边检机关采集旅客生物信息的安全问题

刘 欣

（中国人民武装警察部队学院 研究生部， 河北 廊坊 065000）

边检机关采集旅客生物信息的安全问题

刘 欣

（中国人民武装警察部队学院 研究生部， 河北 廊坊 065000）

随着电子护照以及自助通关设备在出入境边防检查领域的推广普及，出入境人员的个人信息安全问题受到广泛关注。通过将日常工作中遇到的问题作为研究对象（以实践问题导向为出发点），提出我国出入境边防检查领域中个人信息采集及使用保护方面的建议。

边防检查；隐私权；信息安全

边防检查工作是围绕旅客身份确认展开的。在目前的身份认证研究和应用领域，可以区分个体生物的特征有人脸、虹膜、指纹、声音、掌纹、步态、指静脉、掌静脉、签名等①。若在出入境时首次使用自助通关设备，旅客需要到边检旅客生物信息采集处采集指纹、面相等信息备案，签署《信息采集授权书》。《出境入境管理法》颁布实施之前，在我国的立法中关于出入境人员信息使用的规定很少，所以本文拟通过对出入境旅客提出的质疑为切入点，对我国出入境边防检查领域中个人信息的安全问题予以讨论。

一、旅客生物信息在出入境查控中起到了重要作用

出入境证件中最重要的信息包括持证人的证件号码、姓名、出生年月日、照片等。采集旅客照片需要庞大的数据库作为支撑，人像数据信息量巨大，对技术要求较高，但是其对于查控工作的价值同样巨大。2001年美国“911恐怖主义袭击事件”之后，国际上反恐形势严峻，在出入境口岸阻止恐怖分子出入境的任务也更为繁重。为了有效阻截违法人员，各国的移民部门更加注重对出入境人员的个人生物信息的采集工作，其中包括出入境人员的面部、指纹以及虹膜，此外，包括国际航班载运人员信息预报系统（advance passenger information，API）在内的旅客信息分析研判系统也已成熟并投入使用。数据表明，新时期恐怖分子、偷渡人员、“三非”人员采用更多的是替换资料页信息或持用他人证件而非整版伪造，这不仅降低制假成本而且更不易被识别。替换照片是近期高发的案件类型，广州出入境边防检查总站针对此种情况开发出人像识别系统，此系统是通过人脸识别技术来有效识别旅客身份，发现企图从事非法出入境活动人员。该总站自从使用此系统后查获了多起此类案件。而利用人像系统进行查控的基础就是采集出入境旅客的面相信息。

二、出入境边防检查领域中旅客生物信息采集存在的安全问题及成因

出入境边防检查的核心工作职能就是验证旅客出入境证件的真伪以及人员身份和所持证件是否相符。近些年来电子护照、电子签证、自助通关设备在出入境边防检查领域的应用越来越广泛，随之而来的个人生物信息采集与个人信息安全之间存在的问题也受到更多人的关注。

（一）出入境边防检查中个人生物信息使用存在泄漏的问题

随着边检便民措施的不断推行，某边检站前不久对检查台实施了改造：出境入境各减少两个验证台，各增加五条自助通道，并且更新了自助通关的系统，采用更加高效清晰的识别设备。出入境人员生物信息在出入境边防检查领域的广泛应用在为工作带来便利的同时也可能出现对旅客信息安全的威胁。在一线工作近两年的时间里，笔者曾多次遇到采集旅客生物信息遭到质疑的情况，例如：

1.在前台验放旅客并照相时，有旅客问到照相的目的以及照片的作用及存储安全问题如：为何要照相，照片做何用，照片的存储是否安全？

2.旅客如果想要使用自助通关时，需要采集旅客的面相和指纹的信息。采集信息之后，要求旅客签一份《授权边检机关使用指纹面相信息确认书》，同意边检机关在旅客使用自助通道时使用其面相和指纹。有些旅客担心自己的指纹等信息泄漏。

3.之前在微博等社交媒体上曾发现一些明星出入境时，边检机关所采集的他们的照片。因此有些旅客质疑边检民警的保密意识。

旅客的担忧并不是毫无根据的，我们执法者的法律意识的确有待提高，在对一些问题的处理方面缺乏深入的思考。

（二）出入境边防检查中旅客生物信息存在泄漏风险的原因

证件资料页和旅客生物信息被泄漏，主要原因有：

一是缺少个人信息数据库的管理制度。边防检查机关在数据收集过程中，保密硬件设施不完备，存在黑客入侵的风险，导致个人信息泄漏。

二是部分边检民警法律意识淡薄。出于对明星的好奇，将信息发布到社交工具上，甚至会有偷卖数据的情况发生。《护照法》中第12条、第20条规定②了护照签发机关及其工作人员保守因工作中知悉的公民个人信息的义务及法律责任。但有些民警意识淡薄违规操作，就可能出现泄露出入境人员个人信息的情况。

三是监督机制不健全。我国出入境系统对出入境人员生物信息的监督机制不够明确。公安部四局和六局职责分散，没有统一的移民机构，在工作和业务上无法实现其独立的领导，信息共享无法有效实现，从而无法进行有效的监督。出入境监督机构职能问题也未得到真正解决，以往的监督主要是针对边检工作人员索取或收受贿赂、徇私舞弊等情况，而对出入境边防检查机关和工作人员是否侵害出入境人员个人信息权的监督则较少。另外，边检机关的监督机构设置仍不够完善、合理，监督上存在盲区，这些都不利于我国保护出入境人员生物信息机制的发展。同时，在对出入境人员个人信息侵害如何赔偿问题上，更是没有相关规定。

三、完善我国出入境旅客个人生物信息保护的对策

自2012年新版电子护照出版以来，人们在申请办理护照时，需要采集照片和指纹的信息，在边检自助通关的时候就不需要再次登记指纹面相等信息。比如香港旅客使用回乡卡，在任意一个我国的口岸采集了生物信息，在其他口岸通关时，就不需要再次采集。出入境边防检查机关和地方出入境管理局为了提高工作效率而进行办证人个人信息共享，亟需得到法律的规范。为了减少个人信息采集重叠浪费人力资源，改善公共服务质量，或是加强市场监督建立个人信息信用体系网络，政府部门之间信息共享正在不断推进。与此同时，如何平衡边检机关和地方出入境管理部门在个人生物信息采集共享和提高服务行政效率之间的关系，使政府机构的信息共享不仅可以缓解持证人对个人隐私安全性的担忧，又可以避免重复个人信息采集所带来的资源浪费，提高政府部门的工作效率，这是我们需要关注的问题。

（一）从立法层面上解决个人生物信息的保护问题

《出境入境管理法》第七条规定，公安部、外交部可以留存出境入境人员的指纹识别信息，该条修订标志着将我国政府收集指纹信息的权力以立法形式确定下来③。但有关个人信息保护的立法仍旧缺位，目前保护护照中个人信息的法律依据只有2007年1月1日开始实施的《护照法》，即护照法第12条第三款规定和第20条第5项，这并未涵盖保护护照个人生物信息的全部过程，缺乏操作性的规定，象征意义大于实际意义，对于保护出入境人员的生物信息资料的力度有待加强。我国关于保护出入境人员生物信息的法律不够系统全面，导致目前个人生物信息被盗用甚至贩卖的情况时有发生。虽然国务院早在2003年初就着手《个人信息保护法（草案）》的起草工作，但是至今还未颁布。有学者就未来有关个人信息保护方面立法的目的进行了研究。齐爱民教授认为，个人信息保护方面的立法目的应当规范个人信息处理，保护人格权，保障个人信息的合法利用。④周汉华教授认为，为规范政府机关或其他个人信息处理者对个人信息的处理，保护个人权利，促进个人信息的有序流动，根据宪法制定本法⑤。

从我国国情和现实情况出发，由外交部、公安部通过国务院法制办提请全国人大常委会修改护照法、或者是对护照法的相关条款作立法解释不失为一种一劳永逸而且全面的做法。一是要明确公民在个人生物信息隐私权方面的权利与义务：公民有向出入境边防检查机关提供个人生物等信息的义务，同时也享有查询、更正、停止使用的权利。二是要明确出入境边防检查机关、护照生产单位、出入境管理部门，在个人生物信息的提取、使用过程中，承担有保密义务。只有这样，出入境证件中的个人生物信息的保护才具有充分的法律依据。

(二)强化出入境边防检查机关对旅客生物信息保护的责任意识

现阶段的安全监督机制所规定的出入境部门作为监督主体的主体地位较弱。《护照法》虽说规定了护照签发机关及其工作人员对个人信息承担保护责任以及如果泄漏的赔偿责任，但是对于出入境人员的赔偿，出入境行政主体机关能否接受，以及对于不能够接受的部分行政机关是否需要理由等问题，法律没有规定，也就是说这部分应属于行政机关自由裁量权的范围。既然对于出入境主体机关没有强制的约束力，其对个人生物信息保护的责任意识也存在减弱的可能性。

在保护个人生物信息安全的活动中，加强对出入境机关工作人员的监督以及培育领导干部的责任意识对个人生物信息安全的监督工作起着至关重要的作用，对信息安全的监督实效的提高起着关键性的作用。出入境行政主体机关的权力越大，运用权力失职导致信息泄漏造成的危害后果也就越严重。因此，要提高保护个人生物信息的安全性就要提高工作人员的政治素质和道德水平，增强责任意识。

（三）建立健全出入境人员生物信息安全监督机制

出入境人员生物信息安全监督机制，需要的是一个不受其他政府机构部门干扰的独立机构，具有独立审查监督职能，在行使监督职权的时候不受其他的指令的约束。独立监督机构不仅要对边检机关自身违法行为进行认定，还要对护照持有者提供个人信息保护方面的援助，还需要对出入境人员和边检机关的法律责任和法律关系作出明确规定。

首先，在公众与出入境主体机关之间建立基础性安全监督关系，使其与出入境主体机关监管关系平行。这将有利于破除出入境主体机关在对保护个人生物信息安全规则制定方面的垄断，与惩罚性赔偿措施结合使用，形成无论是信息安全存在泄漏风险或实然状态，公众都有与之相对应的安全保护机制加以规制，在监督机制的类型上实现对个人生物信息保护整个阶段安全风险的调整。公众的监督权要内化为对个人生物信息安全保护的行动能力之上，将公众对保护个人生物信息防止滥用的热情转化为对出入境主体机关的监督制约之上，从风险阶段的利益相关人转变为监督机制的参与者。

其次，建立公众监督出入境主体机关的监督关系，确立服务出入境人员利益的优位性。保障出入境人员能够以自己的名义、依靠已有的对个人生物信息安全保护方面的规则维护自身权利。无论出入境人员是出于保护自身生物信息安全或是利他的监督动机，个人生物信息安全监督机制都应该设计防范生物信息安全风险所适当的行为激励，保障出入境人员在权衡利弊时，不仅是站在维护自身利益的小圈子中，而能够最大程度上激发出入境人员维权的积极性，减少出入境人员与一些出入境工作人员勾结违法的可能性。

最后，为出入境人员构建完整的责任追究手段，其中包括信息泄漏的赔偿、诉讼、责任追究等多元化的行为模式。不仅要为出入境人员创造监督监管者、被监管者的法定关系，也可以利用出入境群体的监督能力便利地维护个人生物信息的安全，激活出入境人员参与的积极性，在监督机制、举报机制、证据搜集等方面助力个人生物信息安全治理活动。

综上所述，出入境边防检查中，对个人生物信息的采集、使用都必须以法律为基础，在整个过程中出入境人员的生物信息都应该在法律的保护之下。在建立出入境边防检查个人生物信息保护制度时，不仅要具有中国特色，还要在完善相关立法、加强监督机制、强化出入境行政主体对个人生物信息保护的责任意识方面做的全面，以期使我国出入境边检领域中对出入境人员的生物信息安全的保护更上一层楼。

注 释：

①夏振杰.深挖人像数据价值探索边检识别管控新标准[J].上海公安高等专科学校学报（公安理论与实践），2011（2）：65-67.

②《护照法》第12条，对护照签发机关及其工作人员对因制作、签发护照而知悉的公民个人信息，应当予以保密。第20条规定“护照签发机关工作人员在办理护照过程中泄漏因制作签发护照而知悉的公民个人信息，侵害公民合法权益的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”

③《中华人民共和国出境入境管理办法》（2013修正）第七条规定：“经国务院批准，公安部、外交部根据出境入境管理的需要，可以对留存出境入境人员的指纹等人体生物识别信息作出规定。”

④齐爱民.中华人民共和国个人信息保护法示范法草案学者建议稿[J].河北法学，2005（6）：2.

⑤周汉华.中华人民共和国个人信息保护法（专家建议稿）及立法研究报告[M].北京：法律出版社，2006:1.

[1]蒋 平.我国个人信息法律保护现状及完善路径[J].公安研究，2013（8）：51.

[2]夏振杰.深挖人像数据价值探索边检识别管控新标准[J].上海公安高等专科学校学报（公安理论与实践）,2011（2）：65.

[3]王秀哲.隐私权的宪法保护[M].北京：社会科学文献出版社，2007.

[4]王 忠.大数据时代个人数据隐私规则[M].北京：社会科学文献出版社，2014.

[5]张秀兰.网络隐私权保护研究[M].北京：北京图书馆出版社，2006：162-177.

[6]周汉华.个人信息保护前沿问题研究[M]. 北京：法律出版社，2006:145-243.

[7]孙长永.现代侦查取证程序[M].北京：中国检察出版社，2005:42-44.

[8]梅绍租.个人信息保护的基础性问题研究[J].苏州大学学报（哲学社会科学版），2005,7(2):25-30.

（责任编辑：陈 阳）

The Security Problems of Collecting Passengers’ Biological Information

LIU Xin
(Graduate Division,People’s Armed Police Forces College of China,Langfang Hebei 065000,China)

With the popularization of electronic passport and self-service clearance equipment in the field of entry and exit frontier inspection,the security of personal information of entry-exit personnel has been widely concerned. This paper puts forward some suggestions on the collection and use of personal information in the field of exit-entry front ier inspection in ou r country b y stud ying the problems encountered in the daily work as the research object.

frontier inspection; privacy right; information safety

D631.4

：A

：2096-0727(2017)03 -0065-04

2017-03-10

刘 欣（1991-），女，蒙古族，辽宁朝阳人，广州出入境边防检查总站，科员，硕士研究生。研究方向：出入境边防检查。