社会力量参与养老服务业发展探讨

牛玉堃，陈 飞

(广西医科大学，广西 南宁 530021)



社会力量参与养老服务业发展探讨

牛玉堃，陈 飞

(广西医科大学，广西 南宁 530021)

人口老龄化使养老问题成为社会热点，社会力量注入机构养老模式、医养结合模式和社区居家养老模式应运而生且得到较快发展。但我国养老服务业的发展还存在政府支持力度不够，资金匮乏，法律法规不健全等诸多阻碍。只有转变政府职能，健全相关法律法规，培养专业的养老服务人员，构建多元化的养老服务方式才能加大社会力量参与，促进我国养老服务业的长足发展。

社会力量；养老模式；养老服务业

我国从2000年进入老龄化社会。2015年我国65岁以上的老年人口为1.38亿，占总人口比例的10.1%，预计2020年这一比例会达到12.8%[1]，人口老龄化问题日益严峻。同时，随着我国经济的发展和家庭结构的变化，传统的家庭养老模式不断受到冲击，我国养老模式正逐渐从单一的家庭养老模式走向多元化的养老模式。多种社会力量参与养老服务业发展是我们把握养老问题的重中之重。本文对我国社会力量参与养老服务业的现状及存在问题进行分析，并提出相应的建议，以期促进我国养老服务业的发展。

1 我国社会力量参与养老服务业发展现状

近年来，各级政府高度重视老年人的生活改善和社会保障等工作，积极制定优惠政策，调动社会各方力量支持养老服务业走向社会化，使改革发展红利惠及普通百姓。2016年3月，民政部、人民银行等五部委明确指出要广泛动员社会资本参与，增加社会养老财富储备，建立社会养老服务体系[2]。社会组织的快速发展也加速了我国养老服务业的发展。2002年以来，我国的社会组织已从最初的2.4万多个增长到2015年的56.1万多个且呈不断增长的趋势。社会组织是社会力量的典型代表，根植于民间大众，有着广泛的群众基础，在承接政府职能转移和提供就业服务等方面发挥着重要作用。现我国已逐步形成社会力量参与养老服务的多种模式。

1.1 社会力量参与机构养老模式

机构养老以个人和政府为参与主体，以能够适应群居的老龄人口为主要的服务对象，主要形式包括公办养老机构、民办养老机构和公建民营的养老机构。各个参与主体充分调动各种资金，通过建立老年公寓等方式吸引或组织老年人前来入住，以满足老年人的养老服务需求。公建民营养老机构模式是社会力量参与机构养老的典型代表。全国老龄办强调，“公建民营”具体指政府出资，招标社会力量新建、经办和管理养老服务机构，并对社会力量进行监督。

近年来，社会力量参与机构养老模式受到各方重视且发展势头良好。截至2015年，社会力量参与的养老服务机构和设施9万多个，其中，注册登记的养老服务机构2.8万个，互助型养老设施6.2万个[3]。民政部自2013年12月启动公办养老机构的改革试点，加大社会力量参与力度，鼓励养老机构公建民营。近三年来，实现公建民营的公办养老机构达1100多家。2016年9月底，民政部办公厅、发展改革委办公厅又联合印发了《关于开展以公建民营为重点第二批公办养老机构改革试点工作的通知》(民办发〔2016〕15号)，决定以公建民营为重点，继续开展第二批公办养老机构改革试点工作[4]。此次试点的主要任务包括：扩大公建民营范围；丰富公建民营实施方式；发挥公建民营机构作用；提升公建民营规范化水平；加强公建民营机构监督管理；完善公建民营配套措施；稳步推进公办养老机构转企改制[5]。

但目前我国的机构养老模式以公办养老机构为主，社会力量参与的民办养老机构为辅，出现公办养老机构“一床难求”，社会力量参与的民办养老机构床位空缺的奇怪现象[6]。究其原因，除公办养老机构配套设施全面、服务水平较高外，还和社会力量参与的民办养老机构认可度低、价格较高有关。

1.2 社会力量参与医养结合模式

“医养结合”是指将养老资源与医疗资源相结合，养老院与社区门诊、医院等医疗机构合作发展。老年人入住养老院后不但可以享受到养老院的医疗保健、康复护理等保健服务，还可直接到合作医院就医，医院也会到养老院为老人体检。这种养老模式方便医院和社区为老年人设立专门的身体健康档案，有利于老年人疾病的预防和治疗，实现了治病、护理和养老的多重结合。

当前，随着我国人口老龄化加剧，失独、失能和慢性病老人数量大幅上升，医疗服务需要量也比10年前增长15.2%。但有限的医疗和养老服务难以满足日益增长的需求，而传统的居家、机构和社区养老是养老资源和医疗资源相分离模式，给老年人的生活带来极大的不便[6]。目前，我国社会力量参与的医养结合养老机构虽有所发展，但速度缓慢。据悉，到2015年底，仅有两成社会力量参与的养老院能够提供医疗服务。为此，国家出台一系列政策加强社会力量的参与力度，促进医养结合发展。2015年11月，九部委联合印发的《关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见》和2016年7月民政部、国家发展改革委印发的《民政事业发展第十三个五年规划》(民发〔2016〕107号)都明确提出要鼓励社会力量参与，重点发展医养结合型养老机构，提高养老服务的有效供给[7]。

青岛市在全国首创长期医疗护理保险制度，是我国社会力量参与医养结合政策的典范。新政策将不具备医护资质的养老院与有资质的定点机构相结合，由后者为入住机构的失能老人提供临终关怀的护理服务。这一政策有效地推进了养老服务机构的全面发展，仅2013年上半年青岛市新增2300多张养老床位。

1.3 社会力量参与社区居家养老模式

社会力量参与社区居家养老模式是指在有社会力量介入的情况下，采用由政府投资管理，有能力的专业养老机构承办，社会力量如社会组织、社区服务中心等与家庭中的亲属养老相结合，为老年人提供包括饮食、医疗、文娱、家政等在内的各方面服务，使老年人得到临终关怀。这种养老模式以家庭和社区为依托，在不改变传统赡养方式的前提下，直接解决老年人的生活困难，方便了老年人的生活，既弥补了居家养老的不足又使老年人有了亲情寄托。

“虚拟养老院”是社区居家养老的创新型发展模式。它由政府建立网上服务平台，全力支持社会力量投入，使专业服务进驻社区家庭，为老年人提供包括居家照料、康复护理、家政服务在内的53项居家养老服务。苏州“邻里情”虚拟养老院于2009年建成，是我国首家“虚拟养老院”，随后此模式逐渐推广到北京、天津、兰州等全国多个城市。养老院实行市场化服务运行机制，目前已吸引近30家企业单位参与承办管理。其资金大体分为政府财政支持、服务项目收费和社会募集三个来源，在经济上实行自我管理，自负盈亏。

“虚拟养老院”有效调动了社会力量的参与，整合了社会资源，节约土地成本和资金投入，是发展创新型养老服务产业的有益尝试。但其在运行中也出现许多问题，如养老需求大、经费紧缺、服务人员队伍有待壮大等。

2 社会力量参与养老服务业面临的困境

尽管社会力量注入促进了我国养老服务业的发展，但在具体的实践中依然面临许多困境。

2.1 政府对社会力量参与养老的支持力度不够

政府对于社会力量参与的支持是养老服务业发展的关键。政府要充分发挥带动各行各业发展的“领头羊”的作用，在经济、准入和政策、税收和用地等方面给社会力量予补贴。但在实践过程中，政府在资金的支持力度层面和监督管理等层面都没有充分发挥应尽的作用或是发展仍然缓慢，已远远跟不上养老服务业的需求。在这种情况下，社会力量(如慈善组织)，或因缺乏资金停止运作，或因缺乏监督引导而出现许多弊病。

在引导社会力量参与，购买居家养老服务的过程中，政府本应是“主导者”和“保障者”的角色[8]。而当前政府参与过程中存在监管不力的问题，如：监管的内容不明确；监管标准琐碎化、形式化且执行力低，监督不力；政府各监管部门职责错位，职能交叉重叠，出问题后容易相互推诿、滋生腐败等，成为社会力量促进养老行业发展进步的阻碍。

2.2 缺乏社会力量的资金支持

支持养老服务业发展的资金来源是广泛的，大体包括：党政机关拨款，非政府组织的社会捐助，公共机构补助，企业投入，非盈利机构(如红十字会)的临时救助等。当下全国养老服务业的资金来源大都靠政府支持，渠道狭窄、筹资困难，而养老资金需求旺盛，社会力量资金供养不足，导致了供需矛盾。同时，民办养老院融资困难。养老事业福利性的性质限制了其向银行抵押贷款，而只能向高利率的民间借贷求助。但民办养老院的回报率相对较低，资金回笼周期长、速度慢。养老机构入住率低、高成本、低收益的社会现实，给我国社会力量参与养老服务业的发展蒙上阴影。

2.3 相关政策体制、法律法规不健全

第一，社会力量参与养老服务业的政策体系不健全，组织结构，规划布局存在不协调、不配套的错位现象。当前，我国城乡养老服务业发展不平衡，相对于农村来说，城市的养老服务业起步较早，得到的政策支持力度大，资金来源广泛，目前已有所发展。但就农村来说，社会力量对我国养老服务业的贡献几乎为零，严重缺乏制度倾斜。

第二，与养老服务业相关的制度建设和法律法规的出台存在滞后性。如《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《社会福利机构管理暂行办法》都是在20世纪发布实施。这些法律距今已有十余载，并没有随着我国经济和社会保障的法制建设得到修改和完善，滞缓了民办养老机构的建设和管理步伐，使老年人和养老机构的利益无法得到切实保障。

第三，养老服务业的投资体制欠缺。《民办非企业单位登记管理暂行条例》在养老服务业的投资体制规范管理方面存在法律上的空白。缺乏长效的投资及制约监督机制，无法实现规模化经营，无法为老人提供优质的养老服务产品，无法适应我国经济的发展水平，更不用说让民办养老院享受国家优惠政策扶持。

3 推动社会力量参与养老服务业发展的建议

2013年12月，习近平总书记在北京市海淀区四季青敬老院调研时强调：“我国老年人口增加很快，老年服务产业发展还比较滞后。要推动养老事业多元化、多样化发展，让所有老年人都能老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安。”[9]养老服务业的发展是个过程而没有终点，养老服务业发展面临的困境表明，养老事业的多样化更需要多种社会力量的共同努力。

3.1 转变政府职能，加强资金监管

推动我国各种社会力量参与到养老服务业的发展并非让政府全部退出养老服务业，而是要掌握“度”[10]。这对政府的机构设置和职能运行管理是一个极大的考验。在机构设置方面，要逐步完善和明确政府在养老服务机构的项目设置，从管理者的角色转换为服务者，发挥政府的“保底”作用。要加大宣传力度鼓励对养老产业的招商引资，减免养老服务业盈利税收，对支持养老服务业的企业实行政策倾斜，兴办福利学校培养养老服务人员并组织各种社会组织和志愿者参与社会化养老的建设。在政府的职能运行方面，我国政府要从管理者的角色转换为监督者，在加强行业自律性的同时支持社会养老服务机构和养老服务站走公建民营化道路，对养老产业加强资金投入的同时充分发挥市场的作用，运用市场规律，选择专业化的养老机构与政府合作运营，实现养老资源的优化配置。

3.2 健全相关法律政策

第一，完善立法，健全有关养老服务行业的法律法规，及时修正与时代脱节的法律规范和政策。规范的法律制度有利于统一养老服务行业的服务标准，有利于建成公平开放的市场准入规则和平行的行业标准，能够充分调动民间资本的投资积极性，提高社会参与度，维护养老机构和老年人的合法权益。

第二，制定各种优惠政策，为各行各业注入养老服务业提供制度倾斜，为农村养老服务业的发展提供制度倾斜。政府等有关部门可设立廉租土地制度，降低社会力量参与的准入门槛，鼓励私人和民间资本建立私立养老院。在民间资本注入养老服务业的融资方面给予制度倾斜，加大财政补贴力度，提高养老服务行业营业税的起征点[11]。

第三，规范统一养老服务行业的监管制度，改革管理方式，实行分类管理政策和综合管理政策相结合，加大对社会力量参与养老服务业的管理力度。对公办养老机构与民办养老机构实行政府定价政策和政府分类指导定价政策相结合，净化养老市场，为养老行业发展提供有力的制度保障。

3.3 培养专业的养老服务人员

在各大高校设置社会工作、老年人医疗护理、养老服务管理等专业课程，夯实养老服务人员的专业基础，以指导今后在养老服务工作中的实践活动。政府和学校通过政策补贴、奖学金设置等方式吸引学生报考就读相关专业，以弥补我国养老服务业人才短缺的空白。

加大宣传力度。通过宣传养老服务人员对养老服务业、构建社会和谐和社会主义精神文明建设所做出的突出贡献，增强人们对养老服务人员的观念认知，吸引人们投入到养老服务业的建设中来。

定期组织专业与非专业养老服务人员的培训工作，提升养老服务人员的能力和服务质量，制定统一的养老服务人员的行业标准与工资标准，提升养老服务人员的社会地位[12]。

3.4 社会合力构建多元化的养老服务模式

要通过多种社会力量，合力构建多元化的养老服务方式，实现养老服务主体的多元化，以构建新型、开放的养老服务体系。其一，构建互助型的养老模式。互助型养老可称为“储蓄型”养老，即在全社会形成互帮互助，敬老爱老的优良风尚。鼓励邻友间、城际间互相照顾养老。儿女在异地履行照顾其他老人的义务后，自己的父母也可受到本地年轻人的照顾，提升了全社会的参与力度，有利于净化社会风气，促进社会主义精神文明建设。其二，强调老年人自给自足的养老模式[13]。要转变老年人的养老观念，不单单依靠传统的居家养老，而是注重对养老的“投资”，鼓励老年人参加养老保险、医疗保险等商业保障和社会保障，延长养老服务业的产业链条，使老年人在年老体弱时能够得到多种社会力量的支持。

[1] 标准生活.“老龄化”大潮来袭[J].标准生活，2013，(9)：26-27.

[2] 王小龙.基于福利多元化理论的融合式养老模式研究[J].老龄科学研究，2016，(8)：31-41.

[3] 张乃仁.我国养老服务产业发展的困境与对策[J].中州学刊，2015，(10)：74-78.

[4] 毛小北.公建民营成养老机构改革重点[EB/OL].http：//finance.sina.com.cn/roll/2016-09-08/doc-ifxvukhx4633402.shtml(2016-09-09).

[5] 徐 洪.推进公办养老机构转企改制 民政部扩大试点[J].老同志之友，2016，(10)：14-15.

[6] 张来明.积极开展应对人口老龄化行动[N].中国经济时报，2015-11-27(005).

[7] 世界博览.双周要闻[J].世界博览，2016，(14)：21-22.

[8] 任 洁.机构养老服务效率研究——以厦门市为例[J].人口与经济，2016，(2)：58-68.

[9] 胡宏伟，时媛媛，肖伊雪.公共服务均等化视角下中国养老保障方式与路径选择—居家养老服务保障的优势与发展路径[J].华东经济管理，2012，(1)：119-123.

[10] 生晨曦.养老服务业人力资源现状分析——以南通市为例[J].人力资源管理，2016，(12)：292-294.

[11] 陈建业.发展养老服务业刻不容缓[N].四川政协报，2014-09-26(003).

[12] 叶 奕.我国养老机构将呈五大发展趋势——《中国养老机构发展研究报告》发布[J].科技智囊，2015，(9)：40-42.

[13] 王 妍.城市空巢老人养老服务模式构建研究[D].内蒙古大学，2013.

(本文编辑：闫云丽)

Discuss on social force participate in agingservice industry

NIU Yu-kun， CHEN Fei

(GuangxiMedicalUniversity，NananingGuangxi530021，China)

Aging service is becoming social hot issue because of aging of population. The patterns of social force take part into institution for old-age care， combination of medical and health care and community housing aging service were born at right moment and developed rapidly. However， there are some hinder which like lacking of government support and funds， imperfect law and regulations. Only through transforming government functions， perfect relevant laws and regulations， train professional aging service personnel， and construct diversified aging services modes so as to increase the participation of social forces， and promote the rapid development of our aging services industry.

social forces， aging service mode， aging services industry

2017- 03- 02

10.3969/j.issn.1003-2800.2017.06.006

牛玉堃(1993-)，女，河北衡水人，硕士研究生，主要从事社会保障方面的研究。

陈 飞(1968-)，男，广西博白人，法学博士，教授，硕士生导师，主要从事社会保障方面的研究。

C913.6

A

1003-2800(2017)06-0023-03