竹坡诗话》载：“李京兆诸父中有一人尝为博守者，不得其名，其人极廉介。一日迓监司于城门，吏报酉时，守急命闭关。已而使者至，不得入，相与语于门隙。使者请入见，曰：‘法当闭钥，不敢启关。’请以诘朝奉迎。又京递至，发缄视之，中有家问，即令灭官烛，取私烛阅书。阅毕，命秉官烛如初。当时遂有‘闭关迎使者，灭烛看家书’之句。廉白之节，昔人所高。矫枉太过，则其弊遂至于此。”见（清）何文焕辑：《历代诗话》，北京，中华书局1981年，第353页。之语。”[14]可见这一反腐机制在前期有一定的实际效果。然而，随着时间的推移，制度在执行的过程中出现松动和异化，公使钱的使用逐步衍生出“传馈”陋规这种“半非法”的腐败现象。

三、种瓜得豆：从反腐设计到滋生腐败

尽管公使钱制度在一定程度上限制了官吏对百姓的苛派，但其管理并不严格，存在许多的弊端，因此至北宋中后期就出现了各种“滥用公使钱”的问题，诸如将公使钱自用或据为己有、过度使用公使钱、超标招待、肆意挪用等等。[15]至南宋初期，这种由公使钱制度泛滥而来的私相馈献就成为时人称为“陋规”的灰色腐败现象了。

依照规定，出自公使钱的各地“传馈”钱款需有度支册籍的详细记录，并且受到中央的审核管理。如“扬州一郡，每岁馈遗，见于帐（账）籍者，至二十万缗”②郑兴裔《请禁传馈疏》作“二十万缗”，李心传《建炎以来朝野杂记》作“十二万缗”。。除地方上的记录之外，还须“每岁终，上其数于户部”[12]395，接受中央的财政审核。然而，随着时间的推移，无论是地方的记录还是户部的审核都流于形式，并不起任何实际的约束作用。

如郑兴裔曾守庐州，“扬州守臣熊飞遣使赍万缗传馈至庐”，当时郑并未接受。后来郑“擢任扬（州）守，按阅度支册籍，见前所却万缗，有支无收，其或胥史（吏）乾没，或守臣入槖，皆未可定”[11]。郑兴裔任泸州守时并没有接受扬州守臣的馈遗，而后郑自己改任扬州，在度支册籍里发现这笔钱款依然被支出了，并未因自己的拒绝而归还公使库。这一事例不仅说明了官吏很容易以传馈之名侵吞公款，更说明当时的册籍账簿没有如实记录收支情况，基本没有太多监管的实际作用。户部对公使钱开支的审核同样仅仅是表面文章。公使钱中开支的各项“传馈”钱款，至户部报销的时候大多将陋规开支偷换成其他正当名目，如“辄以劳军、除戎器为名，版曹知之而不诘也”[12]395。管理的松动致使大小官吏滥用公使钱以肆意“传馈”，以公款行私贿，以公务接待的名义私相授受、铺张浪费。据出生于元丰八年（1085年）的朱弁的观察，“元丰以来，厨传渐丰，馈饷滋盛，而于监司特厚”[14]。至淳熙年间（1174-1189年），“王仲行尚书为平江守，与祠官范致能、胡长文厚，一饮之费，率至千余缗”；又有蜀中官吏“视事不半岁，过例馈送，皆至四、五万缗，供宅酒至二百余斛”[12]395。“供送非时”的现象经常出现，[14]其使用范畴也时常超出“正常”的公务接待，变成盛行于官场的贿赂贪腐行为。

更重要的是，公使钱原本确实是用于迎送犒设的款项，这为许多官吏滥用公使钱、以公款行私贿提供了十分重要的借口。“即使内外台司按之，辄曰此成例也，且曰此动用公使库钱，无病国无厉民也。内外台司亦视为故常而不之罪。”[12]395传馈陋规虽然出自公使钱，却并非如其所谓“无病国无厉民”。因“生财有数，不取于上即取于下。取之于上则国有盗臣，取之于下则民嗟虐吏”[11]。公使钱“诸郡皆立额，白取于属县，县敛于民，吏以输之，小邑一岁亦不下千缗，人尤以为怨”[12]395。所以这些费用最终还是由百姓来承担。

设置公使钱以接待犒劳往来官员，防止地方官员借此名义苛索于民，这是设置公使钱以防止贪腐的初衷。然而随着制度的异化，公使钱的滥用使得传馈陋规盛行，大小官吏通过这种方式来侵吞公款，假公以济私，将公务性质的迎送犒设，后来变成了假借公务名义、以“取悦于同僚，求容于大吏”等损公肥私目的的私相献酬。北宋初期防止腐败的制度设计最后成为了南宋传馈陋规的起源和制度依据，这大概是宋太祖宋太宗所始料未及的。

宋代公使钱的设置使公务接待有了固定的经费来源，在一定程度上发挥了防腐的作用。然而，由于当时对正常的迎送接待与非法的馈赠贿赂没有严格的区分，为部分官员贪腐提供了可趁之机，最后形成了普遍的陋规行为。防腐的设计变成滋生腐败的温床，这提醒我们在建设反腐倡廉制度的同时，必须更加注重防腐制度运行的监控和管理，否则善政也可能衍生出恶果。

[1]瞿同祖.清代地方政府[M].北京：法律出版社，2003：47.

[2]黄体芳.请分别裁定陋规以肃吏治疏[M]//黄体芳集.上海：上海社会科学院出版社，2004：6.

[3]周保明.清代地方吏役制度研究[M].上海：上海书店出版社，2009：505.

[4]黄六鸿.福惠全书：卷三[M].清光绪十九年文昌会馆刻本.

[5]李荣忠.清代巴县衙门书吏与差役[J].历史档案，1989（1）：95-102.

[6]金镇.盐法考[G]//贺长龄.皇朝经世文编：卷五十.道光七年刻本.

[7]汪辉祖.学治续说[G]//张廷骧.入幕须知五种.光绪十八年浙江书局刊本.

[8]郭琇.郭华野（琇）先生疏稿：卷三[M].雍正十年郭廷翼刊本.

[9]陶澍.陶澍集[M].长沙：岳麓书社，1998：68.

[10]陈亚平.清代法律视野中的商人社会角色[M].北京：中国社会科学出版社，2004：155-156.

[11]郑兴裔.请禁传馈疏[M]//郑忠肃奏议遗集：卷上.影印本.台北：商务印书馆，1986.

[12]李心传.建炎以来朝野杂记[M].北京：中华书局，2000.

[13]黄纯艳.论宋代的公用钱[J].云南社会科学，2002（4）：76-81.

[14]朱弁.曲洧旧闻[M].北京：中华书局，2002：108.

[15]叶烨，刘学.宋代公使钱滥用问题探析[J].云南社会科学，2010（2）：124-128.

责任编校 王学青

How Tending Money Evolved into Hidden Rules in the Song Dynasty and Its Modern Enlightenment

CHEN Xianchuan (College of Political Science and Law,Sichuan University of Arts and Science,Dazhou 635000,Sichuan, China)

As a demonstration of corruption,hidden rules were once prevalent among Chinese ancient officialdoms.Ranked as they might have been between the legal and illegal,they were in essence and in the damage they caused of no difference from corruption.Hidden rules with deliverance of materials in the Song Dynasty originated from tending money (money used for official treatments),which,originally started as a preventative means to stop officials from overexploiting the common people, finally became the sources for hidden rules with deliverance of materials.Preventative mechanisms against corruption was turned into the official source for greed and bribery,which must serve as an enlightenment in the current efforts of fighting against corruption and promoting integrity.Not only must there be the enhanced establishment of mechanisms,attention must also be paid to the rigid application of mechanisms in marginal areas where“grey corruption”can be found.

origins of hidden rules;tending money;anti-corruption;grey corruption

D691.49

A

1674-9170（2017）02-0081-04

2016-12-11

陈显川（1987-），男，四川广安人，四川文理学院政法学院教师。

四川省教育厅2016年度一般项目（16SB0218）